高雄高等行政法院裁定
108年度全字第10號聲 請 人 高雄市仁武區草潭自辦市地重劃籌備會代 表 人 鄭詠霖相 對 人 高雄市政府代 表 人 韓國瑜上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1項）公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。（第2項）於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」固為行政訴訟法第298條所明定。惟「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」同法第299條亦定有明文，其立法意旨在於假處分將阻礙行政機關之行政處分或其他公權力之行使，而行政訴訟法第116條已就行政處分之停止執行設有規定，該項規定可謂假處分之代替制度，是就行政機關之行政處分，自無適用假處分程序之餘地。而此規定於人民在行政機關作成行政處分前，預先聲請假處分，應亦適用之。蓋人民可等到行政處分作成後，始依法請求救濟，若允許其提起預防性之假處分，將成為行政法院以假處分方式代替行政機關之行政處分，顯有違權力分立之憲法設計，自為法之所不許（最高行政法院102年度裁字第1929號裁定意旨參照）；又依該條第2項規定聲請定暫時狀態之處分，係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，此種定暫時狀態之規制命令，係為避免本案訴訟於確定終局裁判作成時已無救濟實益，乃暫時設定或擴張聲請人之法律地位，以維必要之權利保護。又該條項所謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係而言，不包括與該法律關係相牽涉之其他公法上法律關係在內（最高行政法院106年度裁字第78號裁定意旨參照）。
二、本件聲請意旨略以：
（一）聲請人於民國95年11月28日，即經改制前高雄縣政府以95年11月28日府地劃字第0950277182號函（下稱95年11月28日函）准予核定，並於98年7月28日經改制前高雄縣政府以98年7月28日府地劃字第0980202290號函准予核定重劃範圍，嗣相對人於103年10月28日以高市府都發規字第10305752302號公告發布實施本市都市計劃「擴大及變更澄清湖特定區畫（第三次通盤檢討）（第一階段）案」，聲請人遂配合上開都市計畫，重新申請核定重劃範圍及重劃區名稱，並經相對人於104年9月18日以高市府地發字第10471128500號函准予核定。聲請人分別於105年3月25日以草潭自劃字第1050003039號函申請核定重劃計畫書、同年8月31日以草潭自劃字第1050008042號再檢送修正後重劃計畫書。嗣105年7月29日司法院釋字第739號解釋宣告「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」部分條文違憲，內政部遂就自辦市○○○○○段作業應採取之因應措施，於105年12月7日頒布內授中辦地字第1051309606號令。相對人乃於106年1月6日以高市府地發字第10670007000號函，檢還修正後重劃計畫書、土地所有權人同意書等相關資料，要求聲請人應令規定召開第一次會員大會成立重劃會後再循程序申請核准實施市地重劃，聲請人遂依照相對人上開函文及內政部令之規定，於106年3月4日召開第一次會員大會，並於106年3月17日以草潭自劃字第1060003044號函檢送重劃會章程、會員及理、監事名冊、第一次會員大會會議紀錄、第一次理事會會議紀錄等資料，申請准予核定成立重劃會，再於106年3月31日以草潭自劃字第1060003045號函補附相關統計資料，然聲請人於106年3月31日依相對人指示補陳資料後，相對人均未與置理，長達1年7月，聲請人乃以107年10月17日陳情書懇請相對人處理，並針對相對人應作為而不作為提出訴願，經內政部於108年3月28日作成台內訴字第1080009127號訴願決定要求相對人應於2個月內作成處分，相對人乃以108年5月24日高市府地發字第10802771300號函（下稱108年5月24日函）將95年11月28日函核准成立籌備會之處分廢止，駁回聲請人申請核准成立重劃會，並於文內表示就都市計晝變更後之整體開發範圍公辦市地重劃。
（二）聲請人於早於95年11月28日即經改制前高雄縣政府准予核定，就自○○○鄉○○段、八德段及灣北段市地重劃區申請籌備會，至今已逾十年，市地重劃之程序繁雜，聲請人這十餘年來，積極配合政府政策，依法申請核定重劃範圍、辦理座談會、徵得區內土地所有權人人數及面積半數以上同意參加重劃、檢附重劃計畫書、重劃土地清冊、土地所有權人同意書、土地所有權人意見分析表等，並配合修正提出意見表，預估重劃後平均地價合理性、檢附修正之重劃計畫書、檢送重劃區章程、會議紀錄等，投入鉅額之人力、物力、時間、成本，相對人就都市計畫變更後之整體開發範圍公辦市地重劃，無異想要剝奪本籌備會累積之成果，致聲請人十數年之努力，斥資數億元，全部付之一炬，將對聲請人造成異常難以回復之不利益。
（三）合法授益處分既已具備一定之效力，理應維持其效力，顧及人民信賴利益之保護，故須於一定之法律要件下始得廢止，不應恣意為之。相對人以95年11月28日函准予核准聲請人設立之行政處分並無任何違法或不當之處，故相對人僅能以「廢止」之方式而不得「撤銷」該處分，授予利益之合法行政處分之廢止有法律要件之規範，應受高密度之審查，聲請人已對相對人108年5月24日函提出訴願，若聲請人於行政救濟程序中取得有利之決定或判決，取得重劃會資袼，相對人逕行所為之公辦市地重劃程序即將造成法律上的問題，今相對人不待聲請人就108年5月24日函之行政處分提出行政救濟，即將進行公辦市地重劃之程序，並定於108年6月20日上午10時於仁武區仁武里活動中心召開之「高雄市第100期市地重劃區土地所有權人座談會」，聲請人已無法循一般行政程序或爭訟程序為處理，而有急迫危險，聲請人乃為本件定暫時狀態之聲請，請求於聲請人就相對人108年5月24日函之處分提出行政救濟確定前，相對人不得為高雄市第100期市地重劃程序之進行，且相對人原定於108年6月20日上午10時於仁武區仁武里活動中心召開之「高雄市第100期市地重劃區土地所有權人座談會」應停止召開。
三、本院查：
（一）查聲請人前經改制前高雄縣政府以95年11月28日函准予成立，並以98年7月28日府地劃字第0980202290號函核定重劃範圍。嗣內政部103年7月29日「內政部都市計畫委員會」第832次會議審定「擴大及變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討）案」為整體開發並規定以市地重劃方式辦理開發，並經相對人以103年10月28日高市府都發規字第10305752302號公告發布實施上開都市計畫案，聲請人遂以104年3月9日草潭自劃字第1040003003號函重新申請核定重劃範圍，經相對人以104年9月18日高市府地發字第10471128500號函准予核定實施範圍。嗣聲請人於105年3月25日檢附相關資料申請核准實施市地重劃，經相對人以105年8月26日高市府地發字第10571112400號函請聲請人修正重劃計畫書。聲請人復以105年8月31日草潭自劃字第10500008042號函申請實施市地重劃。嗣因內政部為配合司法院釋字第739號解釋，以105年12月7日內授中辦地字第1051309606號令訂定發布市地重劃實施辦法部分條文因違憲而修正施行前，自辦市○○○○○段作業應採取因應措施，相對人遂據以106年1月6日高市府地發字第10670007000號函通知聲請人，應召開第1次會員大會成立重劃會後再循程序申請核准實施市地重劃，聲請人遂以106年3月17日草潭自劃字第1060003044號函檢附第1次會員大會會議紀錄等相關資料，申請核定成立重劃會，聲請人復以106年3月31日草潭字第1060003045號函補正相關資料。然因相對人遲未准駁，聲請人續於107年10月17日以陳情書向相對人請求儘速核定，相對人則以107年10月25日高市府地發字第10771405400號函復聲請人略以：「主旨：有關貴籌備會陳情申請核准成立重劃會乙案……說明：……二、高雄愛河上游起源於仁武八卦寮草潭埤地區，因草潭埤現況淤積嚴重、水質不良，確有整治之必要……愛河最後一哩路整治時程刻不容緩，爰檢討都市計畫擴大原仁武草潭市地重劃整體開發範圍納入經濟部水利署核定北屋排水治理計畫之北屋排水上游段及該滯洪池用地。另考量現行自辦市地重劃因105年7月29日司法院釋字第739號解釋及106年7月27日獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法修法後，自辦重劃程序更為繁複冗長，為加速整治愛河上游及兼顧保障參加原自辦重劃地主分配權益，爰以不超過原自辦重劃負擔比率38%為原則，採公辦市地重劃辦理，以維護當地居民之生命財產安全，前開都市計畫檢討修正內容業經內政部提107年10月16日召開內政部都市計畫委員會第932次會議審議通過。……是請貴籌備會體察配合共同完成愛河整治最後一哩路計畫。」等語，仍未就聲請人前揭聲請作成准駁之決定，聲請人遂就其106年3月17日之申請，針對相對人應作為而不作為提出訴願，經內政部於108年3月28日作成台內訴字第1080009127號訴願決定要求相對人應於2個月內作成處分，相對人乃以108年5月24日函將95年11月28日函核准成立籌備會之處分廢止，駁回聲請人106年3月17日之申請核准成立重劃會，其理由略謂：「依據行政程序法第123條……本案土地係位於『八卦寮地區排水系統-北屋排水治理計畫』範圍內……考量愛河上游不整治確實嚴重影響人民生命財產安全，及因應極端氣候強降雨情況，治水不能等，必須完成整體排水渠道、滯洪設施，『一次到位』方可達到區域排水保護標準，都市計晝爰變更部分用地作為排水治理之用（包括河道用地、綠地（道路）用地兼供河道使用、滯洪池用地）及擴大整體開發範圍（即將前開用地納入整體開發範圍），案經108年4月23日內政部都市計畫委員會第944次會議審議通過。即本次都市計畫變更部分，因顯與貴籌備會原依據辦理市地重劃之都市計畫內容（103年內政部都市計畫委員會審議通過之『變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討）案』）有所不同，是貴籌備會所依據申請辦理之事實確實事後發生變更。……貴籌備會陳請維持原重劃範圍部分，勢將影響北屋排水治理工程及計晝之進行，意即若不廢止旨揭14公頃自辦重劃籌備會案，改由本府公辦20公頃市地重劃，顯將危害本區整體排水治理工程及整治效益。……因105年7月司法院釋字第739號解釋及106年7月獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法修法，自辦重劃程序相較公辦重劃更為繁複冗長……概估約需18個月預審通過重劃計畫書，反觀公辦重劃程序於都市計晝審定後……概估約6個月即可預審通過重劃計畫書。又本案都市計晝開發期程規定應於109年8月前完成重劃計畫書預審通過，前開概估之自辦重劃所需期程顯將逾期，而公辦重劃則得於都市計畫規定開發期限內完成……故由本府公辦市地重劃顯較自辦市地重劃更能快速、『一次到位』達成前開排水治理計晝目的。貴籌備會106年3月17日申請核准成立重劃會乙案，既因旨揭廢止改制前高雄縣政府95年11月28日府地劃字第0950277182號函核准成立『高雄縣仁武鄉草潭自辦市地重劃籌備會』之行政處分已失所附麗，是同時駁回貴籌備會申請核准成立重劃會案。」等語之事實，有聲請人自行提出前揭改制前高雄縣政府95年11月28日、98年7月28日函、相對人104年9月18日、106年1月6日、108年5月24日函、聲請人105年3月25日、8月31日、106年3月17日、3月31日、107年10月17日函及內政部108年3月28日台內訴字第1080009127號訴願決定等文件在卷可稽（見本院卷第19至57頁），則此等事實自堪信實。
（二）第按平均地權條例第56條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。……（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。」另內政部依平均地權條例第56條第4項規定授權訂定之市地重劃實施辦法第6條前段規定：「重劃地區之範圍，由該管主管機關勘定。」第14條第1項規定：「重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。」佐諸相對人於前揭內政部108年3月28日台內訴字第1080009127號訴願決定內敘明之答辯理由稱：「水利局為整治水患，辦理仁武草潭埤地區，北屋排水上游段用地取得，惟於107年1月辦理協議價購土地受阻，且愛河上游亦未整治，爰檢討都市計畫擴大原仁武草潭市地重劃整體開發範圍，納入經濟部水利署核定北屋排水治理計畫之北屋排水上游段及該滯洪池用地，並透過公辦市地重劃方式加速進行開發，解決淹水洪患，並於107年10月16日經本部都市計畫委員會第932次會議審議通過，並經高雄市政府於107年11月19日起至107年12月21日完成都市計畫補辦公開展覽，該府後續將彙整資料提報本部都市計畫委員會審議（此部分業經內政部都市計畫委員會108年4月23日第944次會議審議通過）……」等語（見本院卷第47頁）；另聲請人提出相對人所屬地政局以108年5月29日高市地政發字第10870654500號開會通知單通知高雄市○○區○○段、八德段、北屋段、灣北段市地重劃地區所有權人將於108年6月20日上午10時召開高雄市第100期市地重劃區土地所有權人座談會，其備註欄亦表明依據市地重劃實施辦法第14條第1項規定，於重劃地區選定後召開本次座談會，並隨文檢附高雄市第100期市地重劃相關說明資料暨重劃範圍都市計畫地籍套繪圖供參（見本院卷第69至73頁）。由是觀之，相對人於107年1月間為辦理仁武草潭埤地區協議價購程序受阻後，隨即○○○區○○段、八德段、北屋段、灣北段公辦市地重劃整體開發計畫，除依都市計畫法第27條規定，於107年10月16日經內政部都市計畫委員會第932次會議審議通過上開都市計畫變更及擴大市地重劃整體開發範圍（原市地重劃範圍限於草潭段、八德段、灣北段），後因補辦公開展覽期間有公民或團體提出意見，再於108年4月23日提至內政部都市計畫委員會第944次會議審議通過，現已完成重劃地區範圍之勘定，並進入舉辦所有權人座談會及擬定重劃計畫書之程序階段；而聲請人雖於95年11月28日已○○○鄉○○段、八德段及灣北段市地重劃區成立自辦市地重劃區籌備會，但其先後歷經103年「擴大及變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討）案」變更市地重劃範圍、105年內政部因應司法院釋字第739號解釋修訂自辦市地重劃作業措施，直至106年3月間始進行至召開第一次會員大會及向相對人申請核准成立重劃會之程序階段，後因相對人遲未核准聲請人成立重劃會，致聲請人並無權限得以進行後續之重劃範圍核定、徵求土地所有權人同意及擬具重劃計畫書之權限。嗣相對人以108年5月24日函認聲請人原聲請市地重劃範圍業經內政部都委會108年4月23日會議通過變更，且公辦市地重劃程序較自辦市地重劃程序為優之理由，依行政程序法第123條第4款規定廢止聲請人之籌設許可並駁回聲請人重劃會成立申請，是以，本件聲請人之本案訴訟，應係不服相對人之廢止聲請人籌設許可並否准聲請人重劃會成立處分，而聲請人聲請定暫時狀態處分為「相對人在本案訴訟確定前，相對人不得為高雄市第100期市地重劃程序之進行」聲明，故其於假處分所主張之法律關係乃相對人得否辦理高雄市第100期市地重劃程序，與其針對聲請人之廢止許可及重劃會設立許可之本案爭訟，二者究屬有別。況且，聲請人請求本院裁定「相對人不得為高雄市第100期市地重劃程序之進行」，核係在相對人就其公辦市地重劃程序作成重劃計畫書核定以前，預先向本院聲請假處分，將使本院以定暫時狀態假處分方式代替行政機關為其未來之行政行為；揆諸首揭說明，顯有違憲法所定之權力分立架構，自為法之所不許。至於聲請人請求裁定「相對人原定於108年6月20日上午10時於仁武區仁武里活動中心召開之『高雄市第100期市地重劃區土地所有權人座談會』應停止召開」部分，經核相對人召開之公辦市地重劃所有權人座談會係基於市地重劃實施辦法第14條第1項規定所致，並作為其將來製作重劃計畫書之事實基礎，此與聲請人不能取得重劃會之權限以製作屬於自己自辦市地重劃計畫書，乃係基於不同之公法上法律關係，揆諸首揭說明，聲請人前揭請求，尚為法所不許。是聲請人提起本件假處分聲請核與聲請定暫時狀態假處分之要件未符，不應准許，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 18 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 6 月 18 日
書記官 謝 廉 縈