高雄高等行政法院判決
108年度簡上字第42號上 訴 人 臺南市政府教育局代 表 人 鄭新輝訴訟代理人 鄭猷耀 律師
陳廷瑋 律師劉哲宏 律師被 上訴 人 中國國民黨代 表 人 吳敦義上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國108年4月17日臺灣臺南地方法院107年度簡字第87號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣訴外人林國華（下稱林員）為原臺南縣立官田國民中學退休教師，前於民國60年8月1日至62年7月31日止，擔任被上訴人臺灣省臺南縣委員會第五區黨部幹事。於90年8月1日自願退休時，經原臺南縣政府審定其退撫新制施行前、後年資為25年、6年4個月，據以核給月退休金。嗣公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於106年5月10日訂定公布，上訴人遂於107年3月27日以南市教人(二)字第1070339531號函（下稱107年3月27日函）知林員，依社團年資處理條例第4條規定，扣除林員擔任被上訴人黨部專職之年資，重行核計林員之退離給與。上訴人復依同條例第5條規定，以107年5月31日南市教人(二)字第1070600164號函（下稱原處分），命被上訴人繳還林員自退休生效日至107年5月11日所溢領之退離給與，總計新臺幣（下同）185,241元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，被上訴人仍不服，提起行政訴訟。經原審法院以107年度簡字第87號行政判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原審判決書所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依社團年資處理條例係第5條第1項規定，公職人員仍支領退離給與者，依同條例第4條規定，扣除已採計之社團專職人員年資後，重行核計退離給與，而有溢領退離給與者，核發機關應於同條例施行後一年內，作成返還溢領退離給與之書面處分，始為適法。又同條例係106年5月10日公布，自同年月12日施行，則請求返還溢領退離給與之書面處分，應於107年5月11日前發出始為合法。惟上訴人遲至107年5月31日始以原處分令原告返還，原處分作成時，已逾社團年資處理條例第5條第1項規定期限，顯非適法。訴願決定未予以糾正，亦有違誤，均應予以撤銷，據以判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人上訴主張及聲明：
(一)上訴主張要旨：
1、社團年資處理條例第5條第1項之規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關：
(1)依社團年資處理條例第5條第1、2項之規範文義及立法意旨，可知該條例第5條第1項所定者，僅要求核發機關應於同條例施行後1年內，重新核計退離給與後，並命「返還」；至同條例第5條第2項所定者，乃核發機關於命領受人返還而受阻時，得再以書面處分予以「追繳」溢領之退離給與。可見立法者有意將同條例第5條第1項之「命返還」與同條例第5條第2項之「命追繳」區分為兩個不同之行政行為，並於同條例第5條第1項命返還時，規定應受施行後1年內之期間限制，而於領受人拒絕返還時，主管機關復得依同條例第5條第2項規定予以追繳，於追繳時則無上開期間之限制。
(2)社團年資處理條例第5條第1項規定之返還期限，就法律體系及立法目的綜合觀之，係在督促各支給機關儘速辦理追繳之行政作業期程要求，核屬程序規範性質之訓示規定，並非限制各支給機關行使公法上不當得利返還請求權之實體規定，自非行政程序法第131條第1項所定「法律另有規定」之特別規定。
(3)社團年資處理條例第5條第1項規定意旨，源自行政程序法第127條規定而來，係基於不當得利之法理，規範核發機關應於重行核計退離給與處分作成「後」，行使公法上不當得利即溢領退離給與之返還請求權。因此，在重行核計退離給與之處分做成前，原退休審定之行政處分效力仍繼續存在，尚不構成公法上不當得利。其公法上請求權既尚無從行使，時效無從起算，自無所謂時效消滅而無法請求之問題。
(4)早期公務人員退休案件並未電腦化處理，須以人工方式調閱檔案、查證比對，非於社團年資處理條例公布施行後可立即重行核計退離給與。倘將該一年期間解釋為時效期間之規定，未能顧及行政作業時程需求，實際追繳效果有限。況大部分重行核計退離給與之行政處分做成於107年3、4月間，將使該公法上不當得利返還請求權之行使期間僅剩1、2個月即消滅，惟此時溢領退離給與之數額尚待核算，且核定發給退離給與之權責機關與應辦理追繳之支給機關在絕大多數個案中並非同一，實無從要求於剩餘期限內完成全面追繳事宜。倘重行核計退離給與之處分於107年5月12日以後做成者，將發生請求權尚未發生，便罹於時效消滅之荒謬處境，此與消滅時效制度、法律體系及立法意旨均有違背。
2、上訴人業以107年3月27日函重行核計林員之退休年資及退休金之給與，並且於該函中命被上訴人返還自林員退休生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退休金。被上訴人收受該函後，即於107年4月24日函復上訴人，其拒絕返還林員溢領之退離給與，上訴人遂於107年5月31日以原處分向被上訴人進行追繳。是以，上訴人業於社團年資處理條例施行後1年內命被上訴人返還溢領之退離給與。
3、社團年資處理條例第7條之規定係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與社團年資處理條例第4、5條之定性無涉，無從據以作為認定第5條規定為消滅時效規定之依據。至於做成重行核計退離給與後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，社團年資處理條例如有明文規定，自應予以適用，社團年資處理條例若無規定，即應適用行政程序法之規定。
4、退步而言，縱將社團年資處理條例第5條第1項解釋為短期消滅時效規定，仍應考量系爭條例之立法目的及同條例第7條為落實轉型正義，明定依同條例第4條重行核計退離給與及第5條限期返還，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。亦即，該項返還溢領退離給與請求權之消滅時效起算始點，應以核發機關收受重行核計退離給與處分翌日起算1年，始符合追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨。
(二)上訴聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人第一審之訴駁回。
五、被上訴人答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、依社團年資處理條例第5條第2項立法理由，可知立法者係以本項規範執行機關及執行所應依循之行政程序，並未於同條例第5條第1項返還義務外，另行創設與「返還」程序有別之「追繳」程序。又綜觀同條例除第5條第2項外，再無其他使用「追繳」一詞規範受處分人之義務，故主管機關係以同條例第5條第1項為請求依據，而同條第2項所謂追繳，僅係倘領受人未履行義務之後續執行程序之泛稱，因此「返還」及「追繳」，二者意義相同，上訴人所陳顯屬臨訟抗辯之詞，要無可採。
2、上訴人作成107年3月27日函，重行核算林員之退離給與，其內容未記載被上訴人應返還之金錢數額，亦未記載被上訴人應對上訴人負擔如何具體之法律義務，且上開函文僅係副知予被上訴人，其處分相對人仍為林員，並非被上訴人。又核發機關依社團年資處理條例第5條第1項作成之行政處分，性質上應屬下命處分，為公法上形成權，並無時效中斷效力之適用。因此，上訴所為107年3月27日函，性質上僅屬重行核定林員退離給與之處分，而非請求被上訴人返還溢領退離給與之處分。
(二)聲明：上訴駁回。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
(一)應適用的法令：社團年資處理條例第1條：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」第2條：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指……教育……等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部……之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條第1、4項：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。……（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」第5條：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」第7條：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
(二)依社團年資處理條例第1條立法理由，載明其立法之歷史背景，係因早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限。將此部分社團專職人員年資採計之原審定結果，與各公職退休（職、伍）年資之相關規範不合，立法者為檢討處理此不公平且不合法情形，採納追繳溢領金錢之立法政策，據以制定本條例。又分析社團年資處理條例上開各規定之結構及意旨，可知公職人員於退休（職、伍）時，將其擔任同條例所指之社團專職人員之年資計入，並據以逐年領取退離給與，即發生溢領退離給與之情形，核發機關應扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休法令，作成重行核計退離給與之處分（同條例第4條第1項規定）。倘公職人員有溢領退離給與之情形，核發機關應於同條例施行後1年內，作成命返還退離給與之書面處分，請求返還之（同條例第5條第1項）。
又觀諸同條例第5條第1項立法理由：「明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。」可知該1年期間係核發機關以書面處分命返還溢領退離給與之追討期限。再參諸本例第7條規定文義暨立法理由：「黨職併計公職所產生之溢領退職，退休給付時間已久，可能因『時效消滅』或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」等語，可知同條例第5條第1項所指「1年內」以書面命返還之期間，性質上屬消滅時效之規定，立法者明訂此條文排除適用行政程序法第131條第1項規定5年期間之現行法律規定，核屬特別規定之時效期間。上訴人主張社團年資處理條例第5條第1項規定之「1年內」返還期限，係屬程序規範性質之訓示規定，而非消滅時效期間之規定云云，核屬個人歧異之見解，尚無可採。綜上分析結果，核發機關倘逾此1年之特別時效期間，則其命返還溢領退離給與之公法上請求權即罹於時效而當然消滅。
(三)林員自60年8月1日至62年7月31日止，擔任被上訴人黨部專職人員，後轉任公立學校教師，於90年8月1日自願退休時，經原臺南縣政府審定其退撫新制施行前、後年資，分別為25年、6年4個月。於社團年資處理條例公布施行後，上訴人依同條例第4條第1項規定，以107年3月27日函重行核計退離給與並據以通知林員，將林員擔任被上訴人黨部專職期間計入之年資，自退休年資中扣除，並重新核定退撫新制施行前、後年資為23年、6年4個月。嗣上訴人另於107年5月31日依社團年資處理條例第5條第1項第2款規定，以原處分命被上訴人返還林員上開擔任被上訴人黨部專職計入年資所溢領之退離給與，總計185,241元等情，為原審所認定之事實，核與卷內證據資料相符，並無違反證據法則、論理法則及經驗法則情形，可採為本件判決之基礎事實。又同條例係106年5月10日訂定公布，自發布日施行，依中央法規標準法第13條規定，自106年5月12日起生效，則同條例第5條第1項前段所指「1年內」之消滅時效，應算至107年5月11日屆滿。是以，原判決認上訴人遲至107年5月31日始作成命被上訴人返還林員所溢領退離給與之原處分，業已逾「1年內」之消滅時效期間，其公法上之請求權已罹於時效而當然消滅，據以撤銷原處分，並無違背法令。
(四)上訴人雖主張其以107年3月27日函通知林員及被上訴人，林員之退休年資應重行核定，該函載明被上訴人應依法返還林員溢領之退離給與，可見上訴人已於1年內命返還溢領退離給與，並未罹於1年消滅時效云云。惟查，觀之107年3月27日函所載內容，略為「主旨：原臺南縣政府90年5月16日90府人給字第71348號函審定台端（姓名：林國華……）退休（職）案，自107年5月12日起，應變更如說明，請查照」「說明：一、依社團年資處理條例第4條辦理。……三、備註：……（四）台端自退休生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退休金，應分由支給機關向所屬社團追繳返還。」等語，核其主旨及說明一意旨，已明白表示上訴人以社團年資處理條例第4條為其法律依據，扣除違法採計之黨職社團年資，以正確之退休年資，依原退休法令重行核計退離給與，據以變更違法核算之原退休審定函，核定正確之退離給與。至上開說明三備註(四)之內容，既列為「備註」文字，顯非該函主旨之意思範圍，且備註內容中，並未核計應返還退離給與之總金額，難認有請求返還一定金額之意思表示。再者，107年3月27日函正本收文者僅林員一人，則備註「應分由支給機關向所屬社團追繳返還」等語，難認係依同條例第5條第1項第2款對被上訴人行使溢領退離給與之返還請求權。上訴人此部分主張，尚無可採。
(五)上訴人又主張社團年資處理條例第5條第1、2項規定之「返還」及「追繳」，係屬不同性質之行政行為，其中第1項雖有1年內行使期間之限制，但第2項則無此規定，故被上訴人依第2項追繳溢領退離給與，並無1年消減時效期間之適用云云。惟觀諸社團年資處理條例第4條、第5條第1、2項規範文義與結構，可知核發機關係依同條例第4條第1項規定，扣除已採計之社團專職人員年資後，作成重行核定退離給與之處分，僅及於同條例施行後，應定期給與之金額，而不及於溢領退離給與之總金額。倘公職人員有溢領退離給與之情形，核發機關依同條例第5條第1項規定，始須另行核算溢領退離給與之總金額若干，據以作成命返還溢領退離給與金額之處分。換言之，核發機關以同條例第5條第1項為公法上請求權之依據，作成命返還溢領退離給與之處分，此即為同條項1年消滅時效之規範客體。又參照同條例第5條第2項立法理由，謂：「應返還退離給與之領受人所屬社團拒未依本條第1項規定返還溢領退離給與時，於本條第2項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」可知第2項係核發機關經核算溢領退離給與總金額，作成命返還之處分後，因處分相對人拒不返還時，核發機關進行追繳程序所應適用法規之程序規定，並非於「命返還溢領退離給與處分」外，另創設一個內容相同之「追繳處分」。上訴人此部分主張之法律見解，並無可採。
(六)上訴人主張社團年資處理條例第7條排除適用現行法律有關權利行使期間之規定意旨，與同條例第4、5條之定性無涉，無從採為認定同條例第5條第1項規定所指「1年期間」消滅時效之依據。故核發機關追繳溢領退離給與之消滅時效，因社團年資處理條例並無規定，自應適用行政程序法第131條第1項為5年期間之規定云云。惟查，依同條例第7條意旨，已明白規範同條例第5條所定返還規定，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。參照其立法理由：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」等語，可知立法者業已考量倘適用現行法律有關權利行使期間之規定，恐因公職人員退休歷時已久而時效完成，致無法要求返還溢領之退離給與，遂明文規定排除現行法律有關權利行使期間規定之適用。依上述分析，上訴人主張應適用現行法律有關權利行使期間規定，即行政程序法第131條第1項消滅時效為5年云云，並無合理之解釋方法，核屬其主觀上之歧異見解，並無可採。
(七)上訴人另主張社團年資處理條例第5條第1項，縱認屬消滅時效期間之規定，所指「1年內」消滅時效之起算點，應以核發機關收受重行核計退離給與處分翌日起算云云。惟查，依同條例第5條第1項規定「自『本條例施行後1年內』……以書面處分令……返還之」之明白文義，1年時效期間之起算點為同條例之施行日。上訴人之此部分主張，核與法規之明白意旨不合，亦無可採。
(八)綜上所述，上訴人之主張，均無可採。原判決以行使公法上請求權之原處分已罹於消滅時效，據以判決撤銷違法之訴願決定及原處分，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，請求廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、結論：上訴無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 1 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 1 月 6 日
書記官 宋 鑠 瑾