高雄高等行政法院判決
108年度簡上字第38號上 訴 人 邱議瑩被 上訴 人 臺北榮民總醫院玉里分院代 表 人 趙建剛訴訟代理人 陳鼎官上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對中華民國108年3月29日臺灣橋頭地方法院108年度簡字第5號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：上訴人於民國94年7月1日調派至被上訴人醫院擔任護理師，且自於任職時起即借住被上訴人單房間職務宿舍，並於104年11月30日退宿（下稱系爭借宿期間）。嗣因審計部派員駐審時，發現上訴人係屬居住公有房舍原支領房租津貼之軍公教人員，依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目之規定，本應由服務機關將每月併入薪資中之房租津貼新臺幣（下同）600元，按月如數扣回，惟被上訴人竟疏未扣回；另上訴人於系爭借宿期間，每月僅繳納宿舍管理費700元，然依行政院訂定之「中央各機關職務宿舍管理費收費基準」，上訴人所借住之單房間職務宿舍，自104年10月1日起應收取管理費960元，故上訴人仍應補繳104年10月、11月宿舍管理費差額計520元【（960元－700元）2＝520元】。被上訴人乃依上開審計部審核結果指示，簽奉首長核定，於106年9月13日以北總玉醫秘字第1060100735號函，通知上訴人應繳還未逾5年時效期間即自101年1月起至104年11月止之房租津貼28,200元，並補繳宿舍管理費差額1,040元（嗣被上訴人於106年10月3日以北總玉醫秘字第1060100815號函更正宿舍管理費差額為520元），惟均未獲上訴人置理，被上訴人乃向原審法院提起行政訴訟（按被上訴人原係於107年3月12日向原審法院非訟中心聲請核發支付命令，經上訴人異議而視為起訴，復經該院民事庭以107年度橋小字第849號民事裁定移送行政訴訟庭審理），請求上訴人應給付被上訴人28,720元，經原審法院以108年度簡字第5號行政訴訟判決（下稱原判決）命上訴人應給付被上訴人23,920元，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就原判決不利部分不服，遂提起本件上訴（至原判決駁回被上訴人請求上訴人給付4,800元部分，因被上訴人未提起上訴而告確定）。
二、原判決命上訴人應給付被上訴人23,920元，並駁回被上訴人其餘之訴，係以：
(一)經查，上訴人於94年7月1日起至104年11月30日止，借用被上訴人單房間職務宿舍，仍然每月支領房租津貼600元，依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目之規定，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫，而上訴人既有借用被上訴人宿舍之事實，故依上開要點之規定，被上訴人因此對上訴人具有公法上請求權，自得請求上訴人扣還系爭借宿期間每月所支領之房租津貼。次查，上訴人因任職關係而獲准向被上訴人借用宿舍使用，則上訴人於向被上訴人申請借用宿舍使用時，自係同意遵守使用宿舍之相關規定，而「中央各機關職務宿舍管理費收費基準」為被上訴人核准上訴人申請宿舍使用時，兩造預為所合意遵守之規範。從而，被上訴人依前開收費基準向上訴人收取管理費用，自屬於法有據。
(二)上訴人雖辯稱其離職時完成之「被告員工離職清結單」，載明兩造之債權債務已結清，上訴人自不受任何財務追償云云。惟查，上開離職清結單僅係在確認上訴人離職前是否已辦理相關離職手續，及兩造間之債權債務是否釐清，其上並無拋棄權利之相關記載，自難認被上訴人已依該離職清單而拋棄對上訴人之請求權。另上訴人抗辯其曾經被上訴人之機關首長核准免予扣還房租津貼云云，惟上訴人先具狀陳述，謂「經機關長官文件核准」云云，其後於108年2月25日言詞辯論時，又辯稱係「經機關長官口頭核准不用繳納房租津貼」云云），其前後陳述不一。且上訴人復以被上訴人長期以來都未扣繳之事實，推論確實曾經機關首長核可，顯見是否曾經機關首長核准免予扣還房租津貼一節，僅係上訴人單純之臆測推論。且參酌公務機關實務運作之方式，如確有核准免予扣繳房租津貼，應有實際之文件簽呈存在，而非僅有口頭核准。再者，被上訴人並無隱藏核可文件之動機及必要，承辦人員更因此遭受懲處。綜上，上訴人主張曾經機關首長核准免予扣還房租津貼等情，實難採信。
(三)上訴人復抗辯被上訴人違反信賴保護原則云云。惟主張信賴保護原則，尚須符合上訴人因被上訴人之行為而有信賴之基礎，而被上訴人機關單純之不作為，並無法成為信賴之基礎，是被上訴人單純未扣繳之不作為，尚難成為信賴之表徵，故上訴人其此部分在原審之主張，亦難採信。
(四)又查，被上訴人為追繳上訴人系爭借宿期間所支領之房租津貼，於106年9月13日以北總玉醫秘字第1060100735號函，通知上訴人應繳還房租津貼28,200元及補繳宿舍管理費差額1,040元（嗣後發現金額錯誤，被上訴人於106年10月3日以北總玉醫秘字第1060100815號函更正金額為520元），未獲被上訴人置理，被上訴人乃向原審法院提起訴訟（按被上訴人原係向原審法院非訟中心聲請核發支付命令，經上訴人異議而視為起訴，復經該院民事庭裁定移送行政訴訟庭審理），是依司法院釋字第474號解釋意旨，類推適用民法129條第1項第1款及第130條規定，本件被上訴人自106年9月13日向上訴人請求，並於6個月內起訴，時效因被上訴人之請求而中斷，則自106年9月13日向前推算5年消滅時效之期間，故於101年8月以前之房租津貼扣繳請求權，均已罹於時效而消滅。然查，上訴人受領被上訴人支給之房租津貼係自94年7月至104年11月，依前所述，上訴人受領之房租津貼，其中94年7月至101年8月發生之公法上請求權，業已罹於消滅時效，故被上訴人僅得請求101年9月至104年11月共計39個月之房租津貼，共計23,400元（計算式：600元39月＝23,400元）。從而，被上訴人依據全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目之規定，請求上訴人給付23,400元為有理由，應予准許，逾此部分之請求，則屬無據。至於宿舍管理費差額520元之部分，依上訴人之薪資資料一覽表，可知上訴人於104年10月、11月每月宿舍管理費應繳納960元，而上訴人實際繳納之金額為700元，仍應補繳520元，故被上訴人依中央各機關職務宿舍管理費收費基準第1條規定，向上訴人請求給付宿舍管理費之差額520元，亦屬有據。
(五)綜上，本件被上訴人依據全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目及中央各機關職務宿舍管理費收費基準第1條之規定，向上訴人請求給付23,920元（計算式：23,400元＋520元＝23,920元），為有理由，應予准許。至逾此部分之請求，則於法無據，應予駁回等語，資為論據。
三、上訴人上訴主張及聲明：
(一)上訴要旨：
1、按全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目規定：「房租津貼項目已在79年度待遇調整數額之外另行併入專業加給或學術研究費（現為學術研究加給）或公費內支給，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關學校按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。但眷屬如未居住公有房舍，而本人因業務實際需要經機關首長核准居住單房間職務宿舍者，不在此限。」上訴人完全符合眷屬未居住公有房舍、本人因業務實際需要、居住單身房間職務宿舍之要件，機關首長長年主動免除按月扣回房租津貼之事實，當然屬於但書「不在此限」之合法行政行為。次按民法第73條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效。但法律另有規定者，不在此限。」依法源位階，全國軍公教員工待遇支給要點亦應適用此法律行為之通則。經詳查中央及地方法規，從未有否定、限縮此「不在此限」但書規定之紀錄，被上訴人於原審亦認可「原則禁止，例外許可」之法律原則。上訴人信賴行政行為依法受益，信賴利益應獲得存續保障。顯見被上訴人請求上訴人返還房租津貼，為無理由，上訴人並無公法上不當得利。原判決未依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書規定判決，顯有判決不備理由及理由矛盾。
2、依法源位階而論，全國軍公教員工待遇支給要點為行政規則，施行遍及全國軍公教員工。被上訴人據以提起行政訴訟之「審計部106年3月9日臺審部三字第1053002018號函」，僅為上級機關對下級機關之督考建議文件，自不得牴觸上開要點。細查此函建議追扣房租津貼之對象，多屬不符上開要點第4點第3款第2目但書「不在此限」條件，與上訴人完全符合但書「不在此限」條件有所區別，原判決以此函為判決基礎，牴觸全國軍公教員工待遇支給要點之行政規則，顯有判決不備理由。
3、上訴人一再主張因當時被上訴人院長之仁惠體恤，依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書規定，被上訴人長年未按月扣繳房租津貼，當作優惠留任手段。行政首長核可簽文訓示，或因年代久遠已不可考，或因被上訴人隱匿滅失而不可得。且被上訴人長年未按月扣繳房租津貼者，多達數百人，此十數年、涉及眾多人員之事件，圖利瀆職嫌疑之行政作為，絕非承辦人員敢擔負，可合理認定被上訴人首長核可之證據為真實。按行政訴訟法第135條第1項規定：「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。」被上訴人於原審均未就此辯駁。上訴人主張本件經機關首長口頭核准不用扣繳房租津貼，並指出機關首長核准訓示存在，被上訴人亦未就此辯駁。上訴人復主張被上訴人單房間宿舍住宿管理規定第4點第1款規定：「凡居住瑞穗以北（不含）及富里以南（不含），或居住車程在30分鐘以上偏遠地區之人員，欲申請借住單身宿舍，應填寫宿舍借住申請單經單位主管簽證，轉送管理單位分配房舍，陳首長核可後進住（借住資料由秘書室保管之），借用期間至離職翌日止。」足證存在首長核可之事實，且核可文件依規定保管於被上訴人秘書室，被上訴人亦未置一詞辯駁。按民事訴訟法第280條第1項前段規定：「當事人對於他造主張之事實，於言詞辯論時不爭執者，視同自認。」可認上訴人主張「機關首長核准簽文訓示存在，保管於被上訴人秘書室，被上訴人妨礙上訴人使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用」乙節，被上訴人視同自認。且被上訴人有實際依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書免扣繳經機關首長核准之案例，此觀被上訴人所屬秘書室簽（文號：第0000000000號）可證。機關首長若依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」上訴人當然早已合法取得核准。故「經機關首長核准」乙節應為無爭議。原判決不採信上訴人上開經機關首長核准之主張，有違行政訴訟法第135條第1項及民事訴訟法第280條第1項但書規定，有不備理由之情事。
4、又按「（第1項）言詞辯論，以當事人聲明起訴之事項為始。（第2項）當事人應就訴訟關係為事實上及法律上之陳述。」「當事人對於他造提出之事實及證據，應為陳述。」行政訴訟法第122條第1項、第2項及民事訴訟法第195條第2項分別定有明文。本件被上訴人於原審對於上訴人提出之聲明、證據及引用法條，拋棄陳述權利，未置一詞辯駁，亦對於上訴人指陳其有未依法論證、違反行政程序法第6條、第8條、第36條等規定、公文書登載不實、隱匿證據或致礙難使用、被上訴人承認行政疏失等情，均未為反對陳述，可視同自認。原判決當依法採認上訴人於原審所訴且經被上訴人自認之事實及證據為判決依據，然原判決並未如此援用，核有判決不備理由。
5、又行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」由上論述可知，被上訴人並非單純之不作為，而是積極主動且合法之免除扣繳作為，成為顯著的信賴表現，且全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書之規定，亦為堅強之法規信賴基礎，上訴人從未主動行使詐欺、脅迫或賄賂以謀取此利益，是上訴人之信賴利益自應獲得存續保障，無需繳回。惟原判決不採上訴人有信賴利益之主張，核有不備理由之違誤。
6、至被上訴人請求上訴人補繳宿舍管理費差額之部分。按中央法規標準法第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」查被上訴人調整宿舍管理收費標準，係依被上訴人所屬秘書室104年10月8日簽（檔號：第00000000號）為基準。簽內擬辦說明：「簽奉核可後，公告於院內網周知，並自105年1月1日起實施。
」而上訴人早於104年11月30日退宿，豈有任何債權債務發生空間。是被上訴人請求上訴人補繳宿舍管理費差額完全無理由，原判決未援引為判決證據，有判決不備理由。
7、按全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書規定，乃為回饋嘉勉任職於偏遠艱困地區具專業技術之公務員，因其專才之區域稀缺性，機關業務迫切需要，免除專業技術公務員住於最低標準「單房間職務宿舍、無眷屬」之扣繳房租津貼義務。其目的在於有利偏遠艱困地區機關業務施行，專業人員能安定工作。施行期間當然有不肖者濫用謀取不當得利，造成審計部督考追討。上訴人原任職高雄榮總護理師，具加護病房及急診服務經驗能力，調任數百公里外之被上訴人醫院擔任護理師，盼能嘉惠偏鄉。服務期間績效卓著，雖有返家不便思鄉之苦，但受上開全國軍公教員工待遇支給要點規定回饋嘉勉，勤勉留任至退休。上訴人完全符合全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書「不在此限」規定，接受服務機關主動免除扣繳房租津貼，並無不當得利可言。被上訴人濫用公權力，向已退休之上訴人追討房租津貼及宿舍管理費差額，於法有違。
(二)上訴聲明：
1、原判決關於命上訴人應給付被上訴人23,920元部分廢棄。
2、前開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
四、本院經核原判決上訴人敗訴部分，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
(一)上訴人上訴主張：調派被告醫院擔任護理師期間借住單身職務宿舍，完全符合全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目但書規定之「眷屬未居住公有房舍、本人因業務實際需要、居住單身房間職務宿舍之要件，及機關首長核准免除按月扣回房租津貼」之事實。上訴人並無公法上不當得利。上訴人信賴行政行為依法受益，信賴利益應獲得存續保障云云。
(二)經查，依全國軍公教員工待遇支給要點第4點第3款第2目規定：「房租津貼項目已在79年度待遇調整數額之外另行併入專業加給或學術研究費（現為學術研究加給）或公費內支給，居住公有房舍之現職軍公教員工，應由服務機關學校按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。但眷屬如未居住公有房舍，而本人因業務實際需要經機關首長核准居住單房間職務宿舍者，不在此限。」按公教員工因任職獲准配住宿舍之法律關係為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責。又政府實施公務員單一薪給制後，將房屋津貼併入專業加給之薪資中，從而凡居住公有房舍之現職公務人員，除其眷屬未居住於該房舍，且其本人係因業務實際需要，經機關首長核准居住者外，即不應再領取房租津貼而須由服務機關按月將所併入之房租津貼數額扣繳公庫。上訴人雖一再陳稱其早已合法取得「機關首長核准」，而得免除按月扣回房租津貼乙節，惟因未能舉出具體事證以實其說；抑且，被告內部亦查無機關首長簽核之文件存在，則上訴人上開之主張，要難採信。
(三)其次，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為（如訂定行政法規），足以引起人民信賴（即信賴基礎），及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為（即信賴表現），嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不存在，始有適用。如行政機關怠於行使權限，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政行為之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。本件被上訴人之人事承辦人員縱於上訴人任職期間，未據以辦理房租津貼之扣繳手續，然此項怠於行使權限之不作為，仍無法成為信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。上訴人此部分之主張，亦不足採。
(四)又上訴人另主張被上訴人調整宿舍管理收費標準，係依被上訴人所屬秘書室104年10月8日簽（檔號：第00000000號）為基準。簽內擬辦說明：「簽奉核可後，公告於院內網周知，並自105年1月1日起實施。」而上訴人早於104年11月30日退宿，則依中央法規標準法第14條規定，被上訴人嗣後再以新法規向上訴人請求補繳宿舍管理費差額之部分，即屬違法云云。惟查，各機關提供職務宿舍予借用人住用之管理費收費標準，係依據行政院所訂定「中央各機關職務宿舍管理費收費基準」按月計收職務宿舍管理費，並自000年00月0日生效，此有國軍退除役官兵輔導委員會104年7月13日輔行字第1040055285號書函轉行政院訂定之上開收費基準予被告之函文附於臺灣橋頭地方法院橋頭簡易庭民事簡易訴訟程序第一審卷宗第29頁至第30頁可稽。而職務宿舍管理費之計算式，依上開收費基準第2條第1款規定，乃係「按職務宿舍種類、屋齡及坐落直轄市、縣（市），依附表所列每月、每平方公尺單價乘以借用面積計算，計算結果有小數時，四捨五入取至整數。」為之。茲依原審卷所附上訴人之薪資資料一覽表觀之（參原審卷第41頁至第58頁)，上訴人於104年11月30日退宿，其退宿前之104年10月、11月每月宿舍管理費應繳納960元，而上訴人實際繳納之金額為700元，仍應補繳520元，故原判決命上訴人給付宿舍管理費之差額520元，亦屬有據。
至上訴人所稱被上訴人所屬秘書室104年10月8日簽（檔號：
第00000000號）為基準。簽內擬辦說明：「簽奉核可後，公告於院內網周知，並自105年1月1日起實施。」乙節，乃是被上訴人為符使用者付費公平原則及推動節能減碳等原因，於上開收費基準實施後，就其管理之借用宿舍管理費、水電費、沐浴用鍋爐燃油費及清潔費等由秘書室簽請被告核示之擬定之新收費標準，此與被上訴人計算上訴人應補繳之宿舍管理費差額，係就收費基準實施後與實施前所適用之舊的收費標準相互比較為之，核屬不同之兩件事情。上訴人將兩者混為一談，容有誤解。是上訴人訴稱其早於104年11月30日退宿，則依中央法規標準法第14條規定，被上訴人嗣後再以新法規向上訴人請求補繳宿舍管理費差額之部分，即屬違法云云，亦屬無理由。
㈤綜上，原判決以被上訴人依據全國軍公教員工待遇支給要點
第4點第3款第2目及中央各機關職務宿舍管理費收費基準第1條之規定，向上訴人請求給付23,920元（計算式：23,400元＋520元＝23,920元），為有理由，應予准許。至逾此部分之請求（已確定），予以駁回，洵屬有據。
五、綜上所述，原審並無判決適用法規不當及理由不備等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 吳 永 宋法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 6 月 28 日
書記官 黃 玉 幸