高雄高等行政法院判決
107年度訴字第507號108年8月8日辯論終結原 告 黃秀香被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 黃文祺
洪千惠吳俊翰上列當事人間農地重劃事件，原告不服中華民國107年7月24日內政部台內訴字第1070047717號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告辦理屏東縣內埔鄉新東勢農地重劃，以民國104年12月25日屏府地劃字第10481352201號公告土地分配結果，公告期間自105年1月4日至105年2月3日止。原告就其獲配坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）及同段343地號土地，並未於公告期間內提出異議，分配結果確定在案。嗣被告就系爭農地重劃區內，因分配作業致生土地高低落差或土質不良不利耕作受分配之土地，擬發放土地改良費，於是在屏東縣內埔鄉新東勢農地重劃區協進會（下稱協進會）會議，就發放土地改良費一事提案，經決議送屏東縣農地重劃會（下稱重劃會）審議，重劃會則於107年1月4日第1次會議決議通過補償原則，所需費用由新東勢農地重劃專戶即重劃區盈餘項下支出。被告即據以107年2月1日屏府地劃字第10703684401號公告發放土地改良費補償標準及補償清冊，並以同日屏府地劃字第10703684403號函（下稱被告107年2月1日函）檢附土地改良費明細表通知原告有關土地改良費（補償）標準及原則，以及據以計算系爭土地改良費之補償金額為新臺幣（下同）81,810元。原告於107年2月2日提出異議，請求被告應進行整理清除受配土地高低落差工程，或給付實際工程費用407,500元；被告則以107年3月20日屏府地劃字第10708187900號函（下稱被告107年3月20日函）復以歉難照辦。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、因被告之承辦人員信誓旦旦保證一定會處理原告受配之系爭土地高低落差的工程，故原告請求被告整地填平系爭土地高低落差的法律依據為原告與被告間的協議，但沒有書面資料，只能以101年7月18日協進會第2次會議（下稱協進會第2次會議）紀錄來間接證明協議存在，基於信賴保護原則，被告自應依約整地填平系爭土地高低落差。
2、在交地之前，針對原告受配農地極為嚴重之高低落差問題，即應進行作業處理，且協進會第2次會議紀錄清楚載明若土地本來就有高低落差，由地主自己負責，若是因為分配作業導致，則由被告報協進會後，以工程招標處理。被告非但沒有針對問題，反而以發放土地改良費方式作補償處理，草率結案，若要用補償金，亦應以接近事實認定之估價為核心要件，原告委請政坤工程行就系爭土地整地填平高低落差的費用估計為407,500元，被告所發放之補償費81,810元，不僅名義不符，也不足以支付實際工程費用。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分（即被告107年2月1日函及被告107年3月20日函）關於否准給付系爭土地填平高低落差的費用部分均撤銷。
2、被告應依原告107年2月2日異議之申請，作成另給付原告系爭土地填平高低落差的費用325,690元之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、依農地重劃條例第12條但書規定，屬個別坵塊之整理工作，應由受分配土地所有權人自行為之。本縣之查估基準無此補償項目，惟因本地區原地勢即有高低落差，為便利受配土地所有權人自行處理，因此，被告在協進會第2次會議中陳述略以：「有關個別坵塊內地形有高低差應屬個別坵塊整理作業部分，應由受分配土地所有權人自行為之，如受分配土地有高低差情形其成因為分配作業成果所致，建議將個案情形提送協進會審議。」被告所稱「個案」係指發放「土地改良費」而言，而且現勘結果，各筆土地情況不同，以現金補償方式，應更較彈性，方便，故須訂定標準並經依法審議通過後再統一發放，以示公平合理，被告乃依農地重劃條例、屏東縣農地重劃會設置辦法及農地重劃協進會設置辦法所規定之程序而提案，經協進會擬議送請重劃會審議決議通過以「抵費地或零星集中地出售盈餘款」發放補償費。原告據此主張被告欲以工程方式進行高低差處理，顯有誤解。
2、有關土地改良費補償標準及原則，業經被告107年2月1日屏府地劃字第10703684401號公告如下：
(1)補償費計算方式：牴觸面積高低落差土方單價。
(2)補償費公式說明：
A.牴觸面積：以全筆土地面積50%為補償面積計算標準。
B.高低落差：依本重劃區實際情形概分二類：高低落差達60公分以上且落差範圍面積大者：以20公分土方為補償高度計算標準。
高低落差雖達60公分以上但情節輕微，或高低落差低於60公
分而土質不利於耕作（主要為原有廢溝、廢路部分）或有建築廢棄土或數個窪洞者：以10公分土方為補償高度計算標準。
(3)土方單價：參考原新東勢農地重劃區田間耕作版橋及廢溝廢路回填土地預算表（含回填土＋運費＋舖築及壓實）以200元為土方補償計算標準。
據此計算被告應發放原告之補償費應為81,810元（計算式：
面積4090.52平方公尺50%0.2公尺200元＝81,810元），並無違誤。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰兩造間有無訂立被告應為原告整地填平系爭土地高低落差的行政契約？被告應否再給付原告填平系爭土地高低差作業費用325,690元？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所記載的事實，有被告104年12月25日屏府地劃字第10481352201號公告（原處分卷第65頁）、協進會決議（原處分卷第84-87、94-100、104-107頁）、重劃會107年1月4日第1次會議決議（原處分卷第112-117頁）、被告107年2月1日屏府地劃字第10703684401號公告（原處分卷第121-127頁）、被告107年2月1日函暨附件土地改良費（補償）明細表（原處分卷第131-133頁）、原告異議書（訴願卷第61-63頁）、被告107年3月20日函（原處分卷第11-12頁）、訴願決定書（原處分卷第15-22頁）可查。
(二)兩造間並無訂立被告應為原告整地填平系爭土地高低落差的行政契約：
1、原告主張被告承辦人員保證一定會處理原告受配土地高低落差工程，故其請求整地填平系爭土地高低落差的法律依據為兩造間的協議約定等語，並舉協進會第2次會議紀錄內容為證。
2、然依協進會第2次會議紀錄（原處分卷第84-87頁）所載被告就此發言內容：「有關個別坵塊內地形有高低差屬個別坵塊整理作業部分，應由受分配土地所有權人自行為之，如受分配土地有高低差情形其成因為分配作業成果所致，建議將個案提送協進會審議。」可知，被告針對受配土地高低落差問題，僅止於提出建議將個案提送協進會審議而已，看不出有要和原告訂約整平系爭土地高低落差的意思，是以尚難據此即認定兩造間已經訂立整平系爭土地高低落差的行政契約。何況依行政程序法第139條前段規定：「行政契約之締結，應以書面為之。」足見書面為訂立行政契約的法定必要方式，原告既自陳並無書面等語，則其主張兩造就此已有協議約定，被告應依約為原告整地填平系爭土地高低落差等語，即非有據，並無可採。
(三)原告並無請求被告再給付土地高低差作業費用325,690元之權利：
1、依農地重劃條例第12條規定：○○○區○○路○○路工程設施需要及基於灌溉、排水便利之區域性整地，應列入重劃工程辦理。但其屬個別坵塊之整理工作，應由受分配土地所有權人自行為之；所需經費，得向政府指定之銀行申請專案貸款。」可知，僅有因農路、水路工程設施需要及基於灌溉、排水便利之區域性整地，始應列入重劃工程辦理，受配土地高低落差問題並不在其列。且依同條例第17條第1項規定：
「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）主管機關應予公告，並通知其所有權人或墓主限期30日內自行拆除或遷葬；逾期不為拆除或遷葬或為無主無法通知者，應代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之。但違反第9條規定禁止之公告者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」可知，農地重劃工程之法定補償項目除土地改良物或墳墓之拆遷費用外，並不包括個別農戶受配土地之整理費用甚明。
2、惟依農地重劃協進會設置辦法第2條第6款規定：「各縣政府為辦理農地重劃，得於實施重劃地區之鄉（鎮、市）設農地重劃協進會。其任務如下：……關於抵費地及零星集中土地標售底價及出售價格之擬議事項。」農地重劃委員會設置辦法第2條第4款規定：「各縣政府為辦理農地重劃得設置農地重劃委員會（以下簡稱本會），其任務如下：……抵費地或零星集中地出售及盈餘款運用之審議處理事項。」及屏東縣農地重劃會設置要點第2點第4款規定：「本會任務如下：……㈣抵費地或零星集中地出售及盈餘款運用之審議處理事項。」可知，抵費地及零星集中地出售及盈餘款的運用，為協進會所得擬議及重劃會的職掌所得審議之事項。
3、經查，被告曾於協進會第2次會議，針對農戶所反應之受配土地高低落差問題，提議將個案提送協進會審議，業如前述，被告慮及重劃區主要農作物為檳榔及香蕉等高經濟作物，若以工程方式進行土地改良（高低差填平），地上物採全額補償所需費用可能遠高於工程發包金額，並不可行；且土地改良費並不屬於法定補償範圍，為落實其提議，遂參考高雄市辦理重劃分配後土地改良經驗，於106年6月20日協進會第13次會議提案採發放補償費方式辦理，並訂定標準，由系爭重劃區盈餘支出，經該次會議決議：「延後再議。」並請被告先做土地高低差會勘後，再交由協進會審議，有該次會議紀錄（原處分卷第97-100頁）可查。嗣被告再於106年11月16日協進會第14次會議提案分類（級）發放土地改良費，並說明：「今本府受理土地改良費申請案共33案，土地宗數計39筆，已於106年8月間辦理現勘完畢，符合上開標準應予補償者，計算補償金額共1,683,347元。因本案補償費非法定補償範圍，僅得以本區抵費地標售盈餘款支出」等語，經該次會議決議：「照案通過。」送重劃會辦理，亦有該次會議紀錄（原處分卷第104-107頁）可查。
4、重劃會第1次會議於107年1月4日召開，被告提案：「系爭農地重劃區內受分配土地因分配作業致生土地高低差或土質不良不利耕作，擬發放土地改良費（補償），共1,683,347元」，並說明：「1.補償費計算公式：牴觸面積高低落差土方單價。2.補償費公式說明：⑴牴觸面積：本重劃區平均牴觸分配為34%，考量農民實務整地工作係為全面性整地且基於公平性原則，保守取全筆土地面積50%為補償面積計算標準。⑵高低落差：依本重劃區實際情形概分二類：Ⅰ.高低落差達60公分以上且落差範圍面積大者，造成耕作難度劇增，故保守取20公分土方為補償高度計算標準。Ⅱ.高低落差雖達60公分以上但情節輕微，或高低落差低於60公分而土質不利於耕作（主要為原有廢溝、廢路部分）或有建築廢棄土或數個窪洞者，保守採10公分土方為補償高度計算標準。
⑶土方單價：參考原新東勢農地重劃區田間耕作版橋及廢溝廢路回填土地預算表（含回填土＋運費＋舖築及壓實），每立方尺約216元，故保守取200元為土方補償計算標準。3.作業流程：檢附相關資料書面提出申請，或交地時已發現有高低落差情形者，由本府通知會勘，現場確認有高低差且符合上述情形者，依上開標準發放補償費。」經重劃會議決：「
1.本案補償原則通過，請重劃科公告並通知本重劃區內全體土地所有權人作業流程。2.本案符合上開補償原則之39筆土地改良費，計1,683,347元整由本府農地重劃專戶-38.新東勢農地重劃專戶項下支出。」等情，有重劃會107年度第1次會會議紀錄（原處分卷第111-117頁）及被告就各筆農地進行現場會勘紀錄暨照片（本院卷第201-373頁）可憑，足見被告係建請重劃會採取通案處理之模式，補助因分配作業致生土地高低差或土質不良不利耕作之所有申請個案之農戶，因此，原告所得領取之補償費，自應依重劃會所決議之內容定之。
5、經查，原告受配之系爭土地面積為4090.52平方公尺，於106年8月15日經現場會勘結果，因重劃分配高低落差為220公分，長度為28公尺，寬12.5公尺，另該筆後段臨排水處，土壤易流失，寬1.8公尺，高低差65公分，長31公尺等情，為兩造所不爭，並有會勘紀錄暨照片（本院卷第217-221頁）、系爭重劃區原有土地與新分配土地對照清冊（本院卷第163頁）可查，依重劃會所決議之上述補償費計算方式（牴觸面積高低落差土方單價）及補償費公式說明，被告就系爭農地應發放土地改良費81,810元（計算式：面積4090.52平方公尺50%0.2公尺200元＝81,810元），並無違誤。
原告請求被告再給付土地高低差作業費用325,690元，即非有據。
(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 108 年 8 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 29 日
書記官 楊 曜 嘉