高雄高等行政法院判決
107年度訴字第78號民國107年10月2日辯論終結原 告 經濟部代 表 人 沈榮津訴訟代理人 林世勳 律師
郭群裕 律師陳佳宜 律師被 告 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 巫慶仁
曾祥耿陳冠儒上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國106年12月25日台內訴字第1060085154號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
（一）被告代表人原為陳菊，於訴訟繫屬中變更為許立明，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應准許。
（二）原告起訴時，其訴之聲明原為：「訴願決定及原處分（被告民國104年9月15日高市府地發字第10471178701號公告及104年9月30日高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書）均撤銷。」嗣於本院言詞辯論期日減縮聲明為：「訴願決定及原處分（被告104年9月15日高市府地發字第10471178701號公告及104年9月30日高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書）○○○○市○○區○○段○○○○○○○○○○○號部分均撤銷。」核其性質係屬原告減縮訴之聲明，而被告對之並無異議，且為本案之言詞辯論，核與行政訴訟法第111條第2項規定相符，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要:高雄市○○區○○段○○○○號（重測前為溪州段107-9、108-16、108-17、109-8、110-8、112-9、113-10、114-2地號）等8筆土地（下稱系爭土地），屬高雄市104年度數值法地籍圖重測區範圍內之土地，其土地所有權人為中華民國，管理機關為原告，原告於被告重新實施地籍測量期間，委請所轄「經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠」（下稱污水處理廠）人員處理地籍圖重測作業相關事宜。
嗣被告所屬地政局大寮地政事務所（下稱大寮地政）完成地籍調查、地籍測量等作業程序後，被告即於104年9月15日以高市府地發字第10471178701號公告（下稱被告104年9月15日公告）公告地籍圖重測結果，公告期間30日（自104年9月30日至104年10月30日止），並另於104年9月30日以高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書（下稱被告104年9月30日土地標示變更結果通知書）通知原告關於系爭土地重新實施地籍測量之結果。原告不服，於地籍圖重測公告期間內提出異議並申請複丈，經大寮地政實地檢測，核對相關圖冊結果，確認該成果無誤，乃於104年11月25日以高市地寮測字第10471088800號函（下稱大寮地政104年11月25日函）送地籍圖異議複丈結果通知書予原告。原告仍表不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第191號判決撤銷訴願決定。被告不服，提起上訴，案經最高行政法院106年度判字第409號判決駁回上訴確定。被告乃依上開判決移請內政部審議，經內政部訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、由大寮地政於104年8月27日高市地寮測字第10470796000號函可知，被告測量系爭土地之面積與權狀登載面積不一致，究其原因應係重測前後之界址不同所致。蓋被告以臺灣地區之地籍原圖於第二次世界大戰時毀損，目前各地政事務所所使用之地籍圖，係日據時期依據原圖套繪之副圖為由進行重測。然被告未顧及原告協助指界之人員，顯就系爭土地日據時期之界址毫無所悉，又未盡行政程序法第36條、第38條之行政調查責任，在界址未釐清之情況下逕自重測，已有違誤。甚而，被告就該界址爭議，竟未依土地法第46條之2、第59條第2項規定進行調處，即公告系爭土地重測結果，顯與首揭規定相悖，足見原告主張撤銷，實有理由。
2、土地測量之目的在於呈現土地之原貌，即施測土地與鄰地界址、土地面積等等之數據，而非單純以地籍調查表為據，此由土地法第46條之2、地籍測量實施規則第79條、第83條等規定測量土地時需參諸指界外，尚得參考鄰地界址、現使用人之指界、參照舊地籍圖及地方習慣等呈現土地真實狀況之參數，故實施地籍測量或土地複丈時，測量人員應按照施測土地實際狀況測量土地，而非僅以地籍調查表實施測量，否則恐失土地測量之真實目的與意義。且倘地籍調查表本有錯誤，施測人員又以此違誤之地籍調查表進行測量，其結果定係錯誤，土地測量苟有錯誤，必定導致人民之土地面積短少，進而侵害人民之財產權。是以，土地之測量必須以施測目標土地之實際狀況，並參諸土地所有權人到場指界之界址，進行施測並繪製成果圖，方與憲法保障人民財產權之意旨相符。惟被告故而忽略上開規定即作成系爭處分，致生原告土地面積短少，已生侵害人民財產權無疑，且於作成系爭處分時，未給予原告陳述意見之機會，核已違反行政程序法第102條、第103條規定甚明，足見系爭處分違法，實有撤銷之必要。
（二）聲明︰訴願決定及原處分（被告104年9月15日公告及104年9月30日土地標示變更結果通知書）關於高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○號部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭土地之重測前地籍圖係日據時期依據地籍原圖套成之副圖，此類地籍圖使用迄今已逾90餘年，因圖紙伸縮、折損、破舊、比例尺過小，已達不堪實際使用之程度，自有賴地籍圖重測，重新建立新地籍測量成果，始能切實保障公私有財產合法權益。大寮地政於104年度辦理地籍圖重測作業期間，依土地法第46條之1至第46條之3規定通知原告辦理地籍調查及協助指界程序，並寄送高雄市政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書之後並將地籍圖重測結果公告30日，惟原告不服公告之結果，於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，經大寮地政再次實地檢測及核對重測成果確認無誤後函送地籍圖異議複丈結果通知書予原告，爰據以辦理土地標示變更登記，且按地籍測量實施規則第79條、第82條及第191條規定，地籍調查表為土地坐落、界址等均經指界人簽名或蓋章，並戶地測量應按地籍調查表所載認定之界址，逐宗施測，為地籍圖重測戶地界址測量之依據，原告均依各項規定辦理相關地籍圖重測作業程序且有案可稽，並無違誤，公告之結果實屬完備。
2、又土地法第46條之2第2項雖規定土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，得準用同法第59條第2項規定由地政機關進行調處，其意旨係土地權利關係人間因設立界標或到場指界發生界址爭議而生有土地權利爭執時，地政主管機關方應介入調處，是調處程序之開啟，須以客觀上「土地權利關係人間」因設立界標或到場指界，生有「界址爭議」為前提，然本件原告所委派之人員王櫻燕組長於104年4月22日地籍調查及嗣後104年7月3日實地測定界址時均到場指界，對於界址本身均確認無誤並蓋有職名章為憑，且查地籍調查情形，系爭土地各該經界線與相鄰土地均無指界不一致，涉及界址爭議之情形，僅是原告後續「單方」對於「系爭土地總面積大小」有所爭執，並非屬土地法第46條之2所定「土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議」之情形，被告自無從獨立開啟未有相對人之調處程序。另大寮地政業於辦理本件地籍圖重測作業前，依據土地法第46條之2規定，曾以104年3月24日高市地寮測字第10470261500號函請原告到場協助指界並給予其陳述意見之機會，實質上屬於行政程序法第39條所定之事前陳述意見機會，原告亦有委派人員到場，且於法定重新實施地籍測量之結果公告30日期間（104年9月30日至104年10月30日），原告均未提出自行指界之結果，故符合行政程序法第102條除外之情形，甚且依據土地法第46條之3規定，對於地籍圖重測結果公告，原告亦得申請異議複丈加以救濟，符合行政程序法第103條第7款所定情形，是系爭公告之作成，業已踐行正當法律程序，並保障原告之程序參加權，原告之主張容屬對法令之誤解，誠難採憑。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告未依土地法第46條之2第2項準用同法第59條第2項規定進行調處程序，有無違法？
（二）被告有無未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102條、第103條規定之情形？
五、本院的判斷︰
（一）被告未進行調處程序，並無違法：
1、應適用的法令︰⑴土地法第46條之1：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖
破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」⑵土地法第46條之2：「（第1項）重新實施地籍測量時，土
地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」⑶土地法第46條之3：「（第1項）重新實施地籍測量之結果
，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」⑷土地法第59條：「（第1項）土地權利關係人，在前條公
告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」⑸地籍測量實施規則第79條：「（第1項）地籍調查，係就
土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內。（第2項）前項所有權人之土地界址，應於地籍調查表內繪製圖說，作為戶地界址測量之依據。」⑹地籍測量實施規則第82條：「（第1項）地籍調查，應通
知土地所有權人於一定期限內會同辦理。（第2項）前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」⑺地籍測量實施規則第191條：「（第1項）戶地測量應按地
籍調查表所載認定之界址，逐宗施測。（第2項）地籍調查時未到場指界之土地所有權人，得於戶地測量時，補辦地籍調查。」⑻地籍測量實施規則第199條：「（第1項）地籍圖重測結果
公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。
2、是由前揭規定觀察，凡曾辦地籍測量之地區，若存有地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，地政機關即得依職權辦理重測。是以土地重測既係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更等重大原因而開啟之行政程序，則地政機關理應以現有最新測量技術至實地現場，尋找適切之界址點為其主要施測手段，為此，於按宗施測確認界址點時，施測地所有人及相鄰地所有人已設立之界標並經渠等到場指界相互確認之經界線，則為執行測量之重要準據，至於單方片面設置之界標或指界，乃至地籍原圖、地方習慣（即實地鄰近相關參考點，如既有界樁、房屋、圍牆、田埂、道路、水溝等物），均僅是供作地政機關施測時之輔助參考資料。然因施測地所有人與相鄰地所有人間容有存在界址爭議（例如施測地東側與相鄰地間存有界址糾紛，施測地所有人主張經界線應為AB兩點直線，相鄰地所有人則認應為CD兩點直線等是），此際地政機關於重測期間即有依土地法第46條之2第2項規定，準用同法第59條第2項規定，對系爭經界線（或界址點）有爭議之土地所有權人數人之間，立於類似仲裁者之角色，佐以地政機關施測者之專業判斷進行調處，而對界址有爭議之人若仍不服調處結果者，即得限期向普通法院之民事庭起訴（確定界址訴訟，以否定其界址主張之相鄰地所有權人為對造），如未起訴者，則依調處結果辦理。待地政機關將重測結果（含調處結果、經裁判確定之經界結果）公告後，除未曾設立界標或到場指界之土地所有權人得申請複丈外，重測程序於公告期滿、複丈成果無誤或更正後，經地政機關依重測結果辦理土地標示變更登記後即告完成。是以調處並非土地重測之必經程序，僅於相鄰地土地所有權人間因界址爭議時，地政機關始有額外介入調處之必要。如土地所有權人對界址並無爭執（亦即不存在與該土地所有權人有界址爭議之相鄰地所有權人），而係對地政機關所為之測量方法或測量成果有所疑義，除非其該當土地法第46條之3第2項之要件而得申請複丈外，重測程序於地政機關辦理土地標示變更登記後即告終結，地政機關依法自無進行調處程序之必要，更無論地政機關亦不可能自立於調處人及被調處者之雙重角色進行調處。
3、經查，被告因舊有日據時期地籍原圖在二戰中銷燬，現存日據時期地籍副圖有比例尺伸縮及人工計算之誤差，遂據以執行高雄市104年度林園區（含系爭土地）地籍重測，經被告於施測時通知土地所有權人後，被告所屬林園大發污水處理廠即指派其服務組長王櫻燕於104年4月22日到場，並請求被告參照舊地籍圖等資料協助指界。嗣經被告參照舊地籍圖及計畫道路現況後實地測定界址，並再度通知原告到場指界，復經原告委任之職員王櫻燕於104年7月3日確認系爭土地周界界址點後，蓋用其職名章乙節，有被告檢附之系爭土地地籍圖重測地籍調查表、地籍圖重測地籍調查（界址標示補正）表等文件在卷可證（見原處分卷第9至38頁）。雖原告於本院主張被告前揭實地測定之測量成果有所錯誤，且未曾參照舊地籍圖施測云云，惟查，被告本次執行地籍圖重測範圍除原告外，並無其他相鄰地所有權人主張界址爭議乙節，為兩造所是認（見本院卷第156頁）；且經被告提出原告亦無爭執之系爭土地舊地籍圖副圖截圖、重測前後之新舊地籍圖標示界址之點位圖面（見本院卷第161至163、171頁）等文件所示，系爭土地舊地籍圖面純係以人工手繪，並無界址點位之具體標示，僅以三斜法計算土地面積，若完全依照舊地籍圖進行測量，明顯可見以藍色線標示之舊地籍圖範圍，相較于以紅色線標示重測後新地籍圖範圍更小，足見舊地籍圖存有因人工計算之誤差以致造成實地面積小於登記面積之情事，則原告逕以其系爭土地登記面積因重測結果導致面積縮減乙節，主張被告未依舊圖施測而有測量錯誤情事云云，已屬無據。更無論代表原告之職員王櫻燕於被告實地測定界址時，對各該界址均無異議；待原告提起本件訴訟後，仍未曾明確指述被告重測時所認定之系爭土地任一界址點有何標示錯誤情事，則原告根本不存在與相鄰地所有權人間互有界址爭議可言，僅是因重測結果導致其登記面積縮減有所不服，揆諸前揭規定之說明，被告自無於系爭土地重測期間開啟調處程序之必要。乃原告逕以前詞主張被告作成本件原處分之重測結果前，有應調處而未調處之違法情事云云，洵屬無據。
（二）被告並無原告所指未給予陳述意見之機會，而違正當行政程序之情形：
1、應適用的法令︰⑴行政程序法第39條：「行政機關基於調查事實及證據之必
要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」⑵行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」⑶行政程序法第103條第7款：「有下列各款情形之一者，行
政機關得不給予陳述意見之機會︰……七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。」⑷行政程序法第114條第1項第3款、第2項：「（第1項）違
反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
2、依此，處分機關須於事前通知受處分人陳述意見者，以處分機關有調查事實及證據之必要時為限。故若受處分人於提起訴願前有存在依法所應踐行之先行程序，依行政程序法第103條第7款規定，本得無須另給予受處分人陳述意見之機會，其立法理由亦稱：「依法在訴願前應先經先行程序者，實質已賦予相對人有再一次表達意見之機會，基於行政經濟之考慮，無須再給予相對人陳述意見之規定，避免造成行政程序之冗長。」縱認應給予受處分人陳述意見之機會，可能因完全未給予或給予之程序有瑕疵（例如未告知全部事實致受處分人未能充分表示意見），而構成程序上違法，原則此種違法之補正，應由原處分機關為之，但如被提起訴願之行政處分係屬羈束處分，則受理訴願機關亦得為補正，而此項補正須使受處分人就行政處分之重要事實有表示意見之機會。是以對於羈束處分，訴願機關如已充分明瞭訴願人之意見並予斟酌，則其作成訴願決定，即可認已補正（學者林錫堯著，行政法要義修訂四版，第387頁）。
3、經查，被告作成本件原處分後，原告認被告測量結果有誤，遂於地籍圖重測公告期間，依土地法第46條之3第2項規定，向被告異議並申請複丈，經被告所屬大寮地政另派員實地檢測並核對相關圖冊後，仍認該測量成果無誤。惟原告對其函覆之異議複丈成果通知書仍表不服而提起訴願，並於訴願書內具體表示被告有應調處而未調處、又未盡調查責任等違法情事，後雖經受理審議之內政部將其訴願駁回，惟其訴願決定書亦已對原告前揭陳述之意見敘明其理由等事實，有大寮地政104年11月25日函、原告104年12月21日訴願書、內政部106年12月25日臺內訴字第1060085154號訴願決定書等文件在卷可佐（見原處分卷第47頁；訴願卷263至268、312至318頁），參諸被告原處分係屬羈束處分（被告就應否作成處分並無決定裁量權限），縱認被告作成原處分前未曾令原告陳述意見，但原告於其異議複丈程序，乃至訴願程序終結前，業已充分陳述其不服原處分之意見，則此等程序瑕疵，早於訴願程序終結前補正。乃原告復執此主張原處分有未給予陳述意見之違法情事云云，亦屬無據。
（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○號部分，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 10 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 23 日
書記官 謝 廉 縈