高雄高等行政法院判決
107年度訴字第425號民國108年4月23日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 歐嘉瑞訴訟代理人 張宗琦 律師
梁志偉 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 袁中新訴訟代理人 李松益
李俊儒上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年8月15日高市府法訴字第10730631500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（被告民國107年5月10日高市環局稽字第10734590200號函暨107年5月1日高巿環局空處字第00-000000000號裁處書）均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人由蔡孟裕變更為袁中新；原告代表人由戴謙變更為歐嘉瑞，並已據兩造之新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要:原告於高雄市○○區○○里○○○路○號（下稱系爭場所）從輕油裂解程序（製程編號：M33，下稱M33製程），並領有被告核發之高雄市固定污染源操作許可證（證號：高市環局空操許證字第E1526-02號，下稱系爭操作許可證）。被告於民國107年3月31日接獲民眾檢具影像資料陳情檢舉，遂於當日8時33分許派員至系爭場所稽查，並將影像資料供原告所屬人員確認，查知原告於107年3月31日6時22分許，M33製程之裂解氣體乾燥器（編號：E219）出口閥（編號：XV-13009）異常自動關閉，造成甲烷壓縮機（編號：E229）跳俥，導致製程系統高壓安全閥跳脫，製程內氣體排放至廢氣燃燒塔（編號：A202，下稱A202廢氣燃燒塔）燃燒處理，致燃燒不完全產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染之情事。被告爰將上開情形作成稽查紀錄，並於107年4月17日以高市環局稽字第10734124200號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於同年月25日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反行為時空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第1款規定之事實明確，爰依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及第4條等規定，裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，且依環境教育法第23條、行為時環境教育法施行細則第14條第1項第2款及行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點等規定，裁處環境講習8小時，並命原告之代表人接受環境講習。
原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告所核發系爭操作許可證之性質乃授益處分（行政程序法第123條參照），於該許可證未經撤銷、廢止或其他事由而失效前，其效力仍繼續存在（行政程序法第110條第3項參照），且對於廢氣排放管道之許可事項亦發生構成要件效力。原告廠區之M33製程輕油裂解程序於107年3月31日6時22分因M33製程裂解氣體乾燥出口閥異常自動關閉，造成甲烷壓縮機跳俥，致製程系統高壓安全跳脫，將製程內氣體排至廢氣燃燒塔處理之情形。觀諸系爭操作許可證之內容，係將P016及P061至P068等9項排放口均列為「排放管道」，且第20頁記載排放口編號P016之其他條件限制為「廢氣燃燒塔排放管道（緊急排放）」，足認被告核定之系爭操作許可證，業已核可上開設備於符合緊急排放廢氣之限制情形時，得使用A202廢氣燃燒塔（P016排放口）作為燃燒廢氣之排放管道，則該廢氣燃燒塔於因應緊急情況下，即兼具污染防制設備及排放管道性質。換言之，倘有符合揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第4條第1項但書及第2項所定情形而須緊急排放廢氣，系爭操作許可證已核可A202廢氣燃燒塔（P016排放口）作為排放管道，原告即可操作A202廢氣燃燒塔（P016排放口）處理廢氣之排放（高雄高等行政法院104年度簡上字第38號判決參照）。是以，原告基於信賴被告所核發系爭操作許可證之授益處分內容，因而循系爭操作許可證所載P016廢氣燃燒塔排放管道進行緊急排放，即係本於信賴系爭操作許可證之內容有所作為。故而原告主觀上並無違反行為時空污法第31條第1項第1款之故意或過失，被告對主觀上無故意或過失之原告作成本件裁罰之原處分，已有處分構成要件不該當之違法，尚非合法。
2、被告以本次違反本法發生日（含）前一年內已有違反同一法令紀錄（違反日期為106年4月7日、106年4月11日、106年4月12日、106年5月3日、107年1月18日），本次為第6次，依據行政罰法第18條第1項、行為時空污法第60條第1項暨裁罰準則第3條規定，裁處100萬元罰鍰。惟參酌原告107年3月31日廢氣燃燒塔使用事件報告書修正對照表，原告於107年3月31日使用廢氣燃燒塔時，其排放之廢氣流量及污染物排放量為：揮發性有機物（VOCs）進排氣排放量21,778.74公斤/日，空氣污染物氮氧化物（NOx）排放量為55.29公斤/日及VOCs排放量為58.87公斤/日。本次事件之數值皆遠低於原告於104年5月25日、105年2月23日及105年5月15日使用廢氣燃燒塔排放之數值，被告卻依然判定污染程度因子（A）＝2，進而計算出應處罰鍰為120萬，對原告裁處空污法第60條之最高罰鍰上限額度100萬元，顯有輕重失衡之情事，是被告未審酌本件事故發生時所進行緊急排放之排放時間、連續排放久暫、污染程度、危害程度、污染特性（裁罰準則第3條參照）等客觀情形，有對於應審酌之事項未予審酌而有裁量怠惰之瑕疵，已有違反行政訴訟法第4條第2項及第201條之違法，應予撤銷。
3、本件事故乃因發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，若由P061至P068排放管道排放，因該等排放管道非為密閉式，可能導致高壓氣體直接外洩，引發工場爆炸之危險，故設備系統僅能引導至系爭燃燒塔P012排放管道經燃燒後排放。從而，原告為避免排放高壓氣體自P061至P068等排放管道恐有發生工廠爆炸之虞，導致廠區週遭不特定多數人之生命、身體安全發生緊急危難，遂由A202廢氣燃燒塔之P016排放管道進行廢氣排放，此不得已之緊急排放行為，符合行政罰法第13條緊急避難之阻卻違法事由，自得減輕或免除處罰，被告未察此情，仍對原告作成本件裁罰，自屬違法。
4、行政院環境保護署（下稱環保署）108年1月25日環署空字第1080002418號函釋指出：「一、依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定，違反空氣污染防制法（下稱本法）各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。又該附表所稱污染特性（C），係指違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款之累積次數。二、另查本署92年5月28日環署空字第920035117號函說明三、（三）釋示，污染特性（C）為違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款之累積次數，係以同一製程認定。三、本案依上述函釋內容，公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表所列污染特性（C），應以『同一製程』作為計算本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數之主體。」本件「M33製程」所發生之事故縱有違反空污法之情事，然被告所舉原告106年5月3日及107年1月18日之兩件事故，均係發生於「M04製程」，明顯與本件事故之「M33製程」分屬不同製程，依上開函釋之意旨，自不得認定為「同一製程」進而作為裁罰，依此益徵原處分已有裁量濫用之違法。
（二）聲明︰訴願決定及原處分（被告107年5月10日高市環局稽字第10734590200號函暨107年5月1日高巿環局空處字第00-000000000號裁處書）均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭事件起因為M33製程係因於系爭時間M33製程裂解氣體乾燥器出口閥異常自動關閉，造成甲烷壓縮機跳俥，導致製程系統高壓安全跳脫，製程內氣體排至廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成污染。再查，裂解氣體乾燥器出口閥異常自動關閉原因係廠內人員誤觸而關斷，且有被告事業空氣污染稽查紀錄工作單可稽，系爭事件明顯為人員操作不當所造成。
2、依據原告所屬石化事業部所提經被告審查通過之「廢氣燃燒塔使用計畫書」（106年8月1日高市環局空字第10636009800號函核准），緊急狀況使用廢氣燃燒塔時機為：（1）停電、火災、地震、颱風等天災因素造成緊急停爐時系統內氣體之安全排放。（2）設備安全閥緊急跳脫，相關聯設備間有故障，導致設備壓力上升到安全閥跳脫壓力：儀電設備故障導致反應器壓力上升、局部停電致空氣冷卻器故障使分餾塔頂部壓力過高等。（3）屬不可預見且無法避免之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成之設備故障或跳俥。必要操作使用情況為：（1）觸媒、吸附劑或反應器再生或活化，且經冷凝循環回收或燃燒處理後之排放，是以，M33製程因人為操作不當（人員誤觸而關斷），造成甲烷壓縮機跳俥，導致製程系統高壓安全跳脫，製程內氣體排放至廢氣燃燒塔燃燒處理，明顯不符合使用計畫書所稱「緊急狀況」及「必要操作」，系爭事件非為揮發性有機物排放標準第4條第1項法定緊急狀況，亦不符合同標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，本事件使用A202廢氣燃燒塔處理廢氣自不符合法定得緊急排放廢氣及得使用廢氣燃燒塔之必要操作情形，洵堪認定。
3、最高行政法院106年度判字第104號判決暨106年度裁字第591號裁定，均認同「使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，惟其前提要件，必須符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，方得將廢氣燃燒塔、排放口定性為經核可之排放管道，而非謂凡不問何種情形，只要使用廢氣燃燒塔燃燒排放廢氣之行為，皆可認定係自排放管道排放之行為，始符合空氣污染防制法之管制目的。」是以，系爭事件因人為操作不當，使用廢氣燃燒之時機不符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，自非屬空污法施行細則第28條所指之排放管道，意即非排放管道。系爭事件被告核認原告違反行為時空污法第31條第1項第1款規定，並據以查處，洵屬有據。
4、原告所屬石化事業部自100年迄今因人為操作維護不當，而將製程氣體排放至廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全，違反行為時空污法第31條第1項第1款規定，經被告依法舉發、裁處，並經行政救濟決定、判決共18件，且自本次違反本法發生日（含）前1年內已有違反同一法令紀錄（違反日期為106年4月7日、106年4月11日、106年4月12日、106年5月3日及107年1月18日），本次為第6次，又依原告所屬石化事業部所提報系爭廢氣燃燒塔使用事件報告書，系爭廢氣燃燒塔進氣廢氣流量為40320.297Nm3/日，揮發性有機物（VOCs）進廢氣排放量21778.74kg/日，空氣污染物氮氧化物（NOx）排放量為55.29kg/日及VOCs排放量為58.57kg/日，上開廢氣流量及污染物排放量，對空氣品質亦會有一定程度之影響，再者，本件裂解氣體乾燥器出口閥異常自動關閉原因係廠內人員誤觸而關斷，是為不可原諒之過失。顯見原告所屬石化事業部並不因違規裁罰而有改善，原告亦未善盡監督管理之責，依據行政罰法第18條第1項規定，系爭事件審酌原告所屬石化事業部違反空污法上義務行為應受責難程度及所生影響，以原告為對象，爰依裁罰準則第3條及附表應處罰鍰計算方式，加重處分核以污染程度因子（A）＝2，危害程度因子（B）＝1，污染特性因子（C）＝6，罰鍰額度為120萬元，再依據裁罰準則第4條規定，罰鍰額度應為100萬元。系爭事件被告依行為時空污法第60條第1項、第75條及裁罰準則第3、4條規定，裁處原告100萬元罰鍰，再依環境教育法第23條暨同法施行細則第14條第1項第2款規定，處環境教育講習8小時，並命原告有代表權之人為應接受環境教育講習人員，促其踐行改善之義務，依法有據，亦屬允當。
5、依據鈞院104年度訴字第535號判決，系爭事件之發生係可歸責於原告自身對系統維護之疏失（原因）所致（人員誤觸關斷），原告自不得以其原因自由行為所致之危難結果，另行主張緊急危難而阻卻違法。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告於系爭事故發生時進行廢氣緊急排放，有無違反空污法第31條第1項第1款之故意或過失？
（二）原告經由A202廢氣燃燒塔進行廢氣排放，有無可據以免罰或減輕處罰之事由？
（三）被告裁處原告最高額罰鍰，有無裁量濫用之違法？
五、本院的判斷︰
（一）應適用的法令︰
1、行為時空污法第20條第1項：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」
2、行為時空污法第31條：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物……。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」
3、行為時空污法第56條第1項：「公私場所違反第20條第1項……，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」
4、行為時空污法第60條第1項：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。
」
5、行為時空污法第77條：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」
6、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣五千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
7、空污法施行細則第28條：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」
8、空污法施行細則第33條：「（第1項）公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。
二、官能檢查：（一）目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。（第2項）固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式。」
9、空污法施行細則第41條：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」
10、揮發性有機物排放標準第4條第1項：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」
11、裁罰準則第1條：「本準則依空氣污染防制法第75條第2項規定訂定之。」
12、裁罰準則第3條：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。（第2項）主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」「附表：1、違反條款：第31條第1項。2、處罰條款及罰鍰範圍：第60條工商廠場10-100萬元非工商廠場0.5-10萬元。3、污染程度因子（A）：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量A＝1.0-3.0。4、危害程度因子（B）：污染行為有涉及毒性污染排放且稽查當時可查證者B＝1.5，其他違反情形者B＝1.0。5、污染特性（C）C＝違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數。6、應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場ABC10萬。」
13、裁罰準則第4條：「依前條規定裁處之罰鍰，倘超過該處罰條款規定之罰鍰額度上限時，以其上限罰鍰額度計算。但違反本法義務所得之利益，超過法定罰鍰最高額時，依行政罰法第18條第2項規定，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」
14、空氣污染行為管制執行準則第4條第1款：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」
（二）是綜觀前揭規定可知，空氣污染防制法對於公私場所排放空氣污染物之管制方式，係區分不同之空氣污染行為態樣，斟酌經濟發展與環境保護之需求，而施以不同強度之管制手段，此觀公私場所排放空氣污染物逾法定排放標準之空氣污染行為者，應依行為時空污法第20條第1項、第56條第1項規定處罰之；又在各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣，非經排放管道排放者，則應依行為時空污法第31條第1項第1款、第60條第1項規定處罰之即明。是以，立法機關就各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物（黑煙）散布於空氣之行為，既已作成立法裁量決定，明定上開情形如係經排放管道排放者，需其逾越法定排放標準時，始以其違反行為時空污法第20條第1項規定，依行為時空污法第56條第1項規定予以處罰；如係非經排放管道排放者，則不問其有無逾法定排放標準，即得以其違反行為時空污法第31條第1項第1款規定，依行為時空污法第60條第1項規定予以處罰。雖空氣污染行為管制執行準則第4條第1款明定主管機關判定有無粒狀污染物逸散行為，須以「目視」確認明顯可見粒狀污染物（即指足以遮蔽視野之黑色煙霧）排放，且足以排除水蒸氣干擾之情形；然空污法施行細則第33條第1項第2款復規定官能檢查之「目視」，係指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。是以，稽查人員肉眼判斷行為人有無排放明顯可見之粒狀污染物，非必以其親眼見證行為人刻正排放黑煙之行為，若已有錄影、照片或其他科學儀器取證之資料足以提供稽查人員肉眼研判有無粒狀污染物之排放，則尚未逾越前揭規範所指之採證途徑。
（三）經查，被告係於107年3月31日上午7時許接獲民眾檢具影像資料陳情檢舉，說明原告系爭場所內有排放黑煙之情事，經被告於同日上午8時33分派員前往原告系爭場所稽查時，並未見到場內有排放粒狀污染物之情形。經被告持民眾拍攝之影像資料供原告所屬人員核對後，其亦自承於同日上午6時22分許，M33製程之裂解氣體乾燥器（編號：E219）出口閥（編號：XV-13009）因操作人員誤觸關斷，造成甲烷壓縮機（編號：E229）跳俥，導致製程系統高壓安全閥跳脫，製程內氣體排放至A202廢氣燃燒塔燃燒處理，致燃燒不完全產生明顯粒狀污染物散布於空氣中（原告製作之災害及緊急事件速報表亦記載現場狀況為「北區FLARE排放，有火光及黑煙」），黑煙燃燒至同日上午6時35分結束，6時58分安全閥重置後恢復正常等事實，為兩造所是認，並有被告陳情案件處理電腦管制單、被告稽查紀錄工作單、原告災害及緊急事件速報表、原告固定污染源相關設施故障（電傳）報備表、原告廢氣燃燒塔使用事件報告書等文件在卷可證（見原處分卷第3至5、10至13、256頁），則此等事實自堪信為真實。依此，被告稽查人員雖未親眼見證原告系爭場所A202廢氣燃燒塔燃燒排放黑煙情事，但依據民眾拍攝照片及原告於民眾舉發時點之際確有須排放製程內氣體而使用A202廢氣燃燒塔燃燒排放之事證，因而認定原告於稽查當日確有自A202廢氣燃燒塔排放明顯可見之粒狀污染物而散布於空氣中之事實，業已符合前揭採證規範。
（四）第按揮發性有機物排放標準第4條第1項已明示廢氣燃燒塔原則不得作為排放廢氣使用，但限於5種特殊情事而得允許例外使用，此即表示廢氣燃燒塔在前揭5種特殊情狀下，得作為排放管道使用；反之，若使用廢氣燃燒塔排放廢氣而不該當前揭5種特殊情狀時，基於廢氣燃燒塔本非供排放廢氣使用之原則，其使用廢氣燃燒塔之行為即屬行為時空污法第31條第2項所指之未經排放管道之行為。且查，本件依據被告核定之系爭許可證內容，其第3頁記載防制設備編號A202名稱為高（架）燃燒塔，排放口編號P016（不須設監測設施）（該排放口欄位接續列載編號P061至P068其他排放管道）；第6頁製程說明與流程之製程流程圖示，M33正常製程流程係由編號P061-P068排放口排放廢氣，又設備E219（裂解氣體乾燥器）正常製程係經由冷箱、甲烷壓縮機（編號E229）後，製成甲烷作為燃料氣使用；第13至15頁說明P061-P068排放口為密閉收集；第17頁說明P016排放口即A202廢氣燃燒塔係供緊急排放使用。另被告核給原告系爭場所之廢氣燃燒塔使用計畫書第25頁則記載若E229（甲烷壓縮機）有「緊急狀況」需排放製程內氣體時，則經由A202廢氣燃燒塔燃燒排放；第37頁記載廢氣燃燒塔「緊急狀況」之使用時機為：(1)停電、火災、地震、颱風等因素造成緊急停爐時系統內氣體之安全排放及因應颱風來襲之操作。(2)設備安全閥緊急跳脫，相關聯設備兼有故障，導致設備壓力上升到安全閥跳脫壓力；儀電設備故障導致反應器壓力上升、局部停電致空氣冷卻器故障使分餾塔頂不壓力過高等。(3)屬不可預見且無法避免之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成之設備故障或跳俥等情，有系爭許可證、被告106年8月1日高市環局空字第10636009800號函及廢氣燃燒塔使用計畫書（見原處分卷第197至244頁）在卷可憑，足認被告核定之系爭許可證及操作許可條件，業已核可編號A202廢氣燃燒塔毋須設置採樣設施，於緊急排放條件成立時，A202廢氣燃燒塔自是符合空污法施行細則第28條第1項第2款所指之排放管道。但原告如欲排放E229（甲烷壓縮機）製程內氣體至A202廢氣燃燒塔燃燒排放，僅限於廢氣燃燒塔使用計畫書所指之「緊急狀況」始可。而觀諸計畫書所指之「緊急狀況」使用時機，其第3點乃前述1、2點之概括性規定，亦即緊急狀況之產生須係指設備故障因天災事變等不可預見且無法避免之設備功能失效且非故意或人為疏失所致者，此核與空污法施行細則第41條規範意旨相當，是以被告核定之廢氣燃燒塔使用計畫書並未逾越前揭規範之本旨，並得作為判斷原告排放污染物之行為是否經由業經容許之排放管道處理之憑據。然查，原告107年3月31日之排放行為係因M33製程之裂解氣體乾燥器（編號：E219）出口閥（編號：XV-13009）因操作人員誤觸關斷，造成甲烷壓縮機（編號：E229）跳俥，導致製程系統高壓安全閥跳脫，製程內氣體排放至A202廢氣燃燒塔燃燒處理乙節，已如前述，則原告前揭設備功能失效純係因人為操作疏失之連鎖反應所致，此顯與廢氣燃燒塔使用計畫書所指之「緊急狀況」無關。依此，原告為排放甲烷壓縮機內製程氣體而使用A202廢氣燃燒塔燃燒排放之行為，即屬行為時空污法第31條第2項所稱未經排放管道之排放行為，並已該當同條第1項第1款排放空氣污染物之行為。
（五）又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」為司法院釋字第275號解釋文所示。另行政罰法第7條第2項亦規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本件原告已該當行為時空污法第31條第1項第1款違章行為之構成要件乙節，已如前述，而被告核發之系爭操作許可證及廢氣燃燒塔使用計畫書從未允許原告無條件使用A202廢氣燃燒塔作為排放管道使用，且原告本次排放行為又係源自於原告所屬從業人員誤觸關斷裂解氣體乾燥器出口閥之連鎖反應所致，則原告從業人員之操作疏失亦推定原告有過失情事。乃原告迄至本院言詞辯論終結之際，均未能舉證本事件之發生係因不可歸責於原告之事由所致，僅謂伊信賴被告核發之系爭操作許可證並循操作許可執行緊急排放，應無故意過失可言云云，實屬無憑。
（六）再按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」是以行為人欲主張緊急避難以阻卻違法要件者，首需存在緊急危難之狀態，而該危難狀態之發生可能肇因於自然災害或人為因素，但倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則顯不該當緊急危難之狀態（最高行政法院106年度判字第104號判決意旨參照）。
今原告本次排放行為係源自於原告所屬從業人員誤觸關斷裂解氣體乾燥器出口閥之連鎖反應所致乙節，已如前述，則此顯可歸責於原告疏於管控及監督人員之操作流程，方導致危難之發生。亦即原告若稍加注意防範人員不當之操作舉動，即得避免危難之發生，從而，原告自不得以其未盡監管責任所致之危難，復行主張緊急避難，而將危難之結果透過廢氣燃燒塔燃燒排放轉變形式後再由廠外人民共同承擔。是原告此部分主張，亦無足取。
（七）末按裁罰準則第3條已規定主管機關應先依同條第1項規定以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰，之後再依同條第2項規定就除依前項計算之罰鍰額度外，併斟酌行政罰法第18條第1項所列事項後，另對前揭依裁罰公式計算得出之罰鍰額度酌予增減調整後，作成最終之罰鍰決定。而裁罰準則第3條附表所指裁罰公式（即工商廠場ABC10萬）之A、B、C亦經法令賦予其客觀標準，以裁罰公式之污染程度因子（A）而言，係載明由主管機關「依個案污染程度」自行裁量，即表示「污染程度因子（A）」項下所應審酌事項為「個案污染程度」，至與個案污染程度無關之事項即非列入污染程度因子（A）項下審酌。今查，被告原處分對原告作成罰鍰100萬元裁罰理由，係以污染程度因子（A）＝2，危害程度因子（B）＝1，污染特性因子
（C）＝6（一年內違反相同條款累積次數達6件），罰鍰額度為120萬元，再依據裁罰準則第4條規定而核定之，其中「污染程度因子（A）＝2」之決定係被告審酌原告自100年起違反行為時空污法第31條第1項第1款規定者達18件之多，又依原告所屬石化事業部所提報系爭廢氣燃燒塔使用事件報告書，A202廢氣燃燒塔進氣廢氣流量為40320.297Nm3/日，揮發性有機物（VOCs）進廢氣排放量21778.74kg/日，空氣污染物氮氧化物（NOx）排放量為55.29kg/日及VOCs排放量為58.57kg/日，上開廢氣流量及污染物排放量，對空氣品質亦會有一定程度之影響，併依行政罰法第18條第1項規定審酌原告違章行為應受責難程度較重及所生影響而加重處分等情，業經被告自述在卷（本院卷第135至136頁）。惟查，原告過去數年間違反相同空污法條款之累積次數，及原告本次違章行為是否應受較重之責難程度，均與原告本次違章行為所致之「個案污染程度」無關，而應是被告於裁罰公式以外另依行政罰法第18條第1項規定始應審酌之事項，然被告卻將此等審酌事項納入污染程度因子（A）之評估依據，已顯與前揭裁罰準則規範意旨不符。且查，被告另提出原告本次違規時前一年內違反同一法令各次案件彙整表顯示，原告違反空污法發生日（含）前1年內共有違反5件同一法令紀錄（違反日期分別為106年4月7日、106年4月11日、106年4月12日、106年5月3日及107年1月18日），除107年1月18日之違章行為被告係以情節重大予以裁處外，其餘4件均套用裁罰公式核定裁罰數額，且前揭4件裁罰公式所指之污染程度因子（A）均為1之事實，有被告108年3月25日高市環局稽字第10833000800號函在卷可佐（見本院卷第197至200頁）；其次，被告本件稽查紀錄工作單亦記載原告本次排放黑煙時間僅13分鐘乙節，有被告107年3月31日公害案件稽查紀錄工作單一份可稽（原處分卷第5頁），基於被告同一年度裁處之行政先例而言，被告理應說明原告本次違章行為有何異於其同一年度其餘4件評定污染程度因子（A）＝1之外，而存有明顯應予特別加重之個別污染程度因子，否則被告遽憑原告本次違章行為出具之廢氣燃燒塔使用事件報告書，逕認原告本次排放黑煙行為對空氣品質已產生一定影響，而評定本次違章行為裁罰公式之污染程度因子（A）＝2，亦缺乏裁罰公式認定之依據。從而，原告主張被告原處分有裁量濫用之違法情事等語，尚屬有據，並應由被告另依裁罰準則第3條規定重為審認裁罰額度。又本件既有由被告另為重新裁處之必要，則環保署108年1月25日環署空字第1080002418號函所稱：「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表所列污染特性（C），應以『同一製程』作為計算本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數之主體。」等語（見本院卷第205頁），既已不限於違反行為時空污法第20條規定之情事，此於被告重新裁量時亦應併為審酌，附此敘明。
（八）綜上所述，原告固有於107年3月31日因人員誤觸關斷裂解氣體乾燥器出口閥，造成甲烷壓縮機跳俥，導致製程系統高壓安全閥跳脫，製程內氣體排放至A202廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染情事，然被告原處分逕以原告過去違章行為次數甚多、本次違章行為責難程度較重及其排放黑煙之事證，核定裁罰公式污染程度因子（A）＝2，並據以裁處最高額罰鍰100萬元，已有裁量濫用之違法；訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、結論：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 5 月 7 日
書記官 謝 廉 縈