高雄高等行政法院判決
107年度訴字第497號民國108年6月19日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 歐嘉瑞訴訟代理人 邱雅文 律師
黃郁炘 律師楊懷慶 律師被 告 高雄市政府工務局代 表 人 吳明昌訴訟代理人 陳樹村 律師
林威谷 律師余佩君上列當事人間損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣原告所屬高雄煉油廠於民國79年間以左高長途油管汰舊換新市○○段工程施工為由，向被告所屬養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄，下稱養工處）申請在高雄市○鎮區○○○路路段（一心路至三多路之間，下稱系爭路段）挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線，經養工處核發79年12月15日（79）高市工養處管線證字第950129號挖掘道路及管線使用許可證（下稱79年許可證），原告另向養工處申請80年4月13日（80）高市工養處管線證字第10337662000號函挖掘道路許可證（下稱80年許可證），並於三多一路挖掘並埋設6條管徑分別為12吋、8吋、4吋（各1條）及6吋（3條）之管線。於103年8月1日高雄石化氣爆發生後，被告以原告及訴外人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司）不當以輸油管線運送石化原料為由，依行政程序法第123條第1項第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更」之規定，以103年8月19日高市工務工字第10336525000號函（下稱原處分1）及103年10月3日高市工務工字第10337662000號函（下稱原處分2）分別廢止前揭79年許可證及80年許可證。原告不服上開2廢止處分，分別提起行政救濟，遭本院104年度訴字第158號判決、最高行政法院107年度判字第278號判決、本院104年度訴字第293號判決、最高行政法院107年度判字第279號判決駁回確定。原告遂主張其因信賴79年許可證及80年許可證並舖設8吋管線受有財產損失，爰依行政程序法第126條準用同法第121條第2項規定所定5年之期間內，請求被告為損失補償，因而提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、原告之補償請求權時效，應自79年、80年許可證廢止時，即原處分1及原處分2作成時起算5年：
(1)依行政程序法第121條第2項訂定時之立法院公報記載，該條三讀時與二讀內容相同，二讀（當時之條次為第115條）內容則係按審查條文第115條通過，又審查條文第115條係依立法委員謝啟大等31人所提草案第124條修正通過，該草案第124條乃參考行政院版草案第105條及德國行政程序法第48條第3項、第4項規定而設；故德國行政程序法第48條第3項及第4項之規定，應為我國行政程序法第121條第2項解釋及適用之依據。德國行政程序法第48條第3項：「前項以外之違法行政處分被撤銷時，官署應依聲請對關係人補償因其信任行政處分存續而引起之財產上損失，但以其信任，經斟酌公共利益，認為值得保護為限。‧‧‧關係人所得之利益，應予補償之財產損失，由官署確定之，此項請求權祇得於1年內主張之；此1年期間，自官署告知關係人此項請求期間時，開始起算。」可知，我國行政程序法第121條第2項關於「行政機關告知其事由」之規定應解為「行政機關確定應予補償之財產損失並告知相對人此項請求權」，即行政機關須明確告知人民有因原處分之廢棄導致受有財產損失，且人民因此對行政機關有損失補償請求權存在後，始可起算該請求權之短期消滅時效，方符立法意旨。
(2)在法條解釋上，基於保障人民訴訟權及財產權之合憲性解釋原則，行政程序法第121條第2項關於「行政機關告知其事由」，必然是行政機關明確告知人民有損失補償之權利後，始有2年之短期消滅時效之適用。否則人民在與行政機關爭訟原處分是否適法的情況時，2年時效極有可能因時間經過而消滅。在原處分適法性尚未確定前，人民之補償請求權根本就無從發生，因此，僅有在原廢止處分係屬合法之情況下，人民因該廢止處分之合法存在，才有可能享有損失補償請求權。原處分1、2及訴願決定所認定之基礎事實為「因為管線違法輸送石化物質造成81氣爆事故之發生」，所以被告才一併廢止在氣爆區域內之石化管線的挖掘道路許可證。然在原處分1及2所認定之基礎事實及理由未經法院撤銷前，已存有「構成要件效力」。是以，原處分1及2作成時，尚存有「因為管線違法輸送石化物質造成81氣爆事故之發生」之「構成要件效力」，原告之損失補償請求權尚未成立，依最高行政法院107年度判字第529號判決、107年度判字第37號判決、107年度判字第171號判決之意旨，原告自無從在原處分1及2作成後2年內行使損失補償請求權。
(3)被告廢止79年許可證及80年許可證，致使原告擁有之8吋管線無法使用，依行政程序法第126條規定，被告應補償原告之財產損失。惟自原處分1及原處分2作成後，迭經訴願及行政訴訟程序，被告未曾告知原告得行使請求損失補償權，是被告從未踐行行政程序法第121條第2項「行政機關告知其事由」即行政機關確定應予補償之財產損失並告知相對人此項請求權之程序，故原告之補償請求權時效，應自79年、80年許可證廢止時；即原處分1及原處分2作成時起算5年。又原告鋪設之8吋管線無法繼續使用，乃因原處分1及原處分2規制效力結合所致，而非單一處分之結果，故時效應以原處分2作成之日即103年10月3日之翌日起算5年（即在108年10月3日前），原告爰於法定期限內依行政訴訟法第8條第1項提起本件給付訴訟。退步言之，原處分1、2係直至鈞院於106年1月26日以104年度訴字第158號、106年2月23日以104年度訴字第293號判決，摒棄被告所認定事實及理由，並以「行政處分理由追補」的方式，予以維持該2處分之適法性。故若以前揭判決認定之基礎事實為據，原告最早應在106年2月7日收受鈞院104年度訴字第158號判決時，始知悉此一情形。依之，原告於107年12月24日向鈞院提起損失補償請求權之訴訟，仍未逾越2年短期時效之規定。
(4)依行政程序法第120條第3項規定之訴訟類型觀之，法律既明定為「給付訴訟」，立法者應係預想人民與機關對於原處分之適法性（包括原處分所認定之基礎事實與理由）均無爭執之前提下，法院之審查範圍僅限於人民之損失是否係植基於原處分，或對於人民之損失補償數額的部分。由此可見，該訴訟類型仍無法突破原處分之「構成要件效力」。故在被告原處分1及原處分2所持之理由未經法院認定為不適法而予以撤銷前，自無從起算原告之請求權時效。另由行政程序法第131條之修法理由觀之，在公法上之請求權時效的起算，應以保障人民之權益為最優先考量，如法律規範不明，宜為有利於人民之解釋。
2、損失補償數額之計算：
(1)8吋管線之路徑依序為高雄煉油廠→金屬中心南側→高楠公路→八德二路→八德西路→八德中路→八德東路→澄德路→澄觀路→仁光路→仁雄路→仁忠路→仁勇路→仁慈路→新生路→鳳仁路→鳥松中正路→大埤路→轉澄清路→轉鳳山青年路2段→中山西路→澄清路→自由路口→轉三多一路→三多二路→凱旋三路→凱旋四路→中山四路→翠亨橋旁→翠亨○路○鎮○路○○○路→德昌路→興仁路→進前鎮所。前述8吋管線之鋪設工程主要分為3段工程，分別為「左高長途油管汰舊換新楠梓至鳳山段工程」、「左高長途油管汰舊換新市○○段工程」及「高長途油管汰舊換新鳳山段工程」，依照各工程之分攤比例，8吋管線在84年間之工程造價為新台幣（下同）39,340,606元。
(2)按行政院主計處（下稱主計處）公布之「營建工程物價指數」，依據工程慣例，工程界訂定工程契約時，為達到訂定契約雙方之公平合理原則，避免因物價之漲落而互有侵害，據而引用上開營建工程物價指數，作為調整契約內工程單價與經費之依據。又參酌土地徵收條例第31條第1項規定及司法院釋字第747號解釋理由書之意旨，原處分1及原處分2造成原告所擁有之8吋管線無法使用，基於「損失補償」原則之法理，本案已相當於土地徵收條例第31條第1項規定之「徵收建築改良物」情形，應可類推適用之。因此，8吋管線之損失補償數額應比照103年間8吋管線之重建價格予以估定之，即依營建工程物價指數予以調整，在103年間之工程造價應為66,374,772元。
3、原告符合信賴保護之要件：
(1)原告依法申請挖掘埋設管線，除申請挖掘道路外，並有申請許可埋設管線以使用市區道路土地之意，而養工處依申請所核發之79年及80年許可證，除許可原告挖掘道路並埋設管線之規制效力外，亦許可原告使用管線所埋設之市區道路土地之效力，此業經鈞院104年度訴字第158號判決、104年度訴字第293號判決予以肯認並經最高行政法院107年度判字第278號判決及107年度判字第279號判決遞予維持確定。原告信賴被告核發79年及80年許可證鋪設並使用8吋管線，且因原處分1及原處分2嗣後廢止前揭許可證致原告受有8吋管線無法使用之損失，依最高行政法院101年度判字第931號判決意旨，原告自得依信賴保護原則向被告主張損失補償。
(2)系爭氣爆原因乃3條管線埋設在先，被告所屬下水道工程處施作箱涵在後，但施作箱涵時未避開前述3條管線或通知原告等進行遷改，導致榮化公司所有4吋管線因完全暴露於箱涵內，經過20餘年沖刷、浸潤，導致包覆層出現損傷、剝落，又因榮化公司未善盡對於系爭4吋管線之維護義務，導致4吋管線日漸腐蝕變薄無法承受輸送壓力而出現破孔，最終導致本件氣爆事故之發生。高雄市區道路挖掘管線自治條例第39條雖規定管線埋設人依法負有檢測管線之義務，惟該條例所稱埋設人實指管線所有權人，而榮化公司所有4吋管線雖係原告代為鋪設，然即由福聚股份有限公司（下稱福聚公司）原始取得該管線並為使用收益，又97年間因榮化公司併購福聚公司而取得系爭4吋管線之所有權，故4吋管線之管線埋設人實為榮化公司，原告並無維護義務。且依鈞院104年度訴字第158號判決、104年度訴字第293號判決指出原告所擁有之8吋管線事實上並無破損，與原告之檢測結果尚屬一致，原告無論依外部法規或內部規範所執行之管線維護措施，均無從事先預防或知悉管線在箱涵裡面之浸潤變化。
(3)被告雖主張工業技術研究院（下稱工研院）報告認定測量點5766非常接近氣爆位置，且執行緊密電位測試時已知該位置確有箱涵存在云云，惟依臺灣高雄地方法院(下稱高雄地院)103年度矚訴字第3號刑事判決(下稱系爭刑事判決)已認定，5766測量點約在凱旋、二聖交岔路口東北方更北60公尺處，工研院檢測報告認「測量點5766非常接近氣爆發生位置」，容有誤會，是以「5766測量點」與本件氣爆事故之位置根本無關。被告又主張「5783檢測點」範圍內有北側箱涵人孔蓋且波峰異常云云，惟系爭刑事判決已認定「系爭管線破口處應在編號5786至5791測量點間‧‧‧本院105年12月8日勘驗所截取之52幀畫面照片，僅凱旋、二聖路口中間之人孔蓋及5786測量表旁之方型鐵蓋處有冒煙，但無5783測量點旁之人孔蓋冒出白煙之情事亦可得證，故檢察官認5783測量點下方附近為4吋管破口處一節，同有誤會。」足見「5783測量點」與本件氣爆事故之位置有所不同。
(二)聲明：被告應給付原告66,374,772元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百之5計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：
1、原告之請求與損失補償之要件不合：
(1)行政處分之相對人欲主張信賴保護，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等3要素。依90年8月6日修正之高雄市道路挖掘管理自治條例第34條及101年12月13日訂定之高雄市道路挖掘管理自治條例第39條規定，管線機構應對其具有高度危險性之8吋乙烯管線有維修、檢測並防止該管線危害他人之義務，且不因管線是否位於箱涵內而得免除其義務。103年7月31日至103年8月1日之高雄氣爆截至103年10月31日止造成警義消及民眾32死亡、321人受傷，建築物受損1,249戶，汽(機)車受損10,466輛，已對系爭路段當地居民之生命、身體及居住公共安全等公益造成具體之重大危害，被告方依行政程序法第123條第5款之規定廢止原告79年、80年許可證之管線挖掘道路及使用道路許可。綜觀臺北市土木技師公會鑑定報告書、高雄市土木技師公會鑑定報告書、金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告、工業技術研究院檢測服務報告顯示：「原告所有8英吋管線然其於系爭箱涵內之第一層表面包覆膜及第二層陰極防蝕法或已失效或受到損傷，且部分管線管壁有腐蝕變薄之情狀，是其位於系爭箱涵內之管線，同樣對系爭路段周圍居民生命、身體、財產等公益之脅迫性，亦有具體危險存在。」「系爭3條管線於系爭氣爆事故發生後，經高雄地檢署委託金屬工業研究發展中心與工業技術研究院鑑定結果，第1層表面包覆層已有損傷、剝落或性能劣化跡象，第2層陰極防蝕的保護能力亦因保護電位未達到NACE SP-0169陰極保護標準而未達百分之百，顯見上訴人中油公司所有供運送乙烯之系爭8英吋管線‧‧‧雖未破裂，然該等管線原施設之保護措施已未能達其預定之保護效能，復參以上開2管線所運送之乙烯與丙烯均屬極易燃之氣體，具有在常溫常壓下可迅速或完全氣化並迅速燃燒之特性，在此情形下如仍令該等管線於人口聚集之系爭路段繼續埋設並使用道路，對於系爭路段當地居民居住安全之公益難謂無發生重大危害之危險。」(最高行政法院107年度判字第278號)。就同屬同一管束群之榮化公司4吋管線，另案法院判決亦認定管線機構對其所屬管線負有狀態責任而有檢修之義務，且該義務不因系爭管線位於箱涵內而免除其義務，高雄地院系爭刑事判決及105年度重訴字第422號民事判決可參。
(2)工研院檢測服務報告顯示原告未善盡其管線檢測責任：
A、工研院針對測試站陰極防蝕測量記錄複查結果為：「該紀錄中陰極防蝕的判斷標準是採用NACE SP-0169第1項保護標準『施加陰極防蝕電流後，利用飽和硫酸銅參考電極量測結構物之對地電位必需更負於-850mV』，但判斷時沒有考慮IR電壓降的影響，所以用此標準來判定陰極保護的效果可能會有很大的誤差。因此，表格中檢測結果判斷為『符合防蝕標準』有待商榷。」
B、工研院針對長途輸油管線巡管日報表複查結果為「氣爆位置應在巡管樁編號U16(凱旋路中山陸橋下)與U17(鳳山青年三路與自由路)之間。由書面資料顯示，該兩處於7/1-8/4期間的巡管紀錄均顯示為正常(良好)，但是7/31發生氣爆後，U16-U17之間的管線已經發生嚴重損壞，但8/1-8/4期間U16與U17的紀錄還是正常，僅在備註欄紀錄『一心路、三多路、凱旋路之石化氣爆，油品乙烯、苯、LPG、燃料油已停止輸送』，此紀錄結果有待檢討。」
C、工研院報告認定「測量點5766非常接近氣爆發生位置，於79年9月中鼎公司所繪製之『總廠至林園間長途油管汰舊換新工程圖F段管線敷設圖-凱旋三路』，未見標示有箱涵存在，但在本報告(緊密電位量測折線圖)中卻註明該處(量測點5766)有箱涵存在；由此可見，執行緊密電位量測和後續數據判讀時，已知該位置確有箱涵存在。然而根據實務經驗，箱涵存在會造成管線電位的異常，但無法由管線電位的異常狀況來判斷管線是否穿越箱涵或是位於箱涵的下方，因管線上方的介質包含了土壤與混凝土等，與管線在單一介質土壤中的電位會有所差異(異常)。」
D、工研院針對地下管線陰極防蝕效果檢視結果為「根據中油公司函送凱旋三路段之地下管群的檢測保養紀錄和陰極保護電位的各項效果評定報告，工研院進行複查工作後發現有若干不符合工程規範的項目，例如：陰極防蝕整流站定期檢查及保養紀錄存在若干疑問，不能同步斷電勢必影響保護電位量測數據甚大；陰極防蝕保護電位判斷時，完全沒有考慮量測時IR電壓降的影響，所以採用NACE SP-0169標準來判定陰極保護的效果可能會有很大的誤差；KLR更新管群系統的中油前鎮儲運所廠外管線之檢測紀錄，無法獲得實際的瞬間斷電電位，是否達到陰極保護標準尚存疑義；緊密電位量測結果報告，EK-8"-D管線全線除已標註的電位異常點外，尚有33個電位異常點未作解釋‧‧‧等。」
E、依原告測量組組長范棋達於刑案審理中證稱，系爭8吋管線之緊密電位檢測報告於5783測量點出現之波峰，即屬異常，范棋達亦係基此乃按中油公司長途輸油氣管線緊密電位檢測實施要點5.3.2「建議『異常點』改善之方法：瞭解是否有結構物影響」，遂返回現場比對地形地貌，見測量點5783範圍內有一人孔蓋（即系爭北側箱涵），即誤將人孔蓋視作下方有排水溝等結構物，逕認測量點5783呈現之波峰異常係受結構物影響，逕在波峰處註記「排水溝」而未進一步以其他檢測方法去疊代。基此，足證原告誤將人孔蓋視作下方有排水溝等結構物，逕認測量點5783呈現之波峰異常係受結構物影響，僅在波峰處註記「排水溝」而未進一步以其他檢測方法去疊代，確認地下管線有無防蝕效力不足或包覆破損之情形，應認與地下管線檢測之常規作法有違。
F、準此，可證原告除其陰極防蝕整流站定期檢查及保養紀錄有所違誤外，並違反地下管線檢測之常規作法，更因檢測時未考慮量測時IR電壓降的影響，所以造成判定陰極保護的效果有所誤差。況，因原告明知系爭管線有箱涵存在而有管線檢測數據異常之狀況，身為系爭管線所有權人之原告，卻未曾對異常之數據予以深究，方造成此憾事，原告未善盡其管線檢測責任甚明。
G、是以，系爭8吋管線，依臺北市土木技師公會鑑定報告書、高雄市土木技師公會鑑定報告書、金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告、工研院檢測服務報告皆顯示系爭3條管線於系爭氣爆事故發生後，經臺灣高雄地方檢察署委託金屬工業研究發展中心與工研院鑑定結果，第1層表面包覆層已有損傷、剝落或性能劣化跡象，第2層陰極防蝕的保護能力亦因保護電位未達到NACE SP-0169陰極保護標準而未達百分之百，顯見原告所有供運送乙烯之系爭8英吋管線雖未破裂，然該等管線原施設之保護措施已未能達其預定之保護效能，原告身為管線之所有權人負有狀態責任，卻於系爭氣爆事故發生前從未檢測出系爭8吋管線表面包覆層有損傷、剝落或性能劣化跡象，以及陰極防蝕的保護電位未達到NACESP-0169陰極保護標準之情事，足見原告未依其法定應負之責任檢測維護系爭8吋管線，是被告廢止系爭處分皆肇因於原告未落實其管線之檢測維護義務所致，原告之信賴自不值得保護。
2、原告之補償請求權因2年間不行使而消滅：依最高行政法院100年度裁字第2554號裁定意旨，於行政機關作成行政處分送達處分相對人時，相對人即可行使其補償請求權，時效即為起算。被告分別於103年8月19日、103年10月3日以高市工務工字第10336525000號函及高市工務工字第10337662000號函廢止79年及80年許可證。原告並於103年10月24日提起訴願，於訴願書稱「倘原處分機關仍符合行政程序法第123條第4款或第5款廢止原許可處分之規定，訴願人亦可依行政程序法第126條第1項規定請求損失補償」。被告並於訴願程序中追補第123條第5款之理由，復於104年5月28日作成高雄市政府訴願決定，於損失補償部分並於訴願決定中明確告知原告：「訴願人倘認原處分機關廢止部分系爭許可證而應補償其信賴利益，自得逕依行政程序法第126條第2項準用同法第120條第3項及行政訴訟法第5條、第8條規定向轄管行政法院提起給付訴訟。」則原告至遲於103年10月24日提起訴願時主觀上既已知悉有損失補償請求權存在，被告復於104年5月28日明確告知原告可依行政程序法第126條規定循行政救濟請求損失補償，原告卻仍怠於行使其權利，遲至107年12月24日方提起本件訴訟，其補償請求權，依行政程序法第126條第2項、第121條第2項之規定，已因原告2年間不行使而消滅。
3、行政程序法第121條第2項規定之「自行政機關告知其事由時」，僅於行政機關告知廢止之事由即為已足，而不以告知補償之可能性為必要：
(1)依最高法院105年度台上字第1848號民事判決、106年度台上字第1740號民事判決、106年度台上字第1189號民事判決等意旨，國家賠償法之賠償請求權於請求權人主觀上知有損害之事實及國家賠償責任之原因事實時即為起算，而不以行政機關告知請求權人損害賠償可能性為必要，且行政機關之行政行為有無經宣告違法，請求權人之損害額有無變動亦對消滅時效之進行無影響。行政程序法第121條第2項既係參考國家賠償法第8條而訂立，自應為相同解釋，於行政機關告知相對人廢止之事由時，相對人既知悉其損害存在及該損害係因行政機關之廢止處分所致，時效即應開始起算。
(2)觀諸行政程序法條文訂有「事由」2字之條文，除第121條外，計有第19條第6項、第50條第1項、第51條第4項、第5項、第52條第2項、第55條第1項第1款、第64條第2項、第5項、第76條第2項、第77條、第82條、第85條、第104條第2項、第110條第3項、第114條第3項、第128條、第132條、第173條等條文，皆係依字面解釋，而僅指事實及理由或情事而言，可見立法者就「事由」2字已妥為解釋後定入法條而無漏洞，自無於文義之外再隨意擴張要件解釋之必要。故無論從體系解釋或文義解釋，應將「事由」2字為同一解釋，而無於整部法律外特別單單將第121條之「事由」為不同解釋之可能。我國立法者於第121條第2項之部分僅參考德國行政程序法之架構，內容之部分揚棄德國行政程序法之見解而改採國家賠償法第8條之體例及內容，自不得再強加德國行政程序法之解釋於我國行政程序法第121條第2項。觀諸立法院公報，陳婉真委員提出之版本係完全仿照德國行政程序法第48條而訂立，條文為：「受益人之信賴補償請求權應於1年內行使之。但行政機關未就該項期間告知受益人者，該項期間不為起算。」然最後通過之版本不採德國行政程序法之體例，而改採國家賠償法第8條之立法體例即現行條文：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」可知我國行政程序法已明確揚棄德國行政程序法告知補償可能性期間之規範，而採取國家賠償法之體例，只要告知廢止之事由即為已足，處分相對人於此之下即知有損害存在，且該損害係源於行政機關之處分所致，此時處分相對人之請求權即可行時，時效自應起算。何況若2年之時效需行政機關告知其得請求損失補償方為起算，則不可能還要訂定自處分撤銷或廢止時起逾5年者即不得請求之限制。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、兩造爭點：原告之補償請求權是否已罹於時效？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：本件如爭訟概要欄所示之事實，為兩造所不爭執，並有原處分1及原處分2附本院卷可參。
(二)原告之補償請求權已罹於時效：
1、應適用的法令：
(1)行政程序法：
A、第120條：「 (第1項)授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。(第2項)前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。(第3項)關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」
B、第121條第2項：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」
C、第126條：「 (第1項)原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。(第2項)第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。
」
(2)「行政程序法第126條、第120條第2項、第3項及第121條第2項分別定有明文。由上開規定可知，依同法123條第4款規定廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理補償，而此補償之性質，依同法第126條之立法理由『‧‧‧合法之授益處分，雖得於一定之要件下被廢止，但基於信賴保護原則，應賦與受益人信賴利益之補償請求權‧‧‧』，將該項補償定性為請求權，並定有短期消滅時效，足見相對人縱應為補償，亦應由受有損失之人提出申請後辦理核定之。故縱聲請人等有信賴損失，相對人作成原處分時，未同時為補償處分，亦不影響原處分之合法性。」 (最高行政法院100年度裁字第2554號裁定參照)。
2、經查，被告分別以原處分1(本院卷第153-154頁)及原處分2(本院卷第155-157頁)廢止79年及80年許可證。原告於103年10月27日(被告收文戳)對原處分2提起訴願，於訴願書(本院卷第277頁)主張：「倘原處分機關仍符合行政程序法第123條第4款或第5款廢止原許可處分之規定，訴願人亦可依行政程序法第126條第1項規定請求損失補償」等語。高雄市政府104年5月28日作成高市府法訴字第10430472400號訴願決定(第293-305頁)亦載明：「原處分機關答辯及補充答辯意旨略以：原處分機關依同條第5款所定其他為防止或除去對公益之重大危害，廢止系爭許可證，於法亦屬有據。‧‧‧系爭許可證核發後之事實既有變更，且為防免再生類此氣爆及公害案件而有危害公益之實害，核已分別構成行政程序法第123條第4款及第5款所定得廢止部分系爭許可證之要件。是原處分機關本於本市道路主管機關之職權，以系爭處分廢止系爭許可證中4英吋、8英吋(各1條)及6英吋管(2條)使用道路之許可，不同意系爭4條管線繼續使用系爭路段之道路，於法自屬有據‧‧‧訴願人倘認原處分機關廢止部分系爭許可證而應補償其信賴利益，自得逕依行政程序法第126條第2項準用同法第120條第3項及行政訴訟法第5條、第8條規定向轄管行政法院提起給付訴訟。」等情，有原告訴願書及高雄市政府訴願決定書附本院卷可稽。由上開原告訴願書之主張及訴願決定內容可知，原告於103年10月27日提起訴願時已知悉有損失補償請求權存在，訴願決定復已明確告知原告可依行政程序法第126條第2項準用第120條第3項規定，提起給付訴訟請求損失補償。又行政程序法第121條第2項「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起」係指行政機關應告知其補償之可能性(陳敏著，行政法總論第8版，第466頁)。
是以本件原告至遲於104年7月23日就原處分2提起本院104年度訴字第293號撤銷訴訟時，即已收受上開訴願決定，訴願機關既已於訴願決定中告知原告可依行政程序法第126條準用第120條第3項規定提起給付訴訟請求損失補償，應認原告自斯時起已知悉並可得行使該補償請求權，即應起算依行政程序法第126條第2項準用第121條第2項規定之2年時效，至106年7月24日即已屆滿2年之消滅時效期間。惟原告遲至107年12月24日始提起本件給付訴訟，明顯已逾請求權時效期間至明。
3、原告雖主張被告須明確告知原告有損失補償之權利後，始有2年之短期消滅時滅之適用，否則人民在與行政機關爭訟原處分是否適法的情況時，原處分適法性尚未確定，人民之補償請求權無從發生，故原告最早應在106年2月7日收受本院104年度訴字第158號判決時，始知悉有損失補償請求權，是以原告於107年12月24日提起損失補償請求權之訴訟，仍未逾越2年時效規定云云。惟按，訴願機關高雄市政府為被告之上級機關，訴願機關本於職務監督及行政一體之職責，本有權責糾正下級機關之作為，是以高雄市政府於訴願決定已明確告知原告有損失補償請求權可資行使，應認已代被告踐行行政程序法第120條第3項「自行政機關告知其事由時起」要件，是以自高雄市政府告知原告時起，即應起算2年之消滅時效，已如上述。次按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是以，行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力（有稱之為「實質存續力」）。故其在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎，殆無疑義。是以原處分1及原處分2作成之後，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，均推定為適法有效，原告本即得據該2處分依行政程序法第126條準用第120條第3項規定提起給付訴訟請求損失補償。故原告主張在原處分1及原處分2在本院尚未作成判決之前，該2處分之適法性尚未確定，故原告補償請求權尚無從發生云云，顯對法律之規定有所誤解，並不足採。
(三)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 邱 政 強法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
書記官 陳 嬿 如