高雄高等行政法院裁定
108年度全字第20號聲 請 人 林于凱代 理 人 林清堯 律師上列聲請人與相對人即高雄市議會間聲請假處分事件，本院裁定如下︰
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。依此規定意旨，可知有關公法上之爭議，並非均得提起行政訴訟。例如政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項（參照司法院釋字第419號解釋理由），即非屬行政訴訟之審判權限。又按「（第1項）公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。（第2項）於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」亦為行政訴訟法第298條第1項及第2項所明定。準此可知，不論係保全強制執行之假處分，或定暫時狀態之假處分，其最終目的均在保全本案請求以利於判決內容之實現，故不論聲請保全強制執行之假處分或定暫時狀態之假處分，其程序標的均須以得提起行政訴訟者始足當之。復參酌上述行政訴訟法第2條乃規定於該法總則編，則依同法第298條第2項規定聲請定暫時狀態之假處分，倘其所「爭執之公法上法律關係」，非屬行政訴訟之審判權限，而不可依同法第2條規定提起行政爭訟者，即不得聲請假處分。
二、聲請意旨略以：㈠相對人「第3屆第2次定期大會」自民國108年9月24日開議，
依地方制度法第48條第2項前段規定，由高雄市長為施政報告，議員為質詢。然相對人卻安排此次定期會議之市政質詢僅有兩日共9小時，每位議員得質詢15分鐘之方式安排議程，造成部分議員並無法質詢（依上開議程方式最多僅有36個議員可以質詢，然高雄市議員共有66位），而相對人擅自以抽籤之方式決定議員得否質詢，實則發生限制議員質詢權利之結果，自屬違法。
㈡聲請人為相對人第3屆市議員，於108年9月26日、9月27日抽
籤結果均無法行使質詢權利，相對人以上開方式限制聲請人質詢權利之決定，使聲請人無法行使地方制度法第48條第2項前段所賦予地方議員之權限。而地方議會之議員（代表）係由地方自治團體各選區之人民選出，代表選區人民或合議或個別行使法律賦予之職權，各議員（代表）具有行使職權之獨立性，上開決定使議員（代表）於地方議會開會時，無法行使職權，造成法律上不利益，自屬行政訴訟法第298條第2項所稱之「重大損害」。再者，相對人本次會期自108年9月24日起至同年12月12日止，於10月31日起即開始市政總質詢，其餘時間亦各已有相關安排之日程。而市長施政報告之質詢，係針對市長對於前次議會決議執行情形為質詢，與10月31日起之市政總質詢係針對政策性重要問題不同，上開市長施政報告質詢功能並無法以其他議會安排之期程取代，自有急迫性，為免妨礙議會之後市政總質詢之議程，自有必要於市政總質詢期日前，使聲請人有為市長施政報告質詢之機會，而雖原相對人安排之兩日市長施政報告質詢時間已過，然相對人本次會期尚在進行，亦難謂無權利保護之必要等語。爰聲請相對人應於第3屆第2次定期大會10月30日前，使聲請人對市長施政報告為口頭質詢15分鐘等語（見其行政假處分補充理由狀及陳報狀）。
三、本院之判斷：㈠按權力分立原則，係我國憲法之基本原則。憲法劃分政府各
權之核心領域事項，乃其自治範圍，不容他權干涉。如同司法權就其獨立審判之核心事項，不容行政權、立法權干涉；立法權為審議相關議案，由具直接民意代表性之民選議員組成議會，在不違背憲法原則或上位階法律之範圍內，得依其自行訂定之議事規範行使立法權，就議事規範如何踐行，乃其內部事項，在此範圍內之核心領域事項，依權力分立之原則，立法權享有獨立自主性，應由議會循內部程序解決，不容行政權干涉，亦不容司法權介入審查，此為司法院釋字第342號、第381號、第499號解釋意旨所闡釋之議會自律原則。蓋立法機關於議事程序是否遵守議事規範所生爭議，原則上屬於議會內部事項，議會大會才是有權決定此類爭議之裁決機制，依議會民主原則以表決結果自行決定。法院對立法機關之憲法上職權應予尊重，就議事程序所生之事實及法律上爭執，原則上並無介入調查審理之權限，在如此理解下，始符合權力分立及議會民主原則之憲法精神，並確保法院不涉入議會之政治紛爭。又我國憲政架構下，司法權與立法權除前述之獨立性外，亦具有相互制衡之功能。立法機關就議事程序之行使瑕疵，倘有違背憲法原則或上位階法律、或侵奪議員本身憲法上之權利，構成議會自律權之濫用，破壞憲法權力分立之平衡性，致議會內部事項之行使瑕疵已發生外部化效果，且爭議事實之瑕疵性相當明顯時，即有逾越議會自律原則之一定界限，司法機關在例外且非常慎重之情形下，且僅於此限度內保有介入審查之餘地。至於訴訟爭議是否逾越議會自律原則之界限，而得例外由司法機關介入審查，參照司法院釋字第342、499號解釋意旨，則以其違反憲法原則或上位階法律、或侵奪議員本身憲法上權利之事實瑕疵性，是否達「重大明顯之瑕疵」為其檢驗標準。而所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反憲法或行政法上基本規範（參照司法院釋字第499號解釋文）。
㈡地方自治為憲法所保障之制度，依憲法第118條及憲法增修
條文第9條第1項規定制定之地方制度法，為實施地方自治之依據。地方議會為地方自治團體之立法機關，由依法選舉之議員或代表組成，行使地方自治立法權、法律或上級法規賦予之職權（參照地方制度法第25條、第35條至第37條）。是地方議會為發揮其功能，在其法定職掌範圍內具有自治、自律之權責（參照司法院釋字第165號理由書）。從而，植基於憲法權力分立及議會民主原則之「議會自律」原則，司法院釋字第342號、第381號、第499號就「國會議事」在一定範圍內之議事自律事項，司法權應予尊重而不介入審查之意旨，於「地方議會」亦有適用。又地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行使上開地方議會之職權；個別議員於議會定期會開會時，對於地方首長及相關之業務主管，固有施政總質詢（市政總質詢）及業務質詢之職權（地方制度法第48條第2項規定參照）。惟地方立法機關得訂定自律規則（參照地方制度法第31條第1項至第3項），此係指地方立法機關為維持議會運作，在不違反法規範圍內，得就議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，自行訂定相關規範，以助於其職務之履行。故地方議會之議事程序，不涉及對人民或對其他機關所生之外部關係，上開個別議員對於地方首長及相關業務主管質詢之職權，性質上為地方自治團體內部之立法權對於行政權之行使，不涉外部關係，則因議員質詢方式及議事日程排定所生之爭議，均在議事自律事項之範圍內，性質上為立法權之核心領域事項。是以，個別議員對於地方議會所為議事程序，縱有意見，屬地方議會內部自律問題，應循其內部自律機制解決，不該當於公法上之爭議事件，不得提起行政訴訟；亦非屬私法爭議事件，無適用行政訴訟法第12條之2第2項規定裁定移送普通法院之餘地，合先敘明。
㈢聲請人為高雄市議會第3屆第7選區議員，其主張相對人於10
8年9月24日開議之本屆第2次定期大會所安排之市政質詢僅有兩日，質詢時間共9小時，每位議員得質詢15分鐘方式安排議程，造成聲請人依抽籤結果，於10月30日市政總質詢前，無法行使市長施政報告口頭質詢權利等語。惟相對人即高雄市議會依地方制度法第54條第1項及地方立法機關組織準則第3條第1項規定制訂高雄市議會組織自治條例（該條例第1條規定參照），並行使地方制度法所賦予之職權，就有關高雄市議會之議事程序，訂定議事規則（高雄市議會組織自治條例第2條、第25條）。而高雄市議會議員質詢辦法，另以高雄市議會市政質詢辦法規範之（高雄市議會議事規則第29條）。市政質詢可分為市政總質詢（向市長或有關機關首長）及業務質詢（向市政府所屬各局處會及所屬機關）二種，市政總質詢及業務質詢之日期，由程序委員會排定，每一議員均有市政總質詢之權限，其質詢時間50分鐘，其質詢順序以抽籤方式決定之（高雄市議會市政質詢辦法第2條、第3條、第4條第1項第1款）。程序委員會，職掌關於大會議事日程之審定事項（高雄市議會程序委員會設置辦法第5條）。協商之結論，應經各黨團及政團負責人或其指定代表簽名，並於大會宣讀，各黨團及政團之成員皆應遵守（高雄市議會黨團組織運作辦法第6條、第7條）。聲請人上開所述爭議，包括相對人本屆第2次定期大會所安排之市政質詢日期、時程，每位議員得質詢時間暨質詢順序得否以抽籤定之等事項，純屬議會之議事程序，有無違反上開高雄市議會議事規則及市政質詢辦法等議會內部規範之爭議，性質上屬地方自治立法權之核心領域事項。又其爭議之整體內容，不涉及是否違背憲法原則或上位階法律、是否侵奪議員本身憲法上之權利，單純屬於議會內部事項之爭議，而未發生外部化效果，依照前述之說明，核屬議會自律事項之範圍。兩造就上開議會內部規範之解釋及事實之主張，所持不同見解之爭議，議會大會享有獨立自主之解釋及判斷權限，應由議會循內部程序解決，行政法院應予最大的尊重，並無介入審理之權限。至聲請人另引用最高行政法院104年度裁字第1617號行政裁定及司法院釋字第499號解釋意旨，而主張本件依上開裁定及解釋意旨應由行政法院審理云云，惟上開最高行政法院裁定及司法院解釋所涉個案事實及法律適用，均與本件不同，無從比附援引，聲請人此部分主張，尚無可採。
㈣綜上所述，本件爭議非屬行政訴訟之審判權限，聲請人自不得依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態之處分。
從而，聲請人本件定暫時狀態假處分之聲請，於法未符，應予駁回。兩造其餘主張及陳述，於裁定結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 2 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 10 月 2 日
書記官 周 良 駿