高雄高等行政法院判決
108年度簡上字第23號上 訴 人 張福隆被 上 訴人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國108年1月25日臺灣屏東地方法院107年度簡字第28號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣屏東地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人為訴外人○○企業股份有限公司（下稱○○公司）代表人。○○公司於屏東縣○○鄉○○段○○○○○段00000000000000000號土地（○○段148、149、150地號為特定農業區農牧用地、同段151地號為特定農業區甲種建築用地；下合稱系爭土地）上設置工廠。系爭土地於民國106年7月5日發生火災，經被上訴人現場稽查認系爭土地為○○公司廠房使用，違規面積約1.1152公頃，乃裁處○○公司新臺幣（下同）9萬元罰鍰，並限於106年9月11日內恢復為符合農牧用地及甲種建築用地之容許使用（下稱前處分一）。並另對上訴人為相同之處分（下稱前處分二）。○○公司及上訴人均不服，提起訴願，經訴願決定撤銷前處分二，暨撤銷前處分一關於罰鍰部分，命被上訴人於2個月內另為適法之處分，並駁回○○公司其餘訴願確定。嗣被上訴人重新審查，認○○公司擅自於系爭土地設置工廠之違規面積為8,201餘平方公尺，已超過土地登記面積百分之五十，係同時違反工廠管理輔導法第10條、區域計畫法第15條及行為時非都市土地使用管制規則第6條規定，乃依工廠管理輔導法第30條、農業發展條例第69條、區域計畫法第21條及行政罰法第24條規定，以107年1月18日屏府地用字第10680843300號裁處書裁處○○公司9萬元罰鍰。另以上訴人為○○公司代表人，明知○○公司未經申請即違規使用，且未盡防止義務，乃依工廠管理輔導法第30條、農業發展條例第69條、區域計畫法第21條、行政罰法第15條第1項、第24條及屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準（下稱屏東縣違反區域計畫法裁罰基準）第3、4點規定，以107年1月18日屏府地用字第10680843301號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人9萬元罰鍰。○○公司及上訴人均不服，提起訴願，均遭決定駁回，上訴人提起行政訴訟，經原判決駁回，遂提起本件上訴（關於對○○公司裁罰部分，因未提起行政訴訟，已告確定）。
二、兩造於原審之主張及聲明，均引用原審判決書所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
（一）訴外人○○公司在屬農地之系爭土地上經營工廠，為兩造所不爭執，且上訴人亦不爭執其知悉農地上不可蓋工廠，而不論都市土地或非都市土地，既均不得於農地上經營工廠，顯見上訴人就其在屬於農地之系爭土地上經營工廠，可能違反區域計畫法或都市計畫法一事，已可預見其發生而其發生並不違背其本意，則上訴人就其違反區域計畫法或都市計畫法應有主觀上之故意。
（二）○○公司縱於70年間已在系爭土地興建工廠，惟其迄106年7月4日止，仍於系爭土地上經營工廠，為違背土地分區管制之使用，其違章行為仍繼續進行中尚未終了，是被上訴人於107年1月18日作成原處分，裁處權自未罹於時效。
上訴人以○○公司於70年在系爭土地上興建工廠時，已違反區域計畫法，其後經營工廠之行為僅屬狀態之繼續，主張被上訴人之裁處權已因罹於時效而消滅云云，並不足採等語，為其論據。
四、上訴要旨：
（一）故意係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規均有所認知。上訴人並不知土地尚有都市土地與非都市土地之區分，即對於區域計畫法第21條及第15條第1項所規定處罰要件中之非都市土地並無認知，自欠缺違規之故意。
原判決僅泛謂：「上訴人就其違反區域計畫法或都市計畫法應有主觀上之故意乙節，堪以認定。」等語，而就上訴人究係具備違反哪一法規之犯意，未予敘明，且對「非都市土地」此構成要件，完全未予涵攝，有判決理由不備及適用法令錯誤之違法。
（二）我國土地，可粗分為都市土地、非都市土地及國家公園土地，此三類土地均有農業用地，尚非如原判決所稱，僅區域計畫法之非都市土地或都市計畫法之都市土地才有農地，則原審以上訴人在農地上搭蓋工廠，有違反區域計畫法或都市計畫法之故意，是違反我國尚有「國家公園土地上之農地」的錯誤認定。
五、本院的判斷：
（一）應適用的法令
1、行政罰法
（1）第3條：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」
（2）第15條第1項：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」
2、區域計畫法
（1）第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
（2）第21條：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
3、行政訴訟法
（1）第125條第1、2項：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」
（2）第133條前段：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」
（二）按：
1、行政罰法第15條第1項係基於：「該受處罰私法人之董事或其他有代表權之人，係實際上為私法人為行為或足資代表私法人之自然人，其可能為一人，亦可能係多數人，就個別行政法課予私法人之義務，自應負善良管理人注意之義務。倘因其執行職務或為私法人之利益而為行為，致使私法人違反行政法上義務者，除應對於私法人加以制裁外，該等自然人違反社會倫理意識，如係因故意或重大過失，致未遵守行政法所課予私法人之義務時，本身具有高度可非難性及可歸責性，自應就其行為與私法人並受同一規定罰鍰之處罰」之理由而制訂。可知，本條項針對「私法人之董事或其他有代表權之人」之處罰，性質上並非轉嫁罰，即非因私法人之違規行為，以其負責人作為處罰對象之規範模式；而係為避免制裁之漏洞，針對居於領導或指揮監督地位之人所為之共通性併罰規定。且依本條項規定內容，係以居於領導或指揮監督地位之人之「自己行為」，即「執行職務或為私法人利益之行為」，「導致」私法人違反行政法上義務並受處罰，作為併罰之客觀處罰要件。
2、又依上述行政罰法第15條第1項規定，可知本條項規定之處罰，其主觀處罰要件為「故意或重大過失」，至其處罰內容則為與私法人「同一規定之罰鍰」。換言之，係依私法人所應受行政罰規定中關於罰鍰之規定予以處罰，尚非本條項規定之「私法人之董事或其他有代表權之人」需與私法人受同一罰鍰額度之處罰。
（三）經核原判決固非無見。惟查：
1、訴外人○○公司係因未經許可在系爭土地上經營工廠，違反區域計畫法第15條第1項之土地使用管制規定，遭依同法第21條裁處罰鍰9萬元，並限期恢復為符合農牧用地及甲種建築用地之容許使用。而上訴人則因係○○公司代表人，並具備主觀違法要件中之故意，故遭依行政罰法第15條第1項規定，以原處分對上訴人處以9萬元罰鍰等情，為原判決確定之事實。
足見，上訴人係因擔任○○公司之代表人，並因行政罰法第15條第1項規定，而遭處以系爭之9萬元罰鍰。然行政罰法第15條第1項規定之處罰，性質上並非轉嫁罰，而係就私法人之董事或其他有代表權之人的行為，規範與私法人並受同一規定罰鍰之併罰。亦即私法人之董事或其他有代表權之人，係因自己「執行職務或為私法人利益之行為」，「導致」私法人違反行政法上義務並受處罰，為其與私法人並受同一處罰規定罰鍰之客觀處罰要件，已經本院說明如上。另行政罰之構成要件該當性，係包含客觀構成要件及主觀構成要件，亦經原判決論述在案。然原判決就上訴人即○○公司代表人究有如何之「執行職務行為」或如何之「為○○公司利益之行為」，致○○公司因而有違反區域計畫法第15條第1項等行政法上義務情事，均未論及；亦即原判決就原處分構成要件該當性中之客觀構成要件部分均未認定，即逕因已認定上訴人具備構成要件該當性中之主觀構成要件「故意」，即認原處分並無違法，而將原處分予以維持，其判決核有理由不備之違法。
2、又依上述行政訴訟法第125條第1、2項及第133條前段規定，行政法院於撤銷訴訟，係應依職權調查證據及事實關係，不受當事人主張之拘束，並應使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論。本件上訴人係因不服被上訴人對其裁處罰鍰之原處分，而向原審起訴求為撤銷。然觀訴願卷附之○○公司登記資料查詢，其上係記載○○公司設立於67年10月13日、代表人張福隆、核准變更日期105年4月27日。另上訴人係主張○○公司在系爭土地興建工廠之時間為70年間一節，亦據原判決認定在案。而上訴人係○○公司之代表人，固經原判決認定在案，然其究係何時開始擔任○○公司之代表人或係在哪些期間擔任○○公司代表人，原判決均未調查審認！即上訴人是否於○○公司在系爭土地興建工廠時即為○○公司代表人，抑或於系爭土地上之工廠已興建完竣後始擔任○○公司代表人，尚有未明！而此又關係前述行政罰法第15條第1項所規定「客觀處罰要件」之認定，即上訴人究因如何之「執行職務」行為或如何之「為○○公司利益之行為」，致應與○○公司併受處罰；甚或可能關係上訴人於系爭處罰之主觀處罰要件是否該當即有否故意或重大過失之認定。然原判決對此等事實均未調查及審認，亦有判決不適用法規及理由不備之違法。
3、另系爭○○段148、149、150地號土地為特定農業區農牧用地、同段151地號則為特定農業區甲種建築用地一節，為原判決確定之事實。而依區域計畫法施行細則第13條第1項第1款規定，所謂甲種建築用地，係指「供山坡地範圍外之農業區內建築使用者」；另依非都市土地使用管制規則第2條及第3條規定，非都市土地得劃定特定農業、一般農業等等使用分區；並依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧用地等等使用地。另觀非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」內容，關於甲種建築用地之容許使用項目係包含住宅、日用品零售及服務設施、無公害性小型工業設施、宗教建築等等，至於農牧用地之容許使用項目，亦非僅農作使用，尚包含私設通路、休閒農業設施、再生能源相關設施等等。本件系爭土地係包含農牧用地及甲種建築用地，已如前述，而姑不論農牧用地之容許項目非僅限於農作，僅單就甲種建築用地觀之，其容許使用項目既包含無公害性小型工業設施及其他之建築、設施的設置，亦即在此等用地上並非完全不容許工廠之設置，然原判決卻僅以上訴人不爭執其知悉農地上不可蓋工廠，而系爭土地既為農地，自不得於系爭土地上經營工廠，進而謂上訴人於系爭農地上經營工廠，可能違反區域計畫法或都市計畫法一事，已可預見其發生而其發生並不違背其本意等語，即有所速斷，而有理由不備之違法。
4、再觀原處分內容，被上訴人應係援引屏東縣違反區域計畫法裁罰基準第3點及其附表，對上訴人為處以9萬元罰鍰之裁量。然依同裁罰基準第5點：「依第3點規定對法人或非法人團體處罰者，得對其代表人或管理人併處同一額度之罰鍰。」之規定，可知，屏東縣違反區域計畫法裁罰基準第3點及其附表，原則上並非對因行政罰法第15條第1項規定之併罰者而為，僅是因同裁罰基準第5點規定，致對法人之代表人亦得為同一額度罰鍰之裁量。且依行政罰法第7條規定，違反行政法上義務之處罰，其主觀處罰要件係包含故意及過失；而罰鍰之裁處，依同法第18條第1項應審酌之「應受責難程度」，就故意及過失之違反行政法上義務者而言，應係有別。然觀原審卷附關於○○公司之裁處書及訴願決定書，均無關於○○公司主觀處罰要件之記載，而其據為裁量依據之屏東縣違反區域計畫法裁罰基準，亦未就故意、過失規範不同之裁量基準。惟依本院上開說明，行政罰法第15條第1項針對「私法人之董事或其他有代表權之人」之主觀處罰要件，既包含故意及重大過失，且其處罰內容，亦非定須與私法人之罰鍰額度相同。則本件之○○公司與上訴人之主觀處罰要件，若有輕重之別（按，例如○○公司係屬故意，而上訴人為重大過失），則對其等仍處以相同額度之罰鍰，其裁量是否符合行政罰法第18條第1項規定，進而有裁量怠惰之違法，亦係本件依前開所述，於查明上訴人關於行政罰法第15條第1項之客觀處罰要件及主觀處罰要件之該當性後，所應併予考量之點，爰附此敘明。
（四）綜上所述，原判決有如上所述之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件事證均有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 洪 美 智