高雄高等行政法院判決
107年度訴字第86號民國107年11月27日辯論終結原 告 久隆物流有限公司代 表 人 蔡桂華訴訟代理人 周振宇 律師複代理人 蔡崇聖 律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 黃玉卿
許紋雅張淑娟上列當事人間菸害防制法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：衛生福利部國民健康署（下稱衛福部國健署）認原告輸入之「君主香菸6毫克20支」菸品（下稱系爭菸品），在包裝最大外表面積處印製香菸濾嘴構造圖並以英文標註各構造部位名稱及「CHARCOAL RECESSED FILTER」（中譯：活性碳嵌入式濾嘴）字樣（下稱系爭文字及標示），涉有違反菸害防制法第6條或第9條規定情事，遂於106年6月20日發函轉送被告查處。案經被告通知原告陳述意見後，仍認原告違反菸害防制法第6條規定，乃依同法第24條第1項規定，以106年9月13日高市衛健字第10636804400號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並限期3個月內回收。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告於系爭菸品之菸盒外表印製系爭文字及標示，純係標明產品種類及性質，尚無使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，自難認違反菸害防制法第6條第1項：
（1）系爭菸品雖於菸盒外表印製系爭文字及標示，然具體觀察紙菸之組成物，僅包含菸草、香料、紙及濾嘴。而實際上影響消費者於使用紙菸時，產生差異感受之物品即為濾嘴。各菸商為因應不同消費者之需求，製作不同種類濾嘴之香菸，如：無濾嘴香菸、活性碳濾嘴香菸、針孔式濾嘴、含香料（如薄荷、萊姆、水蜜桃、藍莓等）單味晶球濾嘴、含香料雙味晶球濾嘴、氣旋濾嘴、活氧濾嘴、鏤空濾嘴等。濾嘴種類係區隔產品性質之基本項目，若不標示濾嘴種類，則消費者無從辨識各菸品之實質差異。系爭菸品標示活性碳濾嘴之圖樣及文字，均係使消費者知悉系爭菸品本質為何，尚非出於使人誤認吸菸無害健康或危害輕微之目的而標示。
（2）原告所銷售之系爭菸品外盒上標示之活性碳濾嘴圖樣及文字，純係說明產品組成材料為何，尚非「虛構系爭菸品原先未存有之內含物」或「以形容詞描述、說明、隱喻或暗示系爭菸品」藉以使消費者產生系爭菸品無害健康或降低健康危害之認知，自難認系爭菸品有何致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之標示。
（3）被告率然以系爭菸品外包裝標示有活性碳濾嘴，認為易使消費者與日常生活中常見之活性碳相關商品聯結，誤認該濾嘴具有去除菸煙中所含毒性物質，達到降低對健康危害之功能，進而認原告於系爭菸品上標示之活性碳濾嘴之圖樣及文字違反菸害防制法第6條。原告雖於外包裝標示活性碳濾嘴，卻未加以任何有利健康或無害健康之敘述，且消費者均知悉活性碳使用於菸類產品之功能，在於去除異味而非去除毒性物質，自難認標示活性碳濾嘴會使消費者產生系爭菸品對健康無危害或危害較輕之認識。被告刻意曲解活性碳於系爭菸品之功能，並憑藉臆測推論系爭菸品外包裝標示有活性碳濾嘴，將使消費者產生誤認降低對健康危害之功能，背離通常經驗法則。
（4）一般吸菸者對於濾嘴標示係產品種類之區分，知之甚詳，殊無可能產生見聞活性碳濾嘴標示，而誤信菸品對於健康損害較小之認知。反之，非吸菸者因我國行政機關反覆宣導吸菸有害健康之理念，且此一觀念復因公共場所禁菸，而更加強化，殊難想像非吸菸者會因單純標示活性碳濾嘴，而誤信此類菸品對健康損害較小。被告過度解讀活性碳濾嘴所可能造成之影響，顯與通常經驗法則不合，原處分應予撤銷。
2、菸害防制法第6條所定「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，係屬不確定法律概念，無從本於人民通常生活經驗預見何種行為將違反禁止誡命，難認符合法律明確性：
（1）菸害防制法第6條所定「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，係屬不確定法律概念，且直接作為處罰構成要件之一部，應當由立法機關將何種文字或標示之內容，將「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」各種情狀加以明確化，否則究竟何種標示係「可能使人誤認」？誤認之可能性程度為何，始達於法律處罰標準？等情均未明確，實難令人知悉何種行為將違反菸害防制法第6條之禁止規範，且將使行政機關得以任意解釋法令，強加不利益於人民，難認合於司法院釋字第432號解釋法律明確性原則之本旨。
（2）菸害防制法第6條所定「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，實係極為抽象之文字，判斷何等文字將納入使人誤認吸菸無害或危害輕微之範疇，要非易事。又系爭菸品確實內含活性碳濾嘴，此一事實無論是否標示，均不可能更易，進而系爭菸品僅係誠實標示產品成分包含活性碳濾嘴，一般人民實難想像事後將遭認定為違法標示，並受裁罰，故菸害防制法第6條規定違背法律明確性原則。
3、市場上之菸商銷售使用活性碳濾嘴之菸品時，多會使用「CHARCOAL FILTER」（譯：活性碳濾嘴）作為標示，有金鹿香菸（GOLDEN DEER）、今來馬香菸（GOLDEN HORSE）、楓天藍85特級香菸（GOLD MAPLE）、新加坡沙貝士香菸（SYABAS）、雲門香菸（RUN MEN）及鑫選香菸（CHOOSE）之照片可稽。亦有直接使用活性碳濾嘴之中文標示，如臺灣菸酒股份有限公司所製造之樂迪-紅20支香菸；甚至將活性碳濾嘴作為產品名稱之一部，如國際金橋活性碳濾嘴香菸，亦有於包裝正面標示「CHARCOAL FILTER」（譯：活性碳濾嘴），同時於煙盒側面使用圖示之金鹿香菸；，更有將活性碳濾嘴作為產品名稱一部併標示「Advanced
Filtration System」（譯：高階過濾系統）之勝利圓角包9號香菸20支裝活性碳濾嘴香菸，並非僅有原告使用「CHARCOAL FILTER」（譯：活性碳濾嘴）作為標示。
4、由菸盒各種關於活性碳濾嘴之標示，使人民產生認知之程度，或有不同，原告菸盒上所使用之標示，係以英文說明活性碳濾嘴之位置（除卻CHARCOAL FILTER字樣，即為一般香菸之外觀），而多數品牌是以中文標示，衡諸我國人民英文閱讀能力良莠不齊，或有不知「CHARCOAL FILTER」為活性碳濾嘴之人，從而無法理解原告於菸盒上記載之英文標示，而直接以中文標示活性碳濾嘴於煙盒上，甚至將活性碳濾嘴作為產品名稱之菸品，我國人民更容易瞭解以中文記載之意思，其影響程度更為廣泛，亦有明確標示「Advanced Filtration System」（譯：高階過濾系統）之菸品，被告認影響程度較為廣泛之中文標示活性碳濾嘴及明確標示「Advanced Filtration System」（譯：高階過濾系統）之菸品，均無處罰必要，反認原告單純以英文標示「CHARCOAL FILTER」具有可罰性，顯然輕重失衡。
5、原處分有違論理法則、經驗法則、不當聯結禁止原則、平等原則及處罰法定原則之瑕疵，應予撤銷：
（1）依菸酒管理法第31條第1項、第33條第1項，就菸品標示管理規制相關事宜，立法明文強調以使用中文為基準，則被告欲對外文標示為處罰，與中文標示相較，顯然應有更合理充足之說明。若認為系爭菸品標示使用活性碳濾嘴將違反菸害防制法第6條規定，而應受處罰，則無論以中文、外文、大小圖示，均無礙於符合處罰構成要件之事實，被告徒以系爭菸品具有外文標示、圖示較大，將增加人民好奇而吸引消費等荒謬邏輯，將系爭菸品與其他使用活性碳濾嘴為品名、圖示及文字說明之菸品加以區隔而作為處罰論據，顯有違反平等原則、不當聯結禁止原則及處罰法定原則之違誤。
（2）被告泛稱一般國人受有英語教育，外文素質佳，可理解活性碳之英語（下稱系爭外語）詞彙意涵，若係不熟悉外語之國人，包裝使用外語文字可增加神秘氛圍吸引消費，並使人好奇進而透過翻譯獲知其意涵云云，惟我國國民義務教育未將系爭外語單字列入教材，系爭外語亦非常見常用，則被告所稱國人可輕易認知系爭外語詞彙之結論，已屬無據。且系爭菸品是否使用外國文字標示與是否隱含使人誤認無害於健康之處罰構成要件無關，被告強以與系爭菸品是否違反菸害防制法事項無關之菸品外盒英文標示作為處罰論據，輕率做成干預人民財產之行政罰，實不可取。
（3）我國菸品販賣交易方式，通常為消費者指定特定菸品，再由店員取出交付，過程中消費者只能概略看到菸品正面圖示，並無法直接接觸菸品，更遑論考究其上文字，則被告陳述消費者會被包裝背面外語文字吸引而消費，進而尋求翻譯理解，實屬背離現實之妄想。退萬步言，我國菸品相關法律規範雖對菸品廣告諸多限制，但並未完全禁絕菸品商業言論，則系爭外語文字縱有被告所稱促進消費之效果，若無違反相關管制規範，仍屬合法行為。
（4）誠如被告所言，菸品對健康具有影響係眾所皆知之事，系爭菸品包裝反面亦皆以大面積圖說警示，縱消費者知悉菸品配置活性碳濾嘴，亦不會因之認為菸品無危害或危害輕微，被告之認定，顯然藐視我國民生活常識及健教素質。況被告一再強調，現今網路世界，消費者可輕易取得翻譯，理解外文意涵，理解活性碳作用方式，然網路上亦諸多資訊，說明菸品危害不因菸品添加入何種物質或使用何種濾嘴而有差異，被告忽略此等事實，忘卻行政機關為公共目的存在，兼衡保障人民權益之基本立場，只一味思考如何處罰原告，誠屬可議。
（5）在菸品對健康具有影響係眾所皆知之前提下，各種添加物質及不同質材濾嘴之使用，對菸品消費者而言僅代表不同的口感、味道，並不會因之認為菸品無危害或危害輕微。系爭包裝爭議部分乃於英國上市之原裝圖示，考量我國菸害防制法之增修參考諸國法規之現實，如本次處罰依據之菸害防制法第6條，係參考菸草控制框架公約第11條及歐洲聯盟議會通過之香菸法案，而英國皆為其中成員，則基於比較法之觀點，英國認可上市之商品包裝外觀，若無特殊事由，我國亦無否定之理由。
6、一般經常吸菸之消費者，確實係本於各種菸品之濃度、濾嘴樣式，作為選擇購買菸品之判斷基礎，若未加以標示，消費者如何選購自己所欲購買之商品？被告禁止廠商以菸品本質作為標示，顯係使廠商隱匿消費資訊，導致菸品外盒標示結果與商品標示法及消費者保護法之規範有所背離，進而導致菸害防制法之規定與商品標示法及消費者保護法之規範存有體系上之矛盾，自屬錯誤之解釋方式，毋寧應認為充分標示商品所具有之品質及內含物，尚非法所不許，若以誇大不實之方式推廣產品，使人民誤認吸菸無害健康或危害輕微，則同時違反菸害防制法、商品標示法及消費者保護法，始符法制。
7、原告銷售系爭菸品係於106年間開始於市場上銷售，且於銷售系爭菸品之同時，為避免系爭菸品有違法情事，亦送請主管機關檢驗，殊難認原告有何違反菸害防制法之故意或過失。
8、退步言之，若法院認系爭菸品違反菸害防制法第6條，則審酌原告標示之情狀，應認有行政罰法第8條之適用：
（1）若法院認為原告所銷售之系爭菸品具違反菸害防制法第6條，然參酌現行我國菸品市場上各類菸品，標示內含活性碳濾嘴者眾，近乎全數菸商均存有標示活性碳濾嘴之菸品在市場上銷售，且行之多年，均未曾遭受取締或裁罰，由前開菸品市場客觀情狀為據，一般菸商均會肯認於菸品外盒標示活性碳濾嘴應係合法行為。
（2）臺灣菸酒股份有限公司現由國家持有過半股份，依據臺灣菸酒股份有限公司條例由財政部指派具有公務人員身分之公股股東、董事及董事長經營，本當依法執行職務。原告觀察由臺灣菸酒股份有限公司受託製造之「樂迪-紅20支」菸品之外盒上即標示有活性碳濾嘴字樣，更將產生於菸品外盒上標示活性碳濾嘴係屬於合法行為之確信。
（3）原告於銷售系爭菸品時，既本於市場上商品同類標示者眾多，且居於國營事業地位之臺灣菸酒股份有限公司仍有相同行為，佐以菸害防制法第6條藉由高度抽象之不確定法律概念為規範內容，實難遽認原告得以明確知悉菸害防制法第6條規範所禁止事項包含於菸品外盒標示活性碳濾嘴之圖樣及文字，本於行政罰法第8條之規定，實有減輕或免除處罰之必要。
（4）原告已舉證說明市面上多款菸品存有活性碳濾嘴標示，且除卻系爭菸品，其餘存有活性碳濾嘴標示之菸品均未受處罰之事實，為被告所不爭執，則原告處於此一客觀環境下，殊難期待原告對於菸品外盒上標示活性碳濾嘴之行為係違反菸害防制法第6條之規定有所認識，自有規範認知之期待不可能，自不應以菸害防制法第6條所涉處罰規定相繩，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。被告未詳加推求原告欠缺法規範認知之期待可能性，遽為不利於原告之行政裁罰，自有違誤，應予撤銷。
（二）聲明︰原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭菸品包裝最大外表面積處標示有菸品「活性碳濾嘴」構造圖示，其特別於外包裝最大表面積標示其使用活性碳濾嘴，並進一步標示分析該濾嘴結構，顯然傳達出使用者所吸入之菸草化學煙霧成分，將經過該活性碳濾嘴之吸附、淨化及過濾之訊息，審酌整體客觀事實，就社會一般通念，依論理及經驗法則判斷，易使消費者誤認使用該配有活性碳濾嘴之系爭菸品，對健康所造成之危害較一般濾嘴菸品輕微，依違反菸害防制法第6條第1項規定，依同法第24條第1項規定，裁處原告100萬元罰鍰，於法無違。
2、原告就系爭菸品為其所輸入並不爭執，其雖以上揭理由主張請求撤銷原處分。惟：
（1）活性碳是疏水性的吸附劑，具有對非極性物質有選擇性吸附的特性，還具有由碳表面的官能團產生的催化作用和碳本身作為反應物質的性質。活性碳的用途很多，廣泛應用於幾乎所有的國民經濟部門和日常生活中。粒狀碳並普遍使用於氣相吸附、溶劑回收、空氣淨化等作用，例如：香菸濾嘴、口罩及濾毒罐等，其功能具減毒效果為一般大眾所普遍認知。「活性碳具有脫臭、空氣淨化效果」係社會通念。又原告提供之「香菸過濾嘴」資料中亦有敘述「香菸過濾嘴用於減少吸菸時入口的菸霧、焦油和燃燒時產生的懸浮粒子……」。同理可證，如於其內再添加活性碳成分，當可減輕菸品化學物質，並足以使消費者與日常生活中常見之活性碳相關商品連結，而誤認該濾嘴具有去除香菸中所含毒性物質，達到降低對健康危害之功能，可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微。
（2）依FCTC（菸草框架公約）實施準則第11.1（a）條說明，並參照最高行政法院104年度判字第593號判決，就系爭菸品容器上不得加註淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字為規範，亦即其規範所及者為不得在菸品容器上加註吸菸無害健康或危害輕微之文字，並非除此之外，其他推銷或促進菸品使用，即誘惑吸引人使用菸品之圖文皆得刊登，故原告主張系爭菸品容器上之圖文僅係闡明商品本質，尚無誇大不實，使消費者誤認吸菸無害健康或危害輕微之目的，無非係原告主觀看法及歧異之法律見解，難認與社會一般通念相當，不能以此遽認原處分有違背法令情事。依菸害防制法之規範目的，並非以行為人主觀上所認知之事實情狀為基礎，而應以客觀上一般消費者之角度判斷該行為有無可能導致法規範所欲防止之危害為判斷，若客觀上可得判斷，即可認定其行為已違反該行政法之規定。系爭菸品標示有「活性碳濾嘴」構造圖示資訊，以一般消費者之角度觀察，該行為實與降低菸品危害之意涵無異，此與「活性碳濾嘴」是否具實質降低菸害功能抑或原告主觀意圖為何，並無關聯，亦與違規事實認定無涉。縱使本件僅係單純為菸品資訊揭露，而非意圖為菸品促銷，亦難謂符合菸害防制法立法意旨，原告主張容有對法令之誤解，誠難作為有利於己之論據。
（3）原告輸入之系爭菸品，除於菸品容器最大表面積處以英文載明「CHARCOAL RECESSED FILTER」（中譯：活性炭嵌入式濾嘴）外，更佐以圖樣敘述，上述字樣非屬菸品包裝之必要文字，顯已超出菸害防制法第10條所述「……以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限。……」範圍。
（4）原告主張市場上菸商銷售使用活性碳濾嘴之菸品時，多會使用「CHARCOAL FILTER」（譯：活性碳濾嘴）作為標示，惟原告提示之菸品照片，其菸品外包裝上載明之中英文活性碳濾嘴字樣，僅以近似底色或較小字體或圖示標示，抑或僅標於菸品側標中，與原告輸入之系爭菸品以文字佐圖樣標示方式顯有不同。
（5）系爭菸品於容器最大表面積標示濾嘴圖樣，且圖形面積占比大，以圖文並茂方式分析菸品濾嘴構造。鑑於活性碳於國民日常生活之應用，系爭菸品表現方式與市面上說明活性碳口罩或濾水器材之說明雷同，其圖樣易使消費者誤解透過其層層過濾方式，得以降低吸菸之危害，顯已違反菸害防制法第6條規定。
（6）系爭菸品文字雖以英文印製，然英文為國際語言，事實上定有相當數目之國人通曉該語文。我國多數縣市更自國小三年級起即具英語課程，原告主張「……單純以英文標示『CHARCOAL FILTER』具有可罰性，顯然輕重失衡，……」無非是貶抑國人外語能力。目前翻譯軟體（例，GOOGLE翻譯）盛行，即便不懂該語言，亦能透過翻譯軟體應用獲知其他語言含義。綜觀市場廣告，許多廣告係以國人不熟悉語言用以敘述，就行銷策略而言，「語言」是影響消費者的關鍵之一，以國人熟悉的語言標示於商品上固然可拉近消費者與商品的距離，使消費者更容易瞭解商品訊息，但以國人不熟悉的語言包裝商品更會帶給消費者一種神秘的氛圍，進而達到該商品宣傳效果。依最高行政法院104年度判字第593號判決對「其他文字」見解，系爭菸品外包裝以圖樣加上以英文清晰標註濾嘴各部位構造，對英文不熟悉之消費者可能因不解該詞彙而好奇，進而透過網絡翻譯，獲知該濾嘴中含「活性碳」成分，輔以濾嘴構造圖，因此產生透過該濾嘴吸食菸品得降低吸菸危害概念，已該當於菸害防制法第6條之要件。
3、法律明確性之要求，非僅只法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，得審酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性。倘立法上適當運用不確定法律概念、抽象概念或概括條款而為相應之規定，苟其意義非難以理解，且受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違。至菸害防制法第6條規定，與同法第24條合併觀察，足見其規範對象、規範行為及法律效果，難謂其規範內容不明確而有違法律明確性原則。再者，商品標示法第2條規定：「……商品標示，除法律另有規定外，依本法規定為之。」商品標示法係屬普通法，菸品之標示事宜，於菸害防制法另有特別規範，基於特別法優於普通法之原則，本件應優先適用菸害防制法之規定，自無標示結果與商品標示法及消費者保護法有所背離之情事。又各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異，難有比較基礎，立法者對於不同事物之處理，有先後優先順序之選擇權限，相關法律或有不同規定，自與平等原則無違。
4、原告以其他廠商之菸品容器標示普遍存有相同違規情節，企圖合理化本案違規事實之認定，實有違法律平等原則之真義。行政機關對於事物本質上相同之事件應作相同之處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束原則，惟憲法上之平等原則，係指合法之平等，人民不得主張「不法之平等」，而行政先例必須合法，亦為行政自我拘束之前提要件，故行政自我拘束原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。原告於訴願期間提供多款菸品外盒標有「活性炭濾嘴」、「CHARCOALFILTER」等字樣菸品，被告業已移請各縣市衛生主管機關依法認定查處。
5、按商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。菸害防制法有關菸品容器標示之規定，對菸品業者就特定商品資訊表述之自由有所限制，係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。縱屬對菸品業者財產權有所限制，但因該項標示攸關國民健康，乃菸品業者所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，亦與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。另菸品標示義務及責任，其時間適用之範圍，以該法公布施行後之菸品標示事件為限，並無法律溯及適用情形，難謂因法律溯及適用，而侵害人民之財產權。故國家為維護國民健康等重大公共利益，避免商品標示內容造成誤導作用，自得立法採取與目的達成有實質關連之手段，且立法者於制定菸害防制法第6條時，已衡酌本法所欲保護之公共利益，在符合憲法第23條之規定下，就菸品容器標示進行較嚴格之限制，原告既為菸品進口商，從事於販售菸品營利，自有義務使其進口之菸品容器標示符合法令規定，以確保消費者權益，此有司法院釋字第577號及第623號解釋闡釋甚明。菸品無論從國民健康角度抑或消費者權益保障，其所造成的危害自與一般商品有間，從嚴立法加以規範自為公共利益所必要。
6、原告違規事實明確，其縱非故意亦難謂無過失，審酌本案應受責難程度、所生影響，並考量原告之資力，業已就原告有利及不利事項加以注意，實已兼顧手段與行政目的間之衡平，給予法定最低額度裁罰並無過當之處。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告所輸入之系爭菸品包裝印製系爭文字及標示，是否違反菸害防制法第6條第1項規定？
（二）被告以系爭菸品違反菸害防制法第6條第1項，依同法第24條第1項以原處分裁罰原告100萬元罰鍰，並限期3個月內回收，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳述在卷，並有衛福部國健署106年6月20日國建教字第1060700686號函（見原處分卷第16頁）、系爭菸品照片（見原處分卷第18頁至第21頁）、原處分（見本院卷第39頁、第41頁）及訴願決定（見本院卷第43頁至第51頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、菸害防制法第6條第1項規定：「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。但本法修正前之菸品名稱不適用之。」
2、菸害防制法第24條第1項：「製造或輸入違反第6條第1項、第2項或第7條第1項規定之菸品者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之。」
（三）系爭文字及標示屬於菸害防制法第6條第1項所定「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」：
1、按「憲法第11條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。」司法院釋字第577號解釋闡述甚明。
準此，國家為達成重大公益目的所必要時，自得立法對於商品標示方式採取合理而適當之限制。而菸害防制法第1條前段明確揭示其立法目的在於「防制菸害，維護國民健康」，前揭同法第6條第1項規定即屬立法者為落實上開立法目的對於菸品製造及輸入業者在菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示所為限制規定。
2、原告雖主張：菸害防制法第6條所定「致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，係屬不確定法律概念，無從本於人民通常生活經驗預見何種行為將違反禁止誡命，難認符合法律明確性云云。然按「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則」（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690號及第702號解釋參照）。菸害防制法第6條第1項除以「不得使用淡菸、低焦油」作為限制菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示方式之例示外，基於菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示方式在自由市場上之多元性以及推陳出新之可能性，菸害防制法對於菸品、品牌名稱及菸品容器加註文字及標示之限制的具體內涵自難鉅細靡遺詳加規定，依前揭司法院解釋意旨，立法者即得就限制方式使用不確定法律概念加以表述。而菸害防制法第6條第1項所規定「其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」即屬有待價值補充之評價性、規範性的不確定法律概念。對照菸害防制法第1條前段既已明確揭示其立法目的在於「防制菸害，維護國民健康」，以及立法者以菸害防制法第6條第1項作為落實上開立法目的對於菸品製造及輸入業者在菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示所為限制。故該規定之意義自前揭立法目的與法體系整體關聯性觀點並非難以理解，且經由菸害防制法第6條第1項已明定之例示性文字，菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示是否屬於法律所欲規範之對象，尚非製造或輸入菸品業者所不能預見，該條所使用之前揭不確定法律概念亦非不可經由司法審查加以認定及判斷，故菸害防制法第6條第1項所為前揭規定自與法律明確性原則無違；是原告主張該條規定違反法律明確性原則云云，並不可採。從而，若菸品製造及輸入業者有違反該條文所課行政法上義務之行為，且係出於故意或過失者，即應依菸害防制法第24條第1項之規定予以處罰。
3、查原告所輸入之系爭菸品在包裝盒最大外表面積處印製有系爭文字及標示，而系爭文字及標示包含香菸構造圖示，並標註「VENTILATION CHAMBER」「LASER PERFORATION」「CHARCOAL FILTER」「ACETATE FILTER」等各構造部位名稱，香菸構造圖示下方另以較大字體標示「CHARCOALRECESSED FILTER」（中譯：活性碳嵌入式濾嘴）字樣，且系爭文字及標示已約占包裝盒最大外表面積之一半等情，此觀卷附系爭菸品照片即明（見原處分卷第18頁至第21頁），足見系爭文字及標示之位置及所占面積均屬顯著，為消費者一望即可發覺。而系爭文字及標示特別將系爭菸品各部位構造中之「CHARCOAL FILTER」，再以較大型字體之「CHARCOAL RECESSED FILTER」標註在其構造圖示下方，且其使用國際通用之英文標示，並非罕見之外國語文，目的無非係欲促使菸品消費者注意系爭菸品採取此種「活性碳嵌入式濾嘴」之構造。原告雖主張：被告刻意曲解活性碳於系爭菸品之功能，並憑藉臆測推論系爭菸品外包裝標示有活性碳濾嘴，將使消費者產生誤認降低對健康危害之功能，背離通常經驗法則云云。然所謂經驗法則，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言；凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之。是被告抗辯：活性碳廣泛應用於日常生活中作為氣相吸附、溶劑回收、空氣淨化等作用，活性碳具有脫臭、空氣淨化效果屬於一般大眾所普遍認知之社會通念等情，核符一般民眾由社會生活累積經驗歸納所得之經驗法則。而系爭文字及標示欲促使菸品消費者注意系爭菸品採取此種「活性碳嵌入式濾嘴」之構造，與前揭一般民眾對於活性碳之社會通念相結合，自已足以造成如同「淡菸、低焦油」等用語般可能致人誤認吸食該種菸品無害健康或危害輕微之效果。故被告認定系爭菸品包裝標示有菸品「活性碳濾嘴」構造圖示，其特別於菸品外包裝最大表面積標示其使用活性碳濾嘴，並進一步標示分析該濾嘴結構，顯然傳達出使用者所吸入之菸草化學煙霧成分，將經過該活性碳濾嘴之吸附、淨化及過濾之訊息，易使消費者誤認使用該配有活性碳濾嘴之系爭菸品，對健康所造成之危害較一般濾嘴菸品輕微等情，亦符合論理法則。從而，被告認定系爭文字及標示屬於菸害防制法第6條第1項所定「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，核無違誤。
4、原告雖主張：若認為系爭菸品標示使用活性碳濾嘴將違反菸害防制法第6條規定而應受處罰，則無論以中文、外文、大小圖示，均無礙於符合處罰構成要件之事實，被告徒以系爭菸品具有外文標示、圖示較大，將增加人民好奇而吸引消費等荒謬邏輯，將系爭菸品與其他使用活性碳濾嘴為品名、圖示及文字說明之菸品加以區隔而作為處罰論據，顯有違平等原則、不當聯結禁止原則及處罰法定原則之違誤云云。然按平等原則係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇之基本原則；又行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。而處罰法定主義原則係指行為人違反義務之處罰，應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限。觀諸原處分所載之違法事實為：「……『活性碳』廣泛應用於日常生活中，用於口罩係除臭與去除揮發性有機物，用於淨水器則具有吸附及過濾雜質功效。久隆物流有限公司有限公司輸入之『君主香菸6毫克20支』菸品於包裝以圖示及文字標註『CHARCOAL RECESSED
FILTER』，易使人誤認透過該活性碳濾嘴吸食菸品，得吸附吸菸時產生之化學物質，以減少菸品有害物質進入體內，可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微……」等詞（見本院卷第39頁、第41頁），足見原處分主要係基於系爭文字及標示所傳達之意義，輔以系爭文字及標示印製之位置及圖示大小作為認定之依據，再據以涵攝菸害防制法第6條第1項法定構成要件，自難認原處分之理由構成對於原告有何無合理正當事由之差別待遇；且被告依菸害防制法之規定，對於在菸品所使用之文字及標示予以管制，與達成菸害防制法之立法目的間，具有合理之聯結關係，故原處分難認有何違反平等原則、不當聯結禁止原則及處罰法定原則。至被告審理中所提出關於外文標示之補充答辯理由（見本院卷第132頁、第133頁），無非均係針對原告所提出準備書狀中關於外文標示方式之相關主張（見本院卷第110頁、第111頁）加以回應，並未改變原處分以前揭方式認定原告違反菸害防制法第6條第1項法定構成要件之理由，故原告上開主張，並不可採。
（四）原告因其代表人、管理人或實際行為之職員對於違反前揭行政法上義務之故意或過失而推定有故意或過失：
1、按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰，且法人之代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，即推定為該非法人團體之故意、過失。而所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。
2、原告既以輸入菸品販售作為其營業項目，即應善盡其依菸害防制法所負前揭行政法上義務，是其代表人、管理人或實際行為之職員本應注意其所輸入之菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。其代表人、管理人或實際行為之職員在輸入系爭菸品之交易過程中，就所輸入系爭菸品之包裝盒上以大面積印製有前揭可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，主觀上應有所認識，是其對於系爭菸品違反前揭文字及標示之限制，縱非故意，亦難謂毫無過失。從而，依前揭行政罰法第7條第2項規定，仍應推定為原告之過失。故被告認定原告違反菸害防制法第6條第1項規定之違章行為明確，而依同法第24條第1項規定加以裁罰，自屬有據。
（五）被告以原告輸入之系爭菸品違反菸害防制法第6條第1項，依同法第24條第1項以原處分裁罰100萬元罰鍰，並限期3個月內回收，應屬適法：
1、原告雖主張：系爭文字及標示僅係說明產品組成材料；被告禁止廠商以菸品本質作為標示，顯係使廠商隱匿消費資訊，導致菸品外盒標示結果背離商品標示法及消費者保護法之規範，進而導致菸害防制法與商品標示法及消費者保護法之規範存有體系上之矛盾，自屬錯誤之解釋方式云云。惟商品標示固為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，然為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制；菸害防制法第6條第1項所為上開規定即屬立法者為落實「防制菸害，維護國民健康」之立法目的對於菸品製造及輸入業者在菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示所為限制，均已如前述，故系爭菸品縱欲在其包裝盒標示產品成分及組成方式，仍應受菸害防制法相關規定之限制。觀諸商品標示法第2條規定：「……商品標示，除法律另有規定外，依本法規定為之。」足見商品標示法就商品標示而言僅屬於普通法，菸品之標示既於菸害防制法定有如該法第6條第1項之特別規定，基於特別法優於普通法之原則，自應優先適用菸害防制法之規定。而消費者保護法第1條第2項規定：「有關消費者之保護，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律。」同法第7條第2項規定：「商品或服務具有危害消費者生命、身體、健康、財產之可能者，應於明顯處為警告標示及緊急處理危險之方法。」足見消費者保護法關於商品標示之規定著重在揭露商品對於具有危害消費者生命、身體、健康、財產之風險，並未對於菸品標示應避免造成消費者對於商品功能之誤認有所明文，故關於菸品所使用文字及標示之限制，依前揭該法第1條第2項之規定，自應適用菸害防制法之規定。由上開文義解釋及體系解釋以觀，自難謂菸害防制法之上開規定與商品標示法及消費者保護法有所背離。故原告上開主張，亦不可採。
2、原告另主張：目前市面上販售之其他廠牌菸品亦使用活性炭濾嘴之標示，均未經裁罰云云，並提出其他廠牌菸品包裝盒照片（見本院卷第113頁至第125頁）為佐。惟觀諸原告所提出其他廠牌菸品包裝盒照片，其他品牌菸品固亦標示「CHARCOAL FILTER」等文字，然除「Victory」品牌菸品附有圖示並標示「Advanced Filtration System」以外，其餘品牌菸品或僅以近似底色、或較小字體、圖示，或僅標在菸品側標位置，標示「CHARCOAL FILTER」字樣，顯與原告輸入之系爭菸品以較大型文字佐以大面積香菸構造圖之標示方式不同。且按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號判例可資參照。縱使其他品牌菸品容器上所印製文字及標示涉有違反菸害防制法第6條第1項規定，尚未經主管機關查處裁罰，原告在系爭菸品容器上印製系爭文字及標示，既已違反菸害防制法第6條第1項規定，被告即應依同法第24條第1項加以處罰，依上開說明，原告自不得以其他類似個案未經處罰為由主張免責，是原告此部分主張，仍無解於其應負之罰責。
3、至原告主張：若法院認系爭菸品違反菸害防制法第6條規定，以目前國內菸品市場上各類菸品標示內含活性碳濾嘴者眾，近乎全數菸商均存有標示活性碳濾嘴之菸品在市場上銷售，且行之多年，均未曾遭受取締或裁罰，由此菸品市場客觀情狀，一般菸商均會肯認於菸品外盒標示活性碳濾嘴應係合法行為，以及居於國營事業地位之臺灣菸酒股份有限公司受託製造之「樂迪-紅20支」菸品之外盒上亦標示有活性碳濾嘴字樣，故依原告標示之情狀，應有行政罰法第8條之適用云云。惟按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。……。依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之3分之1。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」行政罰法第8條、第18條第1項及第3項固有明文。然依前揭規定，行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，並不得免除行政處罰責任。至於按其情節得減輕或免除其處罰者，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之，並非法定審酌裁量罰鍰事項均得作為其減輕或免除處罰之正當理由。由原告所提出市場上其他品牌菸品之包裝照片以觀，或僅以近似底色、或較小字體、圖示，或僅標在菸品側標位置標示「CHARCOALFILTER」字樣，顯與原告輸入之系爭菸品以較大型文字佐以大面積香煙構造圖之標示方式不同等情，業如前述，原告實難主張此屬導致其無法得知法規範存在之具體特殊情況。又基於權力分立原則，立法機關基於行政權彈性、應變之性質，授權行政機關為追求個案正義，而賦予行政機關法定裁量權，原則上行政法院須予以尊重。是行政法院對行政機關裁量處分之司法審查範圍，限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。本件所涉菸害防制法既已實施多年，菸品所造成健康及生命之危害，業經醫學證實，世界衛生組織甚至通過菸害管制框架公約，予以管制，故上揭對菸品包裝之文字及標示之限制，係藉以減少菸品包裝所可能造成降低對菸品危害之警覺，而與國民健康有重大關係，是菸害防制法第24條第1項基於達成保障國民健康之立法目的，乃對未按法定方式標示者，制定最低裁罰金額1百萬元之規定。衡酌原告既為菸品輸入業者，本應善盡其菸害防制法所規定之行政法上義務，且違規行為人應受責難程度情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由。則被告審酌上開諸情，及原告尚無得減輕或免除其罰鍰之事由，於法定裁量權範圍內，以原處分裁處原告最低罰鍰金額1百萬元，並限期3個月內回收，要難認有逾越權限或濫用權力，以及違法裁量之情事存在，依前揭說明，本院爰予尊重。從而，原告仍執前詞指摘原處分違法云云，難謂有據。
（六）綜上所述，原告前揭主張，均不足採。被告認定原告違反菸害防制法第6條第1項，而依同法第24條第1項規定，裁處100萬元罰緩，並限期3個月內回收，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
六、結論︰本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 107 年 12 月 11 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 11 日
書記官 林 幸 怡