高雄高等行政法院判決
107年度訴字第69號民國108年12月26日辯論終結原 告 鄭陳津吟訴訟代理人 蘇唯綸 律師
陳品安 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
程珍惠邱于蓉
參 加 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 黃紹文 律師
黃溫信 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國106年12月21日院臺訴字第1060185352號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分：本件被告代表人原為葉俊榮，嗣於本件訴訟審理中變更為乙○○；另本件參加人代表人原為李孟諺，嗣於本件訴訟審理中變更為丙○○，均經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
貳、實體部分：
一、爭訟概要：緣參加人辦理臺南市○○區○○○○道路工程(南段)（下稱系爭工程），需用臺南市○○區○○段 ○○○○○段0000000號等23筆土地（包括原告所有993-4及993-6地號2筆土地，下稱系爭土地），面積0.202819公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國106年5月3日台內地字第1060413901號函(下稱原處分)核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由參加人於106年5月11日以府地用字第0000000000A號公告(下稱系爭公告)徵收，公告期間自106年5月12日至106年6月12日止；另以同日府地用字第0000000000F號函通知所有權人領取補償費。原告逾期未領取，業經參加人於106年6月27日存入保管專戶完成徵收法定程序。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、程序部分：
(1)本件徵收於103年7月31日第1次協議價購會議前未舉行公聽會，違反土地徵收條例(下稱徵收條例)第10條第4項規定：
司法院釋字第409號解釋已宣示土地徵收之正當程序，須於徵收計畫確定前，予土地所有權人（被徵收人）及利害關係人（諸如地上權人等）陳述意見之機會。即依徵收條例第10條第4項規定，需用土地人於協議價購會議前，應召開公聽會，乃為使公益考量與私益維護得以兼顧之民眾參與機制，屬正當行政程序之一環。本件參加人於103年7月31日召開第1次協議價購會議，惟竟遲至103年12月9日始舉行第1次公聽會，不符徵收條例第10條第4項規定及司法院釋字第409號解釋意旨，違反民眾參與機制之正當行政程序。
(2)協議價購程序僅具形式而無實質意義，違反徵收條例第11條規定：
A、參加人於原處分作成前，固於103年7月31日、104年5月29日、105年7月5日召開系爭工程第1次、第2次、第3次協議價購會議，惟提出協議價購之買價，僅泛謂係由地政機關提供一般正常交易價格，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評估後，作為協議價購之標準云云，經出席民眾提出各自不同估價方式之問題，參加人均以：「本府請地政機關提供一般正常交易價格，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評估後，作為協議價購之標準。估價師係依不動產估價技術規則辦理查估市價。」回應，未與土地所有權人進行實質上議價，土地所有權人對於買價僅有接受或不接受之選擇，顯然未依徵收條例第11條規定實質踐行協議價購程序。
B、依103年7月31日第1次協議價購會議紀錄所載：「同意協議價購者：免徵土地增值稅，先予敘明。(一)由本府委請代書辦理過戶手續，產權移轉登記費用、印花稅及代書費等由本府負擔。」惟依土地稅法第39條、土地登記規則第99條規定，協議價購本免徵土地增值稅，且參加人囑託所有權登記，無須繳納登記規費，上開內容並無法成為協議價購之實質內容。且上開協議價購之內容與徵收補償之內容實無不同，故參加人之協議價購程序僅具形式而無實質意義。
C、參加人於103年7月14日府工新二字第1030639513號開會通知單所附協議價購土地地價表所載「每平方公尺協議市價」為新臺幣(下同)2,500元，惟參考價格欄位之「估價師查估之市價」及「地政機關提供之一般正常交易價格」卻完全空白，致原告無從知悉上開協議市價究竟如何計算得出，參加人未提供關於買價之構成資訊，顯未踐行協議價購之正當法律程序。
D、依「臺南市○○區○○○○道路工程（南段）協議價購會議紀錄」所示，就現場民眾依其所有土地之特殊地理位置詢問有無變更協議價格之空間，參加人卻稱不可能有協議市價以外之價格，完全排除個別土地坐落之地理位置、土地完整性、使用用途等特殊因素，一概以相同之協議市價論之，土地所有權人根本無從與參加人實質磋商、討論其所有土地與其他土地相異之處，僅能選擇接受或不接受協議市價，故參加人所為協議價購程序顯然徒有形式而無實質意義。
(3)原告從未與參加人達成協議價購之合意，則參加人稱原告同意提供系爭土地作為徵收之用，並不足採：參加人所屬工務局於104年5月29日曾召開協議價購會議，並片面稱「所有權人對本案全拆數量並未異議，因此在協議價購會議中確定所有權人要求全拆訴求」云云，並不足採。蓋原告迄今並未同意參加人之全拆請求，參加人亦無法提出原告同意之證明。又參加人係於系爭土地徵收計畫啟動後之協議價購，屬於替代行政處分之行政契約，則若未取得所有權人之同意，不得片面宣稱協議價購之合意存在，否則需地機關或原處分人即係以單方行使高權之地位透過行政處分遂行徵收之目的即可。換言之，在替代性行政契約尚未締結前，後階段之徵收處分即無發動之條件。準此，參加人既無從提出已與原告達成協議價購合意之證明，則被告尚不得為徵收處分，方與法相符。
(4)被告作成處分前，曾與參加人之代表人會面，論及系爭徵收事項，已侵及原處分之公正性，違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定：
A、原處分之核准徵收程序，係需用土地人即參加人為興辦系爭工程擬具徵收土地計畫書，向被告報請徵收原告之土地及土地改良物，參加人即屬行政程序法第20條第1款所稱之申請人；至於原告係參加人所申請之受徵收之人，亦屬行政程序法第20條第1款所稱申請之相對人。故在原處分之核准徵收程序中，參加人與原告同屬行政程序法第20條規定之當事人，自有行政程序法中與當事人有關規定之適用。惟被告竟於本件徵收審議程序尚未終結前，與參加人代表人為程序外接觸，並就系爭徵收案之審議程序、實質結果接受請託關說，故原處分之公正性已受嚴重干擾，違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定。
B、行政程序法第47條規定之目的，在於防止行政機關與行政程序之當事人間，有未留存書面紀錄之程序外接觸，以維持行政行為之公正性及實體決定之正確性。是以，行政機關有程序外接觸之情形，而未遵循本條規定之程序，即有影響決定之公正性、正確性之虞，無須嚴格證明該程序外接觸情事確有影響行政決定之結果。參加人代表人於答詢時自承，其與內政部長、次長及司長會面接觸時，已論及系爭徵收案件之審議程序事項，參酌法務部90年1月9日（90）法律字第047156號函釋(下稱法務部90年1月9日函)見解，原處分已違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定。
2、實體部分：
(1)參加人未依法於3年或5年內定期檢討，原處分顯然違反土地徵收條例第3條之2、都市計畫法第26條第1項規定：「變更西港都市計畫（第4次通盤檢討）案」(下稱第4次檢討案)係於95年4月18日發布實施，距離參加人作成本案徵收土地計畫書時，已經10年有餘，時空背景、社會環境、交通流量、經濟發展、人口結構等因素均有所不同，二者衡量判斷內容亦不相同，參加人竟以第4次檢討案前已劃定外環道路為由，作為徵收系爭土地具有必要性之理由，顯然違反徵收條例第3條之2規定。參加人前於95年4月18日發布實施上開變更都市計畫案後，已近10年期間未曾進行通盤檢討，參加人因自我行政怠惰，未按都市計畫法第26條第1項規定於3年或5年內定期通盤檢討，亦未依都市計畫定期通盤檢討實施辦法（下稱通盤實施辦法）第24條「道路用地按交通量、道路設計標準檢討之，並應考量人行及自行車動線之需要，留設人行步道及自行車道。」規定，檢討第4次檢討案之交通量及道路設計標準於當前現況是否仍有適用，此等行政怠惰之不利益當不應由原告來承擔，違反都市計畫法第26條第1項規定甚明。
(2)參加人提出之交通因素評估資料與結論，有資料與結論無從確實勾稽之矛盾，與徵收條例第3條之2、第13條第2項之要求相違：
A、被告稱參加人申請被告生活圈道路預算之可行性評估報告時，係以「2001年公路容量手冊」為基礎資料計算道路容量，而進行土地徵收審查會議時所提之交通影響評估報告書(下稱系爭報告書)，是採用新版之「2011年公路容量手冊」計算道路容量。惟依被告105年徵收計畫書所載，關於「興辦事業計畫之必要性說明」就「計畫目的」與「預計徵收私有土地合理關連理由」，提及「因台19線為臺南市區○○○里○鄰○○區○○道路，每日往來車輛眾多，尖峰時刻過境車流與地區性車流匯集，造成服務水準表現不佳，尤其以台19線（忠孝街-新興街）路段（即台19線與忠孝街口往南至台19線與新興街口之路段）南向服務水準為D-E級，最為壅塞。」亦載有「依本案之交通評估報告書，仍顯示台19線（中山路）為西港區周邊交通量最高之道路，尤其以忠孝街至新興街南向路段無論是晨峰或是昏峰皆為最多，道路服務水準達到D-E級，顯示此段交通壅塞程度較高。」「此外，參考公路總局於此路段之交通量調查資料顯示，其服務水準除101年所調查之服務水準為C級之外，其餘年度達到E-F級，可見此路段之交通壅塞情形已存在許久，急需改善。」故得出結論「為疏解台19線穿越市中心車流、考量道路通行順暢性、區內居民交通安全及服務品質等情形，徵收開闢本計畫道路有其必要性」。惟被告又稱「另有關生活圈計畫之審查，可行性評估僅為協助審議委員針對提案內容之瞭解，其雖為提報案件之必要條件，惟其內容非唯一審議要件；而可行性評估報告之內容，僅屬案件核定後該工程之預定執行方向及構想，工程主體內容仍需於案件核定後再行辦理規劃設計使得確立辦理之內容。」根據最高行政法院102年度判字第371號判決見解，凡徵收時必以充分考量必要性存在為條件，若不存在必要性，縱然其餘條件尚存，仍不足發動強制徵收。從而，足認若內政部已先說明根據相關資料而得出有必要性之結論，則再稱相關資料縱有何瑕疵亦不影響必要性之說法，毫不足採。
B、細譯102年可行性評估所採取之標準，根據「表2-5週邊道路服務水準評估表」所載，「交通量（PCU/小時）」與「旅行速率」間之關係並不一致。以「台19線：173-忠孝路」為例，上午尖峰往南交通量為971，則旅行速率28.0，然下午尖峰往南交通量為1,316，則旅行速率為27.5，意即，同向路段交通量增加約35％（（1,316-971）/971），而旅行速率僅降低1.7％（（28-27.5）/28）。又以同路段即「台19線：173-忠孝路」為例，不同方向同時同路段，上午尖峰時往南交通量971明顯大於往北交通量800約20％（（000-000）/800），但往南旅行速率28.0卻高於往北速率26.6約5％（（28-26.6）/26.6）。類似此等交通量與旅行速率成反向呈現者，於「台19線：173-忠孝路」下午尖峰的往南以及往北路段，或者「台19線：忠孝路-新興街」「台19線：新興街-132」「新興街：173-忠孝路」「新興街：忠孝路-台19」等路段，均有相同情形，即旅行速率低者並非肇因於交通量高，而可能係肇因於號誌化路口多、違規停車等因本路段位處市區所致之複雜交通行為。準此，造成服務水準下降之因素，即不得稱與車流量有關連性，是否存在非流量因素導致服務水準下降，相關資料並無進行調查，自無完整資料可資說明。則被告報告以此認定因為交通因素而存在必要性，難認已充分說明理由。
(3)參加人於土地徵收計畫說明徵收必要性時，所援引之105年2月版系爭報告書資料，或有與實況相違，或有推論失當，則徵收處分判斷之基礎資料錯誤，該判斷即有瑕疵且處分即非適法：
A、參加人雖主張為了解決本路段的「交通壅塞」問題，故有必要徵收系爭報告書之路段以開闢外環道路作為手段，而「交通壅塞」之現象係來自於上開資料分析後所得出之結果云云。惟依系爭報告書表2.4.3-1現況路段交通量與服務水準分析中，「台19線（忠孝街-新興街）/往南/昏峰」之服務水準為「E級」，此結果乃係本於昏峰時之交通量（PCU）與容量計算結果（V/C計算式：2010/2056=0.98），以「西元2011年臺灣公路容量手冊」表11.10之標準為據，0.98屬於E級。惟細譯圖2.4.3-3「台19線/忠孝街路口轉向交通量示意圖」，該路段昏峰之交通量統計結果顯示該路段之交通量為「1465」，而非表2.4.3-1「2010」，顯見表2.4.3-1誤載。再者，若以表2.4.3-3之交通量計算「台19線/忠孝街路口-新興街路口段/往南/昏峰」之V/C值則為0.71（V/C計算式：1465/2056=0.71），服務水準依規定屬於C級。至於前開表2.4.3-1分析「2010」之統計結果乃爰引自圖2.4.3-4即「台19線/新興街路口轉向交通量示意圖」，就此計算「台19線/新興街路○○鄉道○○○段/往南/昏峰」之服務水準，V/C值則為
0.619（V/C計算式2010/3246=0.619，新興街口往南之後交通容量應以西港大橋之3246為準），服務水準為B級。
B、根據2011年臺灣公路容量手冊，因台19線屬於省道，理想的服務水準以不低於D級時均屬良好，而依照參加人調查之數據顯示，台19線「忠孝街-新興街」「新興街-區道南40」之服務水準分別為C及B級，並非表2.4.3-1之E級，則系爭報告書2.4.3據其錯誤之統計結果認定本路段有「交通壅塞」之情形，顯為有瑕疵之認定結果，並不足採。對照系爭報告書圖2.4.3-2、圖2.4.3-3、圖2.4.3-4之路口轉向交通量示意圖後，依修正系爭報告書表2.4.3-1之數據顯見本路段並無交通壅塞之情形。
C、西港市區台19線之距離，以「新興街-市○○○段」：550公尺、「市173即文化路至忠孝街段」：550公尺、「忠孝街-新興街段」：670公尺；以上開路段最壅塞之時段與方向即昏峰往南之部分，依報告所載之速率即表4.2-3未開闢前之速率為每小時21.8公里推算，「新興街-市○○○段為550公尺」所花費之時間為90秒，並參系爭報告書第19頁表2.4.3-2現況路段資料，「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」花費時間102秒，「忠孝街-新興街段為670公尺」花費時間123秒，則系爭外環道未開闢前，西港市區台19線之總距離為1,770公尺，花費時間總共為315秒，旅行速率為20.2公里。假設開闢臺南市○○區○○○○道路（下稱系爭外環道）後，則「台19線北側新興街口－台19線市道○○○○路口－市道173至外環道路北側端點」（下稱系爭Ｂ路段）距離為1,020公尺，加上外環道北側端點起算南段為1,700公尺，共計為2,720公尺。系爭B路段以報告所載之速率即表4.2-3未開闢前之速率為每小時21.8公里推算，花費時間為168秒，而外環道以報告推估速率每小時35公里計算，為175秒。合計相同起迄點之開闢道路後距離為2,720公尺，花費時間共為343秒，速率為每小時28.5公里。足見依系爭報告書相關數據重新檢視，重行確認正確距離後，開闢外環道之後行車時間還較目前多出30幾秒，行車速率依舊僅能維持在C的服務水準，與系爭報告書所載「使得整體旅行時間節省50-109秒」之結論，相去甚遠。
(4)系爭報告書及原處分以西港大橋南向道路服務水準不佳，作為開闢系爭外環道之理由，顯不具適當性，有違比例原則：系爭外環道由北至南係位於台173線文化路至南40線北側，全段位於西港大橋北側。依常理，無論是否開闢系爭外環道路，皆無法紓解西港大橋南向之交通流量。則被告以西港大橋南向V/C值為1.08、道路服務水準為F為理由之一，決議作成徵收系爭土地之原處分以開闢系爭外環道，根本無法達到紓解西港大橋南向交通量之目的，原處分不具適當性而有違反比例原則之違法。
(5)被告依未核實推估之數據作成原處分，其基礎事實顯然錯誤：交通部運輸研究所(下稱運研所)104年11月18日運計字第10400093680號函(下稱104年11月18日函)覆參加人所屬工務局，就系爭報告書之意見謂：「一、本報告書係貴府向內政部土徵小組提案之審議報告書‧‧‧三、有關道路交通特性調查部分，以台19線（雙向2快2混）與市道（雙向2混）為例，表2.4.3-1竟呈現市道容量高於省道，顯不合理，建議參酌本所『2011臺灣公路容量手冊』核實推估。」惟系爭報告書仍舊有市道173線容量為2,071，高於省道台19線容量2,056之問題。可見參加人並未依上開專業意見進行修正，其數據並未核實推估，顯不合理。系爭報告書之交通容量數據既不合理，即原處分所依據之基礎事實顯然有所錯誤，當屬違法。
(6)參加人提出之基礎事實資料有瑕疵，致所稱之「目標年路段旅行速率」之目的並無實現可能性，則所採取之手段要無實行之必要：
A、系爭報告書第35頁所載「目標年路段旅行速率」（表4.2-3），針對「台19線（新興街口）-台19線（市道○○○○路口）-市道173線（外環道路北側端點）」（下稱系爭路段）與開闢後之外環道進行情境分析以推估工程計畫目標。惟系爭報告書將非屬於外環道南段的道路（台19線（新興街口）北段）合併計算於外環道南段的效益並不恰當。換言之，該表計算已開闢後之推估結果有基礎資料不明確之情，則包括旅行時間節省等目標分析即無可採。若再次確認系爭路段之距離，以系爭路段起迄為測量對象，則分別為「新興街-市○○○段為550公尺」「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」「忠孝街-新興街段為670公尺」。倘以系爭路段最壅塞之時段與路段即昏峰往南之部分，並以報告所載之速率即表4.2-3未開闢前之速率為每小時21.8公里推算，「新興街-市○○○段為550公尺」所花費之時間為90秒。並參系爭報告表2.4.3-2現況路段資料，「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」花費時間102秒，「忠孝街-新興街段為670公尺」花費時間123秒，則系爭路段未開闢前之總距離為1,770公尺，花費時間總共為315秒，旅行速率為20.2公里。
B、然查，假設系爭路段開闢外環道，則自系爭路段距離為1,020公尺（台19線新興街口-台19線市道○○○○路口-市道173至外環道路北側端點），加上外環道北側端點起算南段為1,700公尺，共計為2,720公尺。系爭路段並以系爭報告書所載之速率即表4.2-3未開闢前之速率為每小時21.8公里推算，花費時間為168秒，而系爭外環道以系爭報告書推估速率每小時35公里計算，為175秒。合計相同起迄點之開闢道路後距離為2,720公尺，花費時間共為343秒，速率為每小時28.5公里。足見透過系爭報告書相關數據重新檢視，重行確認正確距離後，開闢外環道之後行車時間還較目前多出30幾秒，行車速率依舊僅能維持在C的服務水準，與系爭報告書所載「使得整體旅行時間節省50-109秒」之結論，相去甚遠。倘以上開手段改善後服務水準僅有C，則對照「2011年臺灣公路容量手冊」關於市區道路服務水準劃分標準表之內容，開闢後之旅行速率始終在每小時30公里以下，則系爭報告書表4.2-3假設旅行速率為每小時35公里即服務水準之目標，即有錯誤之評估。是以被告徵收原告土地以作為增加交通便利及順暢之手段，倘無從確認該手段所欲達成之目的正當合理，該手段與目的均不符比例原則之情，彰彰明甚。
(7)原處分對於公益性之判斷顯然違法：
A、西港大橋位於系爭外環道預定地之南側，其南向之交通量將受到北側外環道路南下車流影響。然而，西港大橋103年度之南向尖峰交通量為3,493，以西港大橋容量3,246計算，流量容量比（V/C值）為1.08【計算式：3,493÷3,246 =1.08】，對應之服務水準僅有F；又104年度之南向尖峰交通量則為3,069，V/C比值為0.95【計算式：3,069÷3,246 =0.95】，其服務水準亦僅有E。可知西港大橋在系爭外環道路開闢之前，近年來之服務水準已屬不佳，於尖峰小時已難再負荷更多車流量。依系爭報告書所列載之數據推估，西港大橋之交通量於系爭外環道興建之後，將由3,493增加為3,947，其交通服務水準將更為惡化。依系爭報告書圖2.4.3-4可知，系爭外環道路開闢前台19線新興街以南－即進入西港大橋北端，其現況昏峰南向交通量為2,010；而開闢系爭外環道後，依系爭報告書表4.2-2可知，台19線（忠孝街-新興街）之目標年昏峰南向交通量為1,508，系爭外環道（南段）西向為772，兩者相加即為進入西港大橋北端之交通量，預估將增加為2,280【計算式：1,508+772 = 2,280】。開闢系爭外環道前後，西港大橋北端之交通量增加比率為1.13【計算式：2,280÷2,010=1.13】。
B、依系爭報告書表2.4.3-1所列載之西港大橋103年度南向交通量3,493，依前開比率1.13推估，系爭外環道開闢後，西港大橋之南向交通量將增加為3,947【計算式：3,493 x1.13=3,947】，可知系爭外環道之興建，將使服務水準已屬不佳之西港大橋更為壅塞。系爭外環道開闢後，台19線、系爭外環道車流之旅行時間僅分別節省19-54秒、59-109秒。惟未開闢系爭外環道前，台19線南向車流會依序進入西港大橋，只較開闢系爭外環道後慢19-54秒；然而系爭外環道開闢後，台19線、系爭外環道之南向車流，將提早並同時抵達西港大橋北端，造成西港大橋之南向交通更形壅塞，可知開闢系爭外環道非但對台19線服務水準提升有限，反而有礙西港大橋以南之交通狀況。是以，系爭外環道之開闢既將使西港大橋更為壅塞，則被告依據不完全之錯誤事實，其就公益性要件之判斷自有違誤。
(8)原處分有依不完全之事實判斷之違法：
A、運研所104年11月18日函覆系爭報告書之書面意見第5點謂：「報告書除進行實地交通調查外，建議補充最新年度之交通部公路總局『公路交通量調查』資料，俾利檢視調查合理性。」惟系爭報告書仍未補充104年度「公路交通量調查」資料；被告106年4月12日土地徵收審議小組准予徵收系爭土地之會議紀錄亦記載：「另臺南市政府105年2月交通影響評估報告書援引交通部公路總局交通量調查資料，有漏列104年以後相關數據及說明等情形1節，請該府補充說明附卷。」交通部公路總局102至104年年度交通量調查統計表可知，台19線之總計交通流量係呈現逐年下降之趨勢，依前開運研所意見，參加人應補充104年度以後之交通量調查資料，方得檢視其系爭報告書之整體合理性。惟系爭報告書並未納入104年度以後之交通量調查資料，被告乃未能審認到台19線交通總量逐年下降之事實，故其以不完全之事實判斷原處分之合理性，依最高行政法院98年度判字第475號判決見解，原處分之作成有判斷之違法。
B、被告雖主張系爭報告書並非徵收計畫書應備之附件，亦非被告進行土地徵收審議時應審查之文件云云。惟因參加人向被告申請徵收原告土地之原因，乃是為了開闢系爭外環道。參加人自應檢具得說明系爭外環道計畫有其公益性及必要性之相關資料，供被告審核。
(9)參加人未針對徵收範圍內有數棵珍貴樹木進行綜合評估分析，有違徵收條例第3條之2、臺南市珍貴樹木保護自治條例(下稱樹木保護條例)等規定：原處分之徵收範圍內有數棵樹木如西港旗站旁白蓮霧樹之樹圍已達5.23公尺、黑板樹之樹圍有4.08公尺，均達樹木保護條例第3條規定之珍貴樹木，惟參加人未針對徵收範圍內作好樹木調查資料並納入綜合評估分析，顯見原處分係基於不完整、不正確資訊下作成，有違徵收條例第3條之2、樹木保護條例等規定。
(10)參加人未針對徵收範圍內有「南北平行預備線」糖鐵文化資產進行綜合評估分析，有違徵收條例第3條之2、文化資產保存法(下稱文資法)第15條等規定：徵收範圍內有總爺糖廠西港線鐵路、西港旗站、轉轍器等重要糖鐵文化資產，而西港線鐵路亦屬「南北平行預備線」，該南北平行預備線起於台中火車站，終於糖鐵高雄站，具備戰備、貨運、客運、宣傳等各項功能，為臺灣糖業、殖民與戰爭歷史下的重要文化產物，且西港旗站及附屬設施自興建完竣均已超過50年，惟參加人並未依文資法第15條規定，針對徵收範圍內重要的糖鐵文化資產進行文化資產價值評估，及依徵收條例第3條之2綜合評估分析時，未將之納入綜合評估分析，顯見原處分係基於不完整、不正確資訊下作成。
(11)依最高行政法院105年度判字第29號判決、臺中高等行政法院102年度訴更一字第15號判決及被告93年3月25日台內地字第0930060635號函釋見解，徵收條例第11條所要求之實質協議價購程序，起碼應具備以下內涵：「1、需用土地人應確實評估得以區段徵收或其他方式取得土地。2、如以開會方式進行協議，開會之人數、空間、事項應使需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地。3、協議價購會議紀錄應敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過。4、不得使土地所有權人僅有接受或不接受之選擇。」惟被告作成原處分之前，參加人提出予土地所有權人之買價僅有接受或不接受之選擇，且其所提出之協議市價之參考價格欄位「估價師查估之市價」「地政機關提供之一般正常交易價格」均為空白；參加人更曾表示本件不可能有協議市價以外之價格。故參加人進行之協議價購程序，僅係流於形式，未符合徵收條例第11條及正當法律程序原則所要求之實質協議價購。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告稱本案協議價購程序違反土地徵收程序及協議價購程序僅具形式無實質意義等節：
(1)徵收條例第10條之規定係以舉行公聽會廣納民眾意見，達到民眾參與之目的。同條例第11條之規定乃因土地徵收係以公權力強制取得民眾財產，故需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，倘無法取得公共事業所需土地，始得以徵收方式取得土地。綜上，「公聽會」及「協議價購或以其他方式取得」為申請徵收前之必要先行程序，依同條例第10條第4項規定，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。本件辦理公聽會及協議價購之日期說明如下：參加人於103年7月31日召開第1次協議價購。另依徵收土地計畫書及其所附資料，103年12月9日舉行第1次公聽會、104年2月2日舉行第2次公聽會；104年5月29日召開第2次協議價購、105年7月5日召開第3次協議價購會議，於舉行公聽會後尚舉行2次協議價購會議，並無違法或不當致損害原告權利或利益之事由。
(2)需用土地人踐行協議取得公共事業所需土地程序，為合法徵收之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而價格之「協議」，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若土地所有權人已充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議，原則上應足證已踐行實質協議價購程序(最高行政法院105年度裁字第999號裁定參照)。另依被告101年12月11日台內地字第1010373546號函釋，有關協議價購市價資訊可參考政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估等方式取得，無論以何種方式取得之市價資訊均可作為需用土地人與所有權人協議時之參考值。至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定。。
(3)本案參加人依據不動產估價師提出之估價報告書及地政機關所提供之一般正常交易價格，經綜合評估後之價格作為協議價購之依據。該府於寄發協議價購開會通知單時，檢附協議價購地價表之相關資料提供土地所有權人參考，召開協議價購會議時，亦請估價師到場詳細說明，已充分踐行溝通及交涉程序，工程用地範圍內以協議價購方式取得之土地面積占私有土地總面積高達94.11%，本案之協議價購程序確實已依規定辦理。另參加人於協議價購說明資料及會議中告知土地所有權人協議價購與徵收一樣免徵土地增值稅，係使所有權人了解協議價購相關稅賦規定，避免所有權人有所疑義。
2、原告主張被告稱原告同意提供系爭土地作為徵收之用並不足採一節：原告原所有之土地係經參加人協議取得不成，始向被告申請徵收。土地徵收為國家基於公權力強制取得私人土地，不待土地所有權人同意徵收，被告未曾稱原告同意提供系爭土地作為徵收之用，且被告之徵收處分函亦無相關文字，原告應有誤解。
3、原告提出原處分違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定一節：
(1)依法務部90年1月9日函說明略以：「按行政程序法第47條第1項規定：『公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。』該項所稱之『程序外之接觸』，係指公務員與當事人或代表其利益之人除依法規所為之提出申請、調查事實及證據、陳述意見、聽證程序、閱覽卷宗等過程之接觸 (係屬程序內之接觸)外，其他在機關內或機關外所為之書面或口頭進行意見交換或溝通之行為而言。」我國行政機關首長間或主管間之會面並非法律禁止事項，且依前開法務部函釋，直轄市、縣（市）首長向被告代表人或主管提出陳述意見，係屬程序內之接觸，尚非行政程序法第47條規定之行政程序外之接觸。
(2)次依徵收條例第15條規定，中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理。被告土地徵收審議小組於審議本案時有21名委員，各具地政、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、經濟、法律、水利等專業。本案審議過程歷經4次土地徵收審議小組會議及1次現場勘查，原告於徵收審議階段之代理人鄭敦哲均列席說明。系爭報告書依土地徵收審議小組第95次及第99次會議分別決議送運研所及公正第三方協助檢視。最後於土地徵收審議小組第129次會議，經審議小組委員綜合考量，並聽取參加人及原告於徵收審議階段之代理人鄭敦哲於會場之說明，合議決議本案准予徵收。至有關地方首長到被告處拜訪與審議結果無涉。
4、原告提出本案都市計畫未依都市計畫法定期檢討一節：
(1)西港外環道路係87年3月25日發布實施之「變更西港都市計畫（第3次通盤檢討）」案(下稱第3次檢討案)劃設之計畫道路，於市中心東側外圍台糖舊鐵道變更部○○○區○○路用地○住○區○○○區○道路用地。道路劃設係考量舊有鐵道已廢止不用，以該舊鐵道用地為基礎拓寬為南段20米及北段12米之輔助性次要道路，以疏通往麻豆之車輛。後於95年11月7日發布實施第4次檢討案，因考量道路寬度不一，易造成交通事故，且為減少穿越市中心之過境性交通，故將20米計畫道路全線拓寬至24米，以順暢車流。
(2)都市計畫法第26條第1項規定「每3年內或5年內」係訓示性規定，且非必要之公共設施用地始於通盤檢討作業中，檢討變更其使用。本道路用地經參加人評估確有開闢之必要，故95年11月7日發布實施第4次檢討案為合法有效之都市計畫，無檢討變更之由。
5、原告質疑參加人提出之相關交通評估資料一節：查本案工程相關之交通評估報告有2，茲分述如下：
(1)可行性評估報告：係參加人為申請被告營建署生活圈預算補助所提出之可行性評估報告，有關生活圈計畫之審查，可行性評估報告僅為協助審議委員針對提案內容之瞭解，其雖為提報案件之必要條件，惟其內容非唯一審議要件；而可行性評估報告之內容，僅屬案件核定後該工程之預定執行方向及構想，工程主體內容仍需於案件核定後再行辦理規劃設計始得確立辦理之內容。倘僅憑可行性評估報告內容有部分文字、數據之出入或誤謬，即指摘本案徵收處分不合法，尚難謂合理。
(2)系爭報告書：為參加人對於本案工程所為之交通影響評估，參加人並提供於徵收計畫書中供被告參考，惟系爭報告書並非徵收計畫書之應備附件，亦非被告審核徵收案應審查之文件。惟因原告代理人於徵收審議階段對交通內容提出質疑，被告土地徵收審議小組第95次及第99次會議決議，由參加人送運研所及公正第三方協助檢視。經運研所104年11月18日函復參加人書面意見，並建議由參加人交通主管單位協助檢視。復經運研所105年3月4日運計字第10500015980號函(下稱105年3月4日函)說明經檢視參加人修正後之系爭報告書，認為參加人已針對前次所提書面意見回應，且參加人已依被告土地徵收審議小組第99次會議紀錄之決議要求請公正第三方（成功大學交通管理科學系林佐鼎副教授）完成審查，該所已無其他意見。
6、原告提出徵收範圍內有珍貴樹木致徵收違法一節：依參加人107年4月16日府地用字第1070418605號函說明，參加人目前列管280株珍貴樹木未位於徵收範圍內，徵收期間亦無接獲其用地單位工務局提報符合列管資格之珍貴樹木。且原告起訴狀第35頁指出徵收範圍內數棵樹木現由參加人農業局審查中，即表示被告核准徵收時徵收範圍確無已列管之珍貴樹木。
7、原告提出徵收範圍內有「南北平行預備線」糖鐵文化資產致徵收違法一節：
(1)文資法第15條係針對「公有」建造物及附屬設施群或「公有」土地上所定著之建造物及附屬設施群，興建完竣達50年以上者，即可能指定為古蹟或登錄為歷史建築，爰規定所有或管理機關（構）進行處分前，應向主管機關申請審查該建造物之文化資產價值。依土地法第4條規定，台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）所有之土地、土地改良物及土地上所定著之建造物，非屬公有，故原告主張台糖公司之西港旗站及附屬設施，無文資法第15條之適用。
(2)本案徵收範圍內並無依法指定或登錄之文化資產，反西港外環道不當開闢自救會於106年6月26日向臺南市文化資產管理處提報「台灣糖業鐵路-總爺糖廠貨運鐵路西港線」登錄為文化景觀，西港堀仔頭生態藝術村續於106年9月11日向臺南市文化資產管理處提報「台灣糖業公司麻豆總爺糖廠專用鐵路西港線及其沿線附屬設施」為古蹟，以上提報併同本案徵收範圍內之糖業遺構，臺南市文化資產管理處業於106年9、10月份完成列冊追蹤之審查程序，並作成「不列冊追蹤」之決定。
(3)西港堀仔頭生態藝術村續於106年9月26日向臺南市文化資產管理處提報「南北平行預備線」登錄為文化景觀，惟其提報範圍涉及8處直轄市、縣（市）轄區，屬不同主管機關管轄，茲依據文資法第4條第2項及第5條規定，函轉文化部就此案文化資產保存之策劃及共同事項處理之；經洽文化部（文化資產局），截至目前本案進度為委託進行「『南北平行預備線』文化資產體系與價值研究」案，未來將提供成果報告給各縣市政府參考。故南北平行預備線並未進入文化資產審議程序。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
(一)原告主張本件徵收違反徵收條例第10條第4項規定之民眾參與機制，於法有違一節：本件取得原告之土地係依徵收程序為之，並非係採協議價購，又本案於正式進入徵收程序後，即依據徵收條例第10條、第11條規定，於103年12月9日及104年2月2日舉辦2場公聽會，之後再辦理協議價購，並陸續與大部分地主取得協議價購之合意，故本案均依土地徵收程序辦理，程序上並無違法之處，況本件並非係在未依法踐行公聽程序而協議價購土地所生之爭議，原告此一主張與本件徵收原告土地之合法性顯無關連。
(二)原告主張參加人未與土地所有權人進行實質上議價，違反徵收條例第11條規定乙節：
1、參加人係依徵收條例第11條規定，根據不動產估價師提出之估價報告書及地政機關所提供之一般正常交易價格，經綜合評估後之價格作為協議價購之依據。而為求公平性及一致性，故以綜合評估後之價格與民眾協議，自難依不同價格另行協議。本案於103年7月31日(公聽會前)、104年5月29日、105年7月5日（均在公聽會後）已召開3次協議價購會議，充分踐行溝通、交涉程序，其協議價購程序均依規定辦理。原告主張於協議價購階段並未曾同意價購，但究竟有無同意價購，並不影響確未能成立價購之事實，被告仍能循程序辦理徵收。
2、本案工程範圍內土地總筆數277筆，總面積為4.133792公頃，其中公有土地47筆，面積為0.689416公頃，占總面積16.68%。私有土地230筆，面積為3.444376公頃，占總面積83.32%。其中台糖公司土地48筆，面積為1.863241公頃，全部同意協議價購，占私有土地總面積54.10%。嘉南農田水利會土地65筆，面積為0.716890公頃，全部同意協議價購，占私有土地總面積20.81%。其他私有土地117筆，面積為0.864245公頃，占私有土地總面積25.09%。同意協議價購者94筆，面積為0.661426公頃，占私有土地總面積19.20%。不同意協議價購者23筆，面積為0.202819公頃，占私有土地總面積5.89%。綜上，同意協議價購者共計207筆，面積為3.241557公頃，占私有土地總面積94.11%，不同意協議價購者23筆，面積為0.202819公頃，僅占私有土地總面積5.89%，足見本件工程土地協議價購確有發揮其協商取得土地之功能，原告指為程序違法自不足採。
3、本件協議價購之價格係根據不動產估價師提出之估價報告書及地政機關所提供之一般正常交易價格，經綜合評估後之價格作為協議價購之依據。而為求公平性及一致性，故以綜合評估後之價格與民眾協議，但雖屬同一案之土地協議價購，因土地區位、大小及相關訊息資料不同，其價格亦有不同，亦即雖係在協議價購會議中通知1次土地所有人到場，但對於土地所有人現場所提出之問題，如係共同問題會通案答覆，如係個別所有人之問題，則針對其個人之問題予以回答，如有以書面陳述意見者，亦會針對其所提出之問題以書面加以回答，相關問題及答覆並載明於會議紀錄並於會後函送所有土地所有人，故在辦理本件協議價購之程序，參加人在行政作業程序上確已投注甚多之時間及精神，絕非如原告所稱僅有形式上之價購程序。本件經召開3次協議價購會議，充分踐行溝通、交涉程序，其協議價購程序均依規定辦理，同意之協議價購比率高達94.11%，協議之價格自屬允當。雖每次價購協議均係通知所有之土地所有人到場，但此並不影響參加人針對個別意見所為之答覆，且即使在土地所有人出席比例不高之情形下，仍先後一共舉辦3次之價購協議，多次之說明溝通，針對問題一再的當面或以書面答覆，終獲絕大多數之土地所有人認同同意，原告以其個人之主觀因素不同意協議價購，乃謂本件未踐行申請徵收前之正當法律程序，顯屬無據。又原告主張於協議價購階段並未曾同意價購，但究竟有無同意價購，並不影響確未能成立價購之事實，被告循程序辦理徵收依法自無違誤，亦符合徵收條例第30條被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價之規定。
(三)原告主張被告於作成處分前，曾與當事人即參加人之代表人會面，內容論及系爭徵收審議程序應如何進行，違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定乙節。惟查本案係需地機關即參加人依徵收條例第14條，請求中央主管機關即被告依程序核准土地徵收，參加人自需就提出資料向主管機關陳報說明，並經被告審酌是否核准，此過程乃係當然必經之行政過程，核與行政程序法第47條之規範目的不同，兩者並不衝突。
(四)原告主張參加人未依法於3年或5年內定期檢討，原處分違反徵收條例第3條之2、都市計畫法第26條第1項規定乙節：
1、本案通盤檢討變更內容及變更理由：西港外環道路(道路編號10)係於第3次檢討案劃設，於市中心東側外圍台糖舊鐵道變更部○○○區○○路用地○住○區○○○區○道路用地，該道路劃設係考量舊有鐵道已廢止不用，以該舊鐵道用地為基礎拓寬為南段20米及北段12米之輔助性次要道路，以疏通往麻豆之車輛。於第4次檢討案中，考量道路寬度不一，易造成交通事故，且為減少穿越市中心之過境性交通，依照交通主管機關之意見(93年12月22日府交規字第0930259152號函)，將20米計畫道路全線拓寬至24米，以順暢車流。
2、本案通盤檢討作業程序及法令依據：第3次檢討案及第4次檢討案，依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討作業過程，皆依都市計畫法第19條規定分別於84年8月23日及93年12月9日起公開展覽30天及登報周知，並分別於84年8月28日及94年1月6日於西港鄉公所召開說明會。通盤檢討內容經各級都市計畫委員會審議通過後，分別於87年3月25日及95年11月7日依都市計畫法第21條規定發布實施在案。相關作業既符合都市計畫法規定且發布實施在案，依都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後不得隨時任意變更，自當依現行計畫實施執行。
3、本案道路用地之檢討作業程序及法令依據：
(1)被告依都市計畫法第26條第2項訂頒有通盤實施辦法，針對公共設施用地之檢討，於都市計畫法第26條第1項規定係指「非必要之公共設施用地」，於通盤檢討作業中始應檢討變更其使用。依通盤實施辦法第45條規定，公共設施用地檢討時由辦理檢討機關分別協調各使用機關或管理機關。其中道路用地之檢討規定依同辦法第24條規定，道路用地按交通量、道路設計標準檢討之。本案道路用地係由參加人所屬交通局及工務局於興辦事業計畫內容評估「確有開闢之急迫性及必要性」，屬「必要之公共設施用地」，故有關通盤檢討變更之構成要件並不該當，尚無檢討變更之事由。
(2)都市計畫法第26條第1項，擬定機關於5年內應定期通盤檢討僅係「訓示性規定」而非效力規定。此觀都市計畫法第5條規定「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之」及通盤實施辦法第2條規定：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討」均以25年為都市計畫之計畫年限，亦可得知縱未依都市計畫法第26條第1項規定於5年內為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫，自當依現行之都市計畫實施執行。
(五)原告主張參加人提出之交通因素評估資料，有資料與結論無從確實勾稽之矛盾，與徵收條例第3條之2、第13條第2項之要求相違乙節。惟因路段旅行速率與交通量之關係，須以同方向、同路段為比較對象方為適宜，路段旅行速率會受到車道數、車道寬度、路肩寬度、汽機車混流程度、路邊停車格位與否、公車站牌設置與否等因素影響，不同方向的路段其上述影響因素必然不同，故原告稱「交通量並不因此旅行速率是否降低並無正相關」或「服務水準下降不得稱與車流量有關連性」，並非有據。
(六)原告主張被告援引系爭報告書有與實況相違或推論失當等缺失，致徵收處分判斷之基礎資料有誤，該判斷有瑕疵乙節：
1、依「台19線/忠孝街路口-新興街路口」昏峰之交通量依系爭報告書第17頁及第18頁所標註之多個流量數據，應取較高者代表其交通量與服務水準分析，包含晨峰往南1,297PCU( v/c=0.63、服務水準C級)、晨峰往北1,094PCU( v/c=0.53、服務水準B級)，昏峰往南1,470PCU( v/c=0.71、服務水準C級)、昏峰往北1,197( v/c=0.58、服務水準B級)，以上開資料檢討，其中往南方向晨昏峰服務水準均為C級。另v/c（流量容量比）為評估道路服務水準之方式之一，而西港區台19線中山路為穿越西港市中○○○區○○○○道，依據運研所「2011年臺灣公路容量手冊」內容，市區○道建議以平均旅行速率進行服務水準評估，本案如以表2.4.3-2所列現況路段平均旅行速率之服務水準，於晨昏峰皆達D級或E級。
2、不論依運研所「2011年臺灣公路容量手冊」建議市區○道以平均旅行速率進行服務水準評估，或是以交通流量/道路容量(V/C)之服務水準來看，皆已符合被告營建署98年所訂之「生活圈道路交通系統建設計畫(市區道路)補助執行要點」
參.三.審查作業項目所規定「4.現況服務水準已低於Ｃ級（含Ｃ級）」之要件，且現況路段平均旅行速率之服務水準於晨昏峰皆達D級或E級之現實情況下，顯示西港區台19線中山路確有改善之必要性。
3、本案系爭工程係屬95年發布實施第4次檢討案範圍，工程範圍北端自市道173線（文化路)起往南銜接省道台19線（中山路)止。道路範圍內部分路段為既有道路，寬度約5-8公尺，供公眾通行多年，目前尚無法接通至台19線（中山路），現況為部分建物、部分農林作物及部分溝渠使用。因台19線為臺南市區○○○里○鄰○○區○○道路，每日往來車輛眾多，尖峰時段過境車流與地區性車流匯集，造成旅行速率服務水準表現不佳，尤其以台19線（忠孝街-新興街)路段（即台19線與忠孝街口往南至台19線與新興街口之路段）南向服務水準為D-E級，最為壅塞。且台19線中山路路段事故頻率高，依據統計之數據顯示，103年事故發生次數達44件，平均每月發生3.7件，接近每周發生1件，因此事故頻率相當多。
104年全○○○區○○路交通事故之肇事件數達64件，平均每月已提昇5.3件，顯示此路段之交通安全問題已有逐年增加之態勢，為疏解台19線穿越市中心車流、考量道路通行順暢性、區域居民交通安全及服務品質等情形，徵收開闢本計畫道路有其必要性，亦符合公益性之要求。
(七)至原告主張原處分對於公益性之判斷顯然違法：
1、本案評估分析認為台19線/文化路-台19線/新興街路段係影響台19線西港市區路段交通之瓶頸位置，藉由本案外環道路可分流並紓緩該路段之交通問題。至原告主張無論是否開闢系爭外環道路，皆無法紓解西港大橋南向之交通流量云云。按無論本案道路工程有無開通，往臺南市方向之車流皆會匯入西港大橋，依系爭報告書1.1節所述，本案工程係以改善台19線行經西港區市中心大量過境交通與地區性車流匯集所造成的道路壅塞情形，於開闢外環道路的交通服務水準改善效益以及經濟效益報告書中4.2節及5.4節已有說明，因此並非以改善西港大橋南向交通為目的，原告所稱係屬誤認。
2、本案於第4次檢討案時已規劃路寬為24公尺之「區內緊急救援輸送道路」及「火災延燒防止地帶」，依規劃路寬開闢後除○○○區○○○○○道路消防救災運輸，逃生及火災延燒防止之功能，建構西港市區○○○○路線，亦可提升各個災害點與位於文化路上之中長期收容所及防災避難場所之交通連繫，亦為開闢外環道路的必要原因之一。
(八)原告主張系爭報告書未依運研所之意見修正，顯不合理乙節：
1、參加人所屬工務局依據運研所104年11月18日函覆意見，重新檢核市道173及台19線道路容量，並依照現地條件再予以估算，惟台19線與市道○○○○道路寬度相近(台19線20公尺；市道173線19公尺)，台19線為2快2混車道配置，但無機慢車道可供機慢車使用，而市道173線除有2混合車道之外，再加上有2機慢車道，因此在基本道路容量上差異已不大。再者台19線道路兩側商家林立，且有公車停靠站點，依據「2011年臺灣公路容量手冊」計算方式須將道路容量予以折減，且折減係數較高，而市道○○○○路肩及邊溝寬達4公尺，因此道路容量的折減係數較低，如此使得市道173線之道路容量較台19線之道路容量略高，此實為合理。
2、參加人將此修正後之系爭報告書再送審核，運研所於105年3月4日函說明二：「檢視來函所附評估報告，已針對本所104年11月18日運計字第10400093680號所提書面意見(諒達)回應，貴府並依土徵小組第99次會議之決議要求，已請公正第三方完成審查，爰本所無其他意見。」未如原告所稱有交通容量數據不合理情事。
(九)原告主張參加人提出之基礎事實資料顯有瑕疵，所採取之手段要無實行之必要一節：
1、系爭報告書表4.2-3所載之路徑距離，於台19線自新興路路口往北經市道173線至外環道北側端點之距離經現場量測約為1,720公尺，外環道路設計長度約1,700公尺，計算旅行時間節省效益時，自當以外環道路所欲紓解之道路路徑作為比較對象。至原告所稱自系爭路段距離為1,020公尺(台19線新興街口-台19線市道○○○○路口-市道173至外環道路北側端點)等語，其距離長度不知從何而來，且無法理解為何還要再加上外環道北側端點起算南段之距離長度1,700公尺，並以此距離計算旅行時間，故訴狀所陳之旅行時間數據不足採信。
2、一般進行道路設計時，需界定公路等級及路線設計之標準，本案屬於部頒4級路平原區之設計標準，因此設計時係以60公里/小時為設計速率；另本案外環道路屬公路省道等級，因此未來速限亦達50公里/小時。又本案於表4.2-2推估目標年外環道(南段)之單向交通量最高為772PCU，V/C為0.35，此數值之服務水準亦達A級，故本案以35公里/小時作為目標年之旅行速率已實屬低估，故無不當之處。
(十)原告主張被告未針對徵收範圍內有數棵珍貴樹木進行綜合評估分析，違反徵收條例第3條之2、樹木保護條例等規定一節：參加人所屬農業局目前列管之280株珍貴樹木經查未位於徵收範圍內，亦無於土地徵收期間內接獲需地機關(參加人所屬工務局)提報符合列管資格之珍貴樹木案件。
()原告主張參加人未針對徵收範圍內有「南北平行預備線」糖鐵文化資產進行綜合評估分析，有違徵收條例第3條之2、文資法第15條等規定一節：
1、文資法第15條係針對「公有」建造物及附屬設施群或「公有」土地上所定著之建造物及附屬設施群，興建完竣達50年以上者，即可能具有指定為古蹟或登錄為歷史建築之潛力，是以規定所有或管理機關（構）進行處分前，應向主管機關申請審查該建造物之文化資產價值；又本案徵收土地清冊內所載土地，皆屬私有，徵收土地改良物清冊內所載土地改良物亦無「公有」建造物，故無涉文資法第15條之適用。協議價購之公有（台糖公司）土地，其上雖有建造物，並無資料得以佐證其興建完竣時間已達50年以上，無文資法第15條之適用。至原告提及「西港旗站」，約興建於西元1980年代，至今未達50年；且此建造物台糖公司於103年同意協議價購，並已於104年4月16日價購完成辦理所有權移轉。現行文資法第15條係於105年7月27日頒布施行，因此土地建物處分當時自無該條之適用。
2、本案徵收範圍內並無依法指定或登錄之文化資產，反西港外環道不當開闢自救會於106年6月26日向臺南市文化資產管理處提報「台灣糖業鐵路-總爺糖廠貨運鐵路西港線」登錄為文化景觀，西港堀仔頭生態藝術村續於106年9月11日向臺南市文化資產管理處提報「台灣糖業公司麻豆總爺糖廠專用鐵路西港線及其沿線附屬設施」為古蹟，以上提報併同本案徵收範圍內之糖業遺構，臺南市文化資產管理處業於106年9、10月份完成列冊追蹤之審查程序，並作成「不列冊追蹤」之決定。
3、西港堀仔頭生態藝術村續於106年9月26日向臺南市文化資產管理處提報「南北平行預備線」登錄為文化景觀，惟其提報範圍涉及8處直轄市、縣（市）轄區，屬不同主管機關管轄，茲依據文資法第4條第2項及第5條規定，函轉文化部就此案文化資產保存之策劃及共同事項處理之；經洽文化部（文化資產局），截至目前本案進度為委託進行「『南北平行預備線』文化資產體系與價值研究」案，未來將提供成果報告給各縣市政府參考。故南北平行預備線並未進入文化資產審議程序，爰「已由文化部文化資產局進行審議」一節並非事實。
()至原告提出最高行政法院105年度判字第29號判決、臺中高等行政法院102年度訴更一字第15號判決部分，因上開案件係在101年1月4日徵收條例第30條修正前所為之徵收案件，且涉及是否違法之爭議為（一）是否有其他方式可取得需用土地部分未為客觀合理之說明。（二）不予加成補償及一律按照徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」或以公告地價加4成之金額進行協議價購，難謂已經實質「協議價購」程序。但本件之徵收，並無是否有可以其他方式（區段徵收）取得需用土地部分之法律爭議。又關於是否有實質「協議價購」程序，亦不能流於抽象片面之主觀解讀，本件土地於「協議價購」程序中，均已本於程序探求市價之合理性，且多次召開「協議價購」程序，反覆多次的對於土地所有人之問題提出說明解釋，並最終獲得絕大多數土地所有人之認同達成價購協議，故原告所引之上開判決案例事實，於本件之徵收程序顯有不同而不得比附援引為不利於被告之認定。
五、爭點：(一)本件徵收有無實質落實協議價購程序？(二)原處分是否適法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有徵收土地計畫書、原處分、系爭公告、訴願決定書附卷可稽，堪予認定。
(二)本件應適用之法令：
1、徵收條例：
(1)第3條第2款：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧二、交通事業。」
(2)第5條第1項前段：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」
(3)第10條第4項：「需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」
(4)第11條：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
(5)第13條第1項、第2項：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」
(6)第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
2、依前開徵收條例第11條規定，需用土地人踐行協議價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而前開徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若土地被徵收人已於協議價購會議中已充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議；原則上應足證已踐行實質協議價購程序（最高行政法院105年度裁字第999裁定意旨參照）。
(三)本件徵收有實質落實協議價購程序：
1、原告主張參加人未於第1次協議價購會議召開前，召開公聽會，違反徵收條例第10條第4項及司法院釋字第409號解釋意旨云云。惟按，本件參加人興辦系爭工程需用之土地因均屬道路用地，參加人得本於權責辦理，依法無須報目的事業主管機關同意，故依徵收條例第10條第4項及第11條規定，參加人與土地所有權人協議價購前，應先舉行公聽會。經查，參加人於103年7月31日召開第1次協議價購會議。另依徵收土地計畫書及其所附資料，於103年12月9日舉行第1次公聽會、104年2月2日舉行第2次公聽會；104年5月29日召開第2次協議價購會議、105年7月5日召開第3次協議價購會議等情，有參加人歷次公聽會公告、說明資料、開會通知單、公聽會會議紀錄、協議價購開會通知單及會議紀錄附乙證2卷第244-363頁、本院卷2第127-182頁可稽，可知參加人雖於第1次協議價購會議前未先舉行公聽會，惟嗣後復舉辦2次公聽會後再辦理2次協議價購會議，並陸續與大部分地主取得協議價購之合意，應認已達到徵收條例第10條第4項規定「協議價購前應先舉行公聽會」，以使土地所有權人於取得協議價購合意前有充分陳述意見機會之立法目的，難認參加人上開程序之進行有違反徵收條例第10條第4項及司法院釋字第409號解釋意旨情事，故原告主張只要在第1次協議價購會議前未舉行公聽會，嗣後即不得再另舉行公聽會補正，否則將使徵收條例第10條第4項淪為形式云云，應屬原告主觀之法律見解，並不足採。
2、原告又稱協議價購程序僅具形式，違反徵收條例第11條規定云云。按被告101年3月15日台內地字第10101307672號函釋略以：「主旨：有關需用土地人依土地徵收條例第11條規定，依市價與所有權人協議價購，其市價資訊之取得乙案。說明：按本部101年2月2日台內地字第1010085864號函釋：『協議價購應依市價與所有權人協議，所謂市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。』」至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定。再查，本件參加人提出之協議價購價格係根據不動產估價師提出之估價報告書及地政機關提供之一般正常交易價格，經綜合評估後之價格作為協議價購之依據，有協議市價鑑定表、系爭工程一般正常成交案例(實價登錄)一覽表暨買賣實例分布圖附乙證2卷第582-594頁可稽。原告雖主張需地機關未與土地所有權人進行實質上議價，土地所有權人對於買價僅有接受或不接受之選擇，完全排除個別土地坐落之地理位置等特殊因素，協議價購程序僅具形式而無實質意義云云。然查，參加人為求公平性及一致性，故以綜合評估後之價格與土地所有權人協議，但雖屬同一案之土地協議價購，因土地區位、大小及相關訊息資料不同，其價格亦有不同，亦有土地協議市價鑑定表附乙證2卷第583頁可稽，難謂有不合理之處。再者，本件土地於協議價購程序中，參加人已舉辦2次公聽會及3次協議價購會議，辦理協議價購會議前，均分別通知土地所有人開會事由、時間、地點，並檢附協議價購說明資料，協議價購地價表（上載協議市價、估價師查估之市價、地政機關提示之一般正常交易價格）等資料，以利土地所有人進行協議並表示意見。且估價師並於協議價購會議現場對於土地所有人所提出之問題，如係共同問題會通案答覆，如係個別所有人之問題，則針對其個人之問題予以回答，如有以書面陳述意見者，亦會針對其所提出之問題以書面回答，有第2次、第3次協議價購會議紀錄附乙證2卷第618-666頁可稽。復查，本案工程範圍內土地總筆數277筆，總面積為4.133792公頃，其中公有土地47筆，面積0.689416公頃，占總面積16.68%。私有土地230筆，面積3.444376公頃，占總面積83.32%。其中台糖公司土地48筆，面積為1.863241公頃，全部同意協議價購，占私有土地總面積54.10%。嘉南農田水利會土地65筆，面積0.716890公頃，全部同意協議價購，占私有土地總面積20.81%。其他私有土地117筆，面積為0.864245公頃，占私有土地總面積25.09%。同意協議價購者94筆，面積為
0.661426公頃，占私有土地總面積19.20%。不同意協議價購者23筆，面積為0.202819公頃，占私有土地總面積5.89%。
故本件同意協議價購者共計207筆，面積為3.241557公頃，占私有土地總面積94.11%(乙證2卷第242頁)，由上開同意協議價購之比例亦難認參加人提出協議之價格非屬允當。至原告援引最高行政法院105年度判字第29號判決、臺中高等行政法院102年度訴更一字第15號判決，主張協議價購並不得使土地所有權人就協議價購價格僅有接受或不接受之選擇云云。惟上開判決係以該案之需地機關僅於協議價購會議上告知參與之土地所有權人，本件協議價購之金額悉依101年1月4日徵收條例第30條「當期之土地公告現值」計算，及參加人辦理區段徵收，不予加成補償，且未及以其他方式取得土地，使被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格實質，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，而認此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無二致等語。與本件之徵收過程，並未存有可以其他方式（區段徵收）取得需用土地部分之爭議，且其協議價購金額已本於程序探求市價之合理性作成，且多次召開協議價購會議，對於土地所有人之問題提出說明解釋，並最終獲得大多數土地所有人之認同達成價購協議，已如上述，故與上開判決之案例事實並不相同，上開判決尚無從作為有利於原告主張之依據。
(四)本件徵收處分應屬適法：
1、按土地徵收，係國家因興辦公益（如本件交通事業之道路擴建）之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償外；在為具體徵收時，亦應具備：①公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。②必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購（詳下述）或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收。③符合比例原則：需興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
2、再查，參加人辦理系爭工程，於正式進入徵收程序後，即依據徵收條例第10條及第11條規定，先與所有權人協議價購，經多數土地所有權人同意協議價購後，復就其餘不同意協議價購之土地，即西港段465-2地號等23筆土地（包括原告所有系爭土地），合計面積0.202819公頃，依據徵收條例第13條規定，檢送徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向被告申請徵收並一併徵收其土地改良物，經被告以原處分核准徵收，參加人復以系爭公告公告徵收等情，有徵收土地計畫書附卷可稽，堪可認定。則本件參加人就原告所有系爭土地係以未能成立協議價購，而依徵收條例第11條規定向被告申請辦理徵收程序，依同條例第30條規定按照徵收當期之市價補償其地價。故原告主張參加人未與原告達成協議價購之合意，則被告尚不得為徵收處分，方與法相符云云，顯對法律之規定有所誤解，並不足採。
3、原告主張被告於作成處分前，曾與當事人即參加人之代表人會面，內容論及系爭徵收審議程序應如何進行，違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規定云云。再按「(第1項)公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。(第2項)公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。(第3項)前項接觸非以書面為之者，應作成書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。」為行政程序法第47條所明定。其立法理由乃在追求公平、透明之行政程序，避免行政機關受到不當之干擾。惟為避免矯枉過正，如基於推行職務所必要，仍得為之。按地方政府與中央政府於相關業務上具有上下隸屬關係，且歷來地方政府與中央政府為協調預算與政策法規等業務溝通與聯繫，多有賴地方政府首長親至中央政府與各部會當面溝通，故行政機關首長間之拜訪會面並非法律禁止之事項，且屬地方政府首長推動地方業務所必要，難謂屬行政程序外之接觸。復按，徵收條例第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條第1項：「中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。」行為時內政部土地徵收審議小組設置要點第1點：「內政部（以下簡稱本部）為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組（以下簡稱本小組）。」第3點第1項：「本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部常務次長兼任之，其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於3分之1：
（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。」第6點第1項：「本小組需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。」由上開規定可知，土地徵收案件之核准係由被告設立之土地徵收審議小組採合議制方式審議通過，難認行政機關首長得透過拜會被告代表人之方式獲得核准。再者，公務員與當事人若為行政程序外之非書面接觸時，依行政程序法第47條第3項亦僅要求需將其接觸對象、時間、地點及內容記明予書面，以保障當事人知的權益。被告於作成本件徵收處分前，曾與本件徵收案之當事人之一即時任參加人之代表人賴清德市長會面，惟參加人代表人就參加人市政上關於內政事務本得向被告代表人陳述意見，而於討論參加人諸多內政事務中提及本件徵收審議事件，實難因此即謂該次拜會即變成行政程序外之接觸，已如上述。退步言之，縱認被告於作成本件徵收處分前，與參加人前任代表人賴清德市長曾就本件徵收審議程序交換意見，應認屬於行政程序法第47條規定之行政程序外接觸，惟因賴清德市長既已於105年11月28日臺南市議會答詢時將其拜訪被告代表人提及本件徵收案之相關內容向議員報告，並已經錄影得讓本件徵收案當事人均得以調閱知悉其內容，可認已踐行行政程序法第47條第3項之規定，參以本件徵收案之核准係採合議制，並不會僅因參加人代表人拜會時之陳述而受影響，此由賴清德市長於上開議會答詢時提及其因徵收案遲未通過，而去拜會被告代表人，惟於被告嗣後召開之土地徵收審議小組會議仍因有委員質疑而未通過(本院卷1第248頁)，且本件徵收案共歷經4次審議小組會議、現勘1次始核准徵收，亦難認賴清德市長上開拜會被告代表人之行為對本件徵收處分有所影響。故原告上開主張，亦不足採。
4、原告復稱參加人未依法於3年或5年內定期檢討，原處分違反徵收條例第3條之2、都市計畫法第26條第1項規定云云：惟查，系爭外環道係87年3月25日第3次檢討案劃設之計畫道路，道路劃設係考量舊有鐵道已廢止不用，以該舊鐵道用地為基礎拓寬為南段20米及北段12米之輔助性次要道路，以疏通往麻豆之車輛。後於95年11月7日第4次檢討案時，因考量道路寬度不一，易造成交通事故，且為減少穿越市中心之過境性交通，故將20米計畫道路全線拓寬至24米，以順暢車流。
又上開檢討案均係依都市計畫法規定辦理且發布實施在案，為合法有效之都市計畫等情，有第3次通盤檢討書、第4次通盤檢討書附乙證3卷第21-27頁可稽。又按都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」依同法第26條第2項訂頒之通盤實施辦法第2條規定：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」由上開規定可知，都市計畫係以25年作為都市計畫之計畫年限，至於同法第26條第1項「每3年內或5年內」應定期通盤檢討係訓示規定而非效力規定，是以縱未依都市計畫法第26條第1項規定於5年內為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫，難謂違法。且都市計畫法第26條第1項規定係指「非必要之公共設施用地」，於通盤檢討作業中始應檢討變更其使用。依通盤實施辦法第45條規定，公共設施用地檢討時由辦理檢討機關分別協調各使用機關或管理機關。其中道路用地之檢討規定依同辦法第24條規定，道路用地按交通量、道路設計標準檢討之。本案道路用地係由參加人所屬交通局及工務局於興辦事業計畫內容評估「確有開闢之急迫性及必要性」，屬「必要之公共設施用地」，故有關通盤檢討變更之構成要件並不該當，尚無檢討變更之事由。
5、原告主張可行性評估報告及系爭報告書有與實況相違，或推論失當，則徵收處分判斷之基礎資料錯誤，該判斷即有瑕疵且非適法云云：
(1)惟查，本件徵收案工程相關之交通評估報告有2，一為「可行性評估報告」，係參加人為申請被告營建署生活圈預算補助所提出之報告，有關生活圈計畫之審查，可行性評估報告僅為協助審議委員針對提案內容之瞭解，其雖為提報案件之必要條件，惟其內容非唯一審議要件；且可行性評估報告之內容，亦屬案件核定後該工程之預定執行方向及構想，工程主體內容仍需於案件核定後再行辦理規劃設計始得確立辦理之內容。倘僅憑可行性評估報告內容有部分文字、數據之出入或誤謬，即指摘原處分不合法，尚難謂合理。退步言之，參加人興辦系爭工程需用之土地均屬道路用地，參加人本得依職權決定是否開闢系爭路段，無須報經目的事業主管機關同意，已如上述，而參加人做成可行性評估報告之目的僅係為向被告所屬營建署申請生活圈預算補助，縱認該份報告確有原告所指出之錯誤，至多涉及被告所屬營建署上開預算核發與否之評估，與被告是否核准本件徵收案無涉。另一交通評估報告為系爭報告書，為參加人對於系爭工程所為之交通影響評估，參加人附於徵收計畫書中供被告參考，而依徵收條例第13條規定，參加人向被告申請徵收土地時，應提出之必要文件為詳細徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地改良物清冊及土地使用計畫圖。是以系爭報告書並非被告審核徵收案應審查之文件，亦非屬徵收計畫書之應備附件，此由被告土地徵收審議小組於第129次會議審查時，雖仍認定系爭報告書援引之調查資料，有漏列情形，僅係要求參加人應補充說明附卷，並不影響該次會議准予徵收之決定，有該次會議紀錄附乙證1卷第22頁可稽，是以縱如原告主張系爭報告書中之部分數據有誤，亦尚難認原處分不合法。
(2)再者，被告基於原告代理人於徵收審議階段對交通內容提出質疑，被告土地徵收審議小組第95次及第99次會議乃決議，由參加人送專業機構運研所及公正第三方（成功大學交通管理科學系林佐鼎副教授）協助檢視，於參加人104年11月23日召開之系爭報告書審查會議中針對台19線、市道○○○○道路容量不合理，折減參數、臨停影響程度要求參加人再進行檢討，嗣經參加人於105年2月16日召開系爭報告書審查會議重新提出調查結果，經審查委員即上開公正第三方林佐鼎委員審查結果，認定整體而言，係依公路容量手冊來計算，資料蠻客觀，原則上沒問題。並針對自救會提出與原告就可行性評估報告及系爭報告書有相似質疑之問題，林委員審查後亦認尚無違誤。如自救會質疑：「參加人交通評估均低估速率與道路容量，以致服務水準低落」部分，林委員審查後認定，即使容量認定不同，現行計算服務水準多以旅行速率為主，旅行速率應配合違規停車取締量解釋，描述已有作短期措施改善，結果仍呈現服務水準低落。自救會質疑：「可行性評估錯誤百出」部分，林委員審查後認定，參加人容量說明部分以大方向回應，新興街為南北雙向雙車道合計容量3000多，台19線中山路為單向雙車道，單向容量為1700，符合交通手冊規定。自救會質疑：「西港大橋未來要一口氣承載6車道車流量」部分，林委員審查後認定，西港外環道為分流功能，新闢外環道路並不會造成西港大橋路段壅塞情形。該次會議並做成結論，請參加人所屬警察局提供104○○○區○○路交通事故、肇事原因跟時段等相關資料；待修正完後再請委員及交通局檢視，確認無誤後送請運研所協助檢視等情，有系爭報告書104年11月23日及105年2月16日審查會議紀錄附乙證1卷第37-47頁可稽。復依運研所105年3月4日函(乙證1卷第49頁)亦認定參加人已針對該所提出之意見予以回應(詳如下述)，無其他意見。綜上可知，原告所稱可行性評估報告及系爭報告書有與實況相違，或推論失當等缺失，經專業機構及公正第三方審查確認後，均已認定參加人提出之資料應屬客觀合理，堪可認定，故原告仍持上開缺失主張徵收處分判斷之基礎資料錯誤，該判斷即有瑕疵且非適法云云，即難採憑。
6、原告主張系爭報告書未依運研所之意見修正，故原處分有依不完全之事實判斷之違法云云。又查，運研所104年11月18日函(乙證1卷第50-51頁)係對於系爭報告書提出有關道路交通特性調查部分，以台19線（雙向2快2混）與市道（雙向2混）為例，表2.4.3-1竟呈現市道容量高於省道，顯不合理，建議參酌該所「2011臺灣公路容量手冊」核實推估之審查意見等語。經參加人重新檢核市道173線及台19線道路容量，並依照現地條件再予以估算，考量台19線與市道○○○○道路寬度相近(台19線20公尺；市道173線19公尺)，台19線為2快2混車道配置，但無機慢車道可供機慢車使用，而市道173線除有2混合車道之外，再加上有2機慢車道，因此在基本道路容量上差異已不大。且因台19線道路兩側商家林立，並有公車停靠站點，依據「2011年臺灣公路容量手冊」計算方式須將道路容量予以折減，且折減係數較高，而市道○○○○路肩及邊溝寬達4公尺，因此道路容量的折減係數較低，如此使得市道173線之道路容量較台19線之道路容量略高，方屬合理。參加人遂將上開修正後之系爭報告書再送審核，亦經運研所105年3月4日函(乙證1卷第49頁)認定參加人已針對該所104年11月18日函之意見予以回應，故已無其他意見等語，有運研所上開2函附卷可稽，故原告上開主張亦不足採。
7、原告主張被告未針對徵收範圍內有數棵珍貴樹木進行綜合評估分析，違反徵收條例第3條之2、樹木保護條例等規定云云。按樹木保護條例第2條：「本自治條例之主管機關為臺南市政府農業局。」第3條第1項：「本自治條例所稱珍貴樹木，指本市轄區內樹木具有下列各款情形之一者：一、樹胸高直徑達1.2公尺或樹胸圍達3.8公尺以上。樹胸高以下已分枝者，各分枝胸高直徑合併計算。二、樹齡80年以上。三、樹冠覆蓋面積達300平方公尺。四、具特殊或區域代表性，經主管機關審查列入保護。」第5條：「年滿20歲自然人或法人於備齊樹木基本資料等相關文件後，得向主管機關申請核定珍貴樹木。」第6條：「(第1項)經核定列管保護之珍貴樹木，由主管機關公告30日，並以書面通知土地所有權人、使用人或管理人。(第2項)前項公告應載明下列事項：一、珍貴樹木及其所在地。二、珍貴樹木列管編號及依據。三、得提出行政救濟之意旨及期間。」第8條第1項前段：「珍貴樹木經公告列管後，未經主管機關許可，不得任意移植、砍伐或侵害，並禁止為下列行為：‧‧‧。」由上開規定可知，並非所有符合樹木保護條例第3條之樹木即屬該條例之珍貴樹木，須經主管機關即參加人所屬農業局公告列管後始屬之，才不得對之任意砍伐或侵害。惟查，原告雖指出原處分徵收範圍內有數棵樹木如西港旗站旁白蓮霧樹之樹圍有5.23公尺、黑板樹之樹圍有4.08公尺，均達上開自治條例第3條規定之珍貴樹木云云，惟原告於起訴狀中係稱上開樹木現由參加人所屬農業局審查中，並未提出已經參加人所屬農業局依上開條例公告列管之證明。另依參加人查證結果，參加人所屬農業局目前列管之280株珍貴樹木均未位於徵收範圍內，亦無於土地徵收期間內接獲需地機關(即參加人所屬工務局)提報符合列管資格之珍貴樹木案件，有參加人107年4月16日府地用字第1070418605號函附乙證3第10頁可證，亦即被告核准徵收時徵收範圍內確無已列管之珍貴樹木。故原告上開主張，亦不足採。
8、至原告主張參加人未針對徵收範圍內有「南北平行預備線」糖鐵文化資產進行綜合評估分析，有違徵收條例第3條之2、文資法第15條等規定云云。再按，文資法第15條規定：「公有建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾50年者，或公有土地上所定著之建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾50年者，所有或管理機關（構）於處分前，應先由主管機關進行文化資產價值評估。」即該條係針對「公有」建造物及附屬設施群或「公有」土地上所定著之建造物及附屬設施群，興建完竣達50年以上者，即可能指定為古蹟或登錄為歷史建築，爰規定所有或管理機關（構）進行處分前，應向主管機關申請審查該建造物之文化資產價值。惟依土地法第4條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」惟查，台糖公司所有之土地、土地改良物及土地上所定著之建造物，非屬公有，尚無文資法第15條之適用，故原告上開主張，亦不可採。
9、末按，本件原告所據為主張原處分違反徵收條例第3條之2、徵收處分判斷之基礎資料錯誤之各該事由，既經被告土地徵收審議小組委員就系爭徵收案於公益性、必要性、符合比例原則等要件予以審議，有該審議小組第99次會議、第118次會議、第129次會議紀錄附乙證1卷第345-349、215-217、13-22頁可稽，在查無係出於錯誤事實或不完全資訊而為認定、或將無關之事項納入考量，或有其他違反法律原理原則、一般公認之價值判斷標準及判斷恣意之情形下，基於尊重其專業性，上開判斷本院應予以尊重。原告以其個人主觀認知與價值判斷，指摘原處分之作成有基於錯誤之資料、違反都市計畫法第26條第1項、文資法第15條、徵收條例第3條之2等規定，尚非可採。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 凃 明 鵑