高雄高等行政法院判決
108年度簡上字第79號上 訴 人 經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處
理廠代 表 人 黃成龍訴訟代理人 鄭渼蓁 律師
王佩心 律師被上訴人 高雄市政府環境保護局代 表 人 王玨訴訟代理人 范仲良 律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年9月30日臺灣橋頭地方法院108年度簡字第20號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
壹、程序方面被上訴人之代表人原為吳家安，嗣於本件訴訟進行中變更為王玨，並據其新任代表人向本院具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：上訴人轄臨海、林園、大發工業區污水處理廠（下稱臨海廠、林園廠、大發廠），其中大發廠於高雄市○○區○○路○○號（下稱系爭廠址）從事場內廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之設施，係屬水污染防治法(下稱水污法)第2條第12款規定之污水下水道系統，並領有高雄市政府民國105年12月30日高市府環水排許字第00000-00號之水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（有效期限自105年12月30日至109年5月23日止，下稱系爭許可證）。被上訴人於107年5月24日派員前往稽查，於D-01放流口(下稱系爭放流口)採集水樣檢體，現場檢驗結果化學需氧量濃度為91mg/L（處理後之水質標準：64-80mg/L)、懸浮固體濃度為58.8mg/L（處理後之水質標準：20-25mg/L)，與系爭許可證所載內容不符。被上訴人乃於107年7月16日以高市環局土字第10737675900號函舉發，並給予上訴人陳述意見機會。上訴人雖於107年8月7日提出意見陳述，惟經被上訴人審酌事實證據及陳述意見，認上訴人違反水污法第19條規定之事實明確，爰依同法第47條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及環境教育法第23條等規定，於107年9月25日以高市環局水處字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）13萬5,000元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回；上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經臺灣橋頭地方法院(下稱原審法院)以108年度簡字第20號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決書所載。
三、上訴要旨及聲明：
(一)上訴要旨：
1、水污法第14條、第15條規定，雖採許可制度，然按依法行政原則與法律保留原則，由被上訴人審查、核發之許可證所載內容，仍應符合水污法等相關法規規定，否則，若如原判決所認，上訴人本應依照系爭許可證所載內容排放放流水，無庸慮及系爭許可證所載內容之合法性、是否符合水污法等相關規定，豈不意味許可證所載內容之效力，得凌駕於水污法規定之上？顯然違反依法行政原則及法律保留原則。且因系爭放流口屬海洋放流管線之一部，並無任何放流水會經過系爭放流口放流至陸地，是流經系爭放流口之廢污水數值，依法本應適用海放標準，而無適用陸放標準之餘地，否則將導致同一條海洋放流管線僅因設置一段管路需經過陸地，而於前端系爭海洋放流口適用較嚴格之陸放標準、最終端排放至海洋時適用較寬鬆海放標準之矛盾情形，致使較寬鬆之海放標準淪為具文。被上訴人既以上訴人未依系爭許可證登載事項為由作成原處分，原判決審酌原處分是否適法時，本即應依職權先行審酌系爭許可證之登載內容是否違法、被上訴人審查系爭許可證之行政行為是否違反水污法第7條等相關規定。惟原判決卻僅以被上訴人係依水污法第19條準用第14條第1項作成原處分為據，而認本件並無海放標準、系爭管理辦法適用之餘地云云，毫無論及系爭許可證所載許可事項是否有違水污法第7條等規定，違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、證據法則、判決不備理由、判決不適用水污法第7條等相關規定之重大違誤。
2、上訴人主觀上係依海放標準排放廢污水，客觀上於107年5月24日被上訴人至系爭廠區稽查時，於系爭放流口採集放流水之化學需氧量91mg/L與懸浮固體58.8mg/L，均符合海放標準之規定。故上訴人前揭排放行為均屬依海放標準第2條規定而為合法行為，並無未依系爭許可證排放廢污水之故意或過失。再者，縱法院認上訴人未依系爭許可證排放廢污水之行為，係屬可歸責，然上訴人主觀上係認為其係依海放標準進行排放行為，並不知悉該行為有違反水污法第19條規定未依許可證排放廢污水之情形。行政罰法第8條、第11條規定，應不予處罰或減輕或免除上訴人處罰。原判決不查，在錯誤之事實認定下，未適用行政罰法第8條及第11條第1項規定，亦有判決不適用法規之違誤。
3、系爭許可證按陸放標準規範記載化學需氧量、懸浮固體等最高限值之登記事項，乃係上訴人遭被上訴人要求，否則上訴人即會面臨無法排放廢（污）水之情形。再者，系爭許可證所載依陸放標準規範之化學需氧量、懸浮固體最高限值，實與水污法第7條與海放標準第2條等相關法規有違，依法應屬無效：
(1)上訴人轄區內掌有臨海、林園、大發3處工業污水處理廠，上訴人處理廢（污）水之流程係為：以「海洋放流管線」將處理完畢之廢污水自大發廠，以加壓方式輸送至臨海廠（途中經過林園廠）直接排放至海洋，於上訴人廠址內處理完畢之廢（污）水，均不會直接排放至陸上水體（例如河川）。是以，上訴人於「大發廠」並無實際進行「排放廢污水」之行為，僅有以海洋放流管線以加壓輸送方式將廢污水輸送至林園廠之放流行為而已。再者，上訴人自68年設廠迄今，即係採取前揭海洋放流方式，未曾變更，惟因自大發廠至臨海廠間之距離橫跨原高雄縣、市政府管轄轄區，於縣、市合併前，原地方主管機關即高雄縣政府未能跨越至臨海廠，去採樣稽查由上訴人排放之廢污水品質是否合乎標準，遂要求上訴人需於大發廠將處理完畢之廢（污）水放流至海洋放流管線之處設置採樣點。又因設置之時，相關法規並未依廢污水係排放至海洋或陸地區分排放口之代號編號，僅有「D」代號之選項，是以，斯時主管機關便於大發廠內放流水經加壓放流至海洋放流管線之處，設置一採樣點，並將該採樣點以「D01」作為其代號，而此採樣點即為系爭放流口。易言之，系爭放流口之性質乃上訴人使用海洋放流管線之一部，上訴人並無使用系爭放流口進行排放行為。嗣後雖因應相關法規之變更，污水處理廠將廢污水排放至陸上水體之排放口時即應以「D」編號、排放至海洋之排放口即應以「O」編號，然系爭放流口之「D01」代號遂沿用迄今，並無變更。
(2)因上訴人係採取將廢污水全部排放至海洋之方式，再按前揭水污法等規定，以海放管線排放至海洋之廢污水係應依海放標準規範、以陸放管線排放廢污水至陸地之廢污水係應按陸放標準之規範，是以上訴人歷年向被上訴人申請核發之排放廢污水許可證中，關於廢污水所含物質之含量限值，於申請變更系爭許可證之前，上訴人均係依照海放標準規定之各項限值填寫，而不受陸放標準之拘束，且被上訴人亦均予以核准，此有系爭許可證之前版許可證即第00000-00號許可證為憑。亦即，經被上訴人核准之上訴人歷屆排放許可證，均係適用海放標準，而非陸放標準。甚者，於103年間，被上訴人即曾以上訴人排放之放流水違反海放標準為由，裁處上訴人16萬元罰鍰，此有被上訴人103年4月15日裁處書記載：「本局於103年1月20日至貴廠稽查廢（污）水排放情形…未符合海洋放流管線放流水標準，已違反水污染防治法第7條第2項及海洋放流管線放流水標準第3條之規定。」可證。
(3)惟於105年間，上訴人適逢法定代理人變更而向被上訴人申請變更排放許可證，於上訴人依往年慣例，僅申請變更法定代理人時，被上訴人卻要求上訴人須另按陸放標準為其他物質之適用限值一併申請變更，被上訴人始會同意核准，有被上訴人105年11月16日高市環局土字第10541482100號函：「
貳、申請文件審查結果P9、P23放流水應符合放流水標準（SS即懸浮固體、COD即化學需氧量、BOD未符合。註：此處所指放流水標準即為陸放標準），請確認。」可證。因辦理變更許可證之補正時間僅有42日，上訴人若不依被上訴人之指示、依陸放標準變更系爭許可證之內容，便會造成上訴人無依法持有排放許可證、無法排放廢（污）水之結果。則被上訴人在上訴人一切排放情形均無變更之情形下，卻強硬要求上訴人變更系爭許可證之行為，及系爭許可證依陸放標準規範之懸浮固體與化學需氧量最高限值所載內容，除違反水污法第7條、海放標準第2條等規定，更有違上訴人對前揭法規規範意旨之信賴，亦有違誠實信用原則，而應為無效。
(4)原判決未針對系爭許可證之記載與之前歷次許可證之不同、演變、何以上訴人為該記載之背景原由加以調查，亦未查明系爭許可證之記載是否與水污法第7條第1項及海放標準第2條等規定相違，即逕以系爭許可證之記載，率爾認定原處分係合法，顯未依職權調查證據而有判決違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、違背證據法則及判決未適用水污法第7條與海放標準第2條等規定之重大違誤。
4、系爭放流口之性質實乃上訴人排放廢污水至海洋之海洋放流管線之一部，上訴人並無使用系爭放流口將任何廢污水排放至陸地或海洋之排放行為，且流經系爭放流口之廢污水依水污法等相關規定，本即應適用海放標準，而於被上訴人至系爭廠址稽查之時，上訴人排放之廢污水水質亦合於海放標準。又由被上訴人檢測取得之化學需氧量與懸浮固體物數值，分別係僅逾系爭許可證所載限值之11mg/L與33.8mg/L即可得知，經被上訴人測得超出系爭許可證限值之數值，實乃輕微。縱鈞院認系爭許可證所載內容有效、上訴人所為係屬未依許可證登載事項排放廢污水之行為，然依司法院釋字第641號解釋理由書揭示之比例原則、責罰相當原則，被上訴人實應依本件情形、個案判斷其應裁處上訴人之內容，而非僅依一般裁罰參考基準作成原處分。原判決未審酌前揭情形，認被上訴人依事業裁罰準則試算表作成原處分，並無違前揭比例原則與責罰相當原則云云，有違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、比例原則之重大違誤。
(二)上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、訴願決定及原處分均撤銷。
四、本院的判斷︰
(一)應適用的法令：
1、水污法
A.第3條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
B.第14條第1項：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」
C.第19條：「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」
D.第47條：「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」
E.第64條：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」
F.第66條之1：「(第1項)依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。(第2項)前項裁罰準則由中央主管機關定之。」
2、裁罰準則
A.第2條第3款、第8款：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。‧‧‧三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表3。‧‧‧八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」
B.第3條第1項、第2項：「（第1項）前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。」
3、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
4、水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法（下稱系爭管理辦法）
A.第1條：「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第13條第3項、第4項、第14條第3項、第19條準用第14條及第20條第2項規定訂定之。」
B.第42條第1項：「核發機關受理第34條水污染防治措施及污泥處理改善計畫以外之各項水措計畫或許可證（文件）申請、變更或展延，應進行文件完整性之程序審查，及內容合理性之實體審查；其審查期間依附表8規定。」
(二)得心證理由：
1、依前揭水污法第14條第1項、第19條及第47條規定可知，污水下水道系統排放廢（污）水，應依排放許可證（文件）登記之事項運作，並維持廢水處理設施正常運作，該許可登記之事項有變更時，非經核准辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項及內容牴觸，以預防水資源及生態環境可能遭受污染之風險；並以放流水標準作為認定有無妨害水體涵容能力之管制標準，以管控防禦對水資源及生態環境造成污染實害之危險，為前揭法條明定污水下水道系統管理單位應盡之義務。且為避免污水下水道業者不遵守或怠於遵守事前許可申請、事中變更許可申請之管制措施，乃規定只要經發現排放之廢（污）水有與許可證之登記事項及內容牴觸之情形，即應依同法第47條規定予以處罰。
2、查上訴人於系爭廠址從事場內廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之設施，屬水污法之污水下水道系統，並領有高雄市政府核發之系爭許可證。而系爭許可證（參原處分卷第48頁）記載，污水處理後之水質，其化學需氧量標準為64-80mg/L、懸浮固體標準為20-25mg/L。惟經被上訴人派員於107年5月24日執行稽查，前往系爭廠址D-01放流口採樣廢（污）水，經檢測結果化學需氧量濃度為91mg/L（處理後之水質標準：64-80mg/L）、懸浮固體濃度為58.8mg/L（處理後之水質標準：20-25mg/L），核與系爭許可證登記內容不符等情，有被上訴人水污染稽查紀錄表及系爭許可證在卷（原處分卷第13-14頁、第42-55頁）可按。是上訴人於系爭廠址未妥善處理廢（污）水，經被上訴人取樣化驗結果，化學需氧量及懸浮固體濃度均超出系爭許可證許可之標準，核屬未依系爭許可證登記事項運作之行為，違反水污法第19條準用同法第14條第1項規定，應堪認定。
3、上訴人雖主張系爭放流口屬海洋放流管線之一部，應適用海放標準，系爭許可證按陸放標準規範之記載係上訴人遭被上訴人要求所為之記載，實與水污法第7條與海放標準第2條有違，故原判決審酌原處分是否適法時，應依職權先行審酌系爭許可證之登載內容是否違法、被上訴人審查系爭許可證之行政行為是否違反水污法第7條等相關規定云云。惟查，許可證之核發係依上訴人之申請而來，上訴人既依陸放標準而檢具相關文件申請，復經被上訴人審查通過，上訴人排放廢(污)水自應受系爭許可證登記事項之拘束。而被上訴人於107年5月24日派員稽查結果，上訴人確有未依系爭許可證登載內容而為排放之行為，已如前述，則被上訴人以上訴人違反水污法第19條準用第14條規定，未依系爭許可證登記事項進行運作，乃依同法第47條規定予以裁罰，經核並無違誤。至上訴人主張系爭放流口應適用海放標準，系爭許可證按陸放標準規範之記載實屬違法云云。惟如上訴人主張前開要求已違反水污法之相關規定而有違誤，則上訴人應於取得系爭許可證時對之提出異議，予以救濟；且上訴人於取得系爭許可證期間(105年至本件違規行為時)，如認為系爭放流口應適用海放標準，仍得再度向被上訴人提出變更許可申請，待取得正確記載之許可證後才得依海放標準排放廢（污）水，始為正辦。惟上訴人未於105年間取得系爭許可證時，對該許可內容表示異議，且迄本件遭稽查前，亦未提出變更許可之申請，足認上訴人已認同被上訴人對系爭許可證之審查結果，故上訴人於稽查後發現有本件之違規事實後，復再主張系爭許可證之記載事項違反水污法等規定，尚不能作為對上訴人有利之主張。是以上訴人主張原判決僅以被上訴人係依水污法第19條準用第14條第1項作成原處分為據，而認本件並無海放標準、系爭管理辦法適用之餘地，未論及系爭許可證所載許可事項是否有違水污法第7條等規定，違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、證據法則、判決不備理由、判決不適用水污法第7條等相關規定之重大違誤云云，應屬誤解，殊不足取。
4、上訴人復主張系爭許可證實因上訴人為申請辦理負責人異動作業，被上訴人函復補正部分資料，上訴人為符合文件審核之要求，且有42日補正日數之期程限制，遂在排放情形並無變更下，遭被上訴人強硬要求將兩放流口補登載為「放流水標準」，致生排放廢(污)水與系爭許可證登記內容不符之情形，故系爭許可證之記載除違反水污法第7條、海放標準第2條等規定，更有違上訴人對前揭法規規範意旨之信賴，違反誠實信用原則，而應為無效云云。惟依系爭管理辦法第42條第1項之規定，被上訴人受理許可證申請、變更或展延，應進行文件完整性之程序審查，及內容合理性之實體審查。故被上訴人本得就上訴人申請之負責人異動作業以外之其他登記事項為實體審查。且上訴人縱認該次申請因受補正日數之期限限制而被迫按被上訴人之意見一併申請變更，仍得於取得系爭許可證後提出異議，或嗣後再提出變更登記之申請，始為正辦，已如上述，上訴人既未以前揭方式保障其權利，自難再援引上開事由作為有利於己之主張。又上訴人既從事廢（污）水處理業，並領有經被上訴人審查通過據以執行之系爭許可證，對水污法之規定要難諉為不知，是依其情節，自難以其不諳法令之諉詞，而得主張免罰。故上訴人主張原判決在錯誤之事實認定下，未適用行政罰法第8條及第11條第1項規定，亦有判決不適用法規之違誤云云，亦不足採。又原審法院就本件裁罰處分經檢視事業裁罰準則試算表（原處分卷第61-62頁參照），認被上訴人已就廢污水排放量、排放廢（污）水污染物項目或濃度增加，致與許可證（文件）登記不符、未涉及實質污染排放行為、經常僱用員工數未滿100人之事業自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者、稽查配合度良好等項目，本於法定裁量權審酌結果，裁處上訴人13萬5,000元罰鍰及環境講習2小時，未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事。原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無上訴意旨所指不符合責罰相當原則等情事。
(三)綜上所述，上訴人以其對法律上見解之歧異，對原審認定事實、適用法律職權之正當行使，指摘為違背法令，尚無可採。原判決並無不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情形，上訴論旨執前詞求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 109 年 3 月 3 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 3 月 3 日
書記官 陳 嬿 如