高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第167號原 告 賴玉琴
林光進許文能方輝源李建朝共 同訴訟代理人 鄭志政律師被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶玲被 告 澎湖縣政府代 表 人 賴峰偉被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳勇良上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會民國107年12月4日107公審決字第105006號、第102489號、第102577號、第108040號、第100975號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告均係退休公務人員，前經被告分別依公務人員退休法（下稱舊法）審定退休生效，嗣立法院制定公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，被告臺東縣政府對原告賴玉琴以107年6月7日府人福字第1070118525號函；被告澎湖縣政府對原告許文能、林光進以107年6月7日府人給字第1071402552號、第0000000000號函；被告屏東縣政府對原告方輝源、李建朝以107年6月8日屏府人給字第10720903300號、第00000000000號函（以下均稱原處分）附退休（職）所得重新計算附表通知原告重新計算其每月退休所得，原告均不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會各以107公審決字第105006號、第102489號、第102577號、第108040號、第100975號復審決定予以駁回（以下均稱復審決定），原告仍表不服，於是共同提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、基金財務問題無可歸責公務員，亦與舊法退撫舊制之國家雇主責任無關，且公務人員與勞工間就退休所得之繳費及自提比率亦不相同，惟政府卻逕為修改原有舊法，有違政府應平等照顧全體國民之憲法義務。另根據行政院精算報告，軍保預計在2019年破產、勞保預計在2027年破產、教保預計在2028年破產、公保預計在2030年破產，惟政府卻僅片面大幅修改公務人員相關法規，此等選擇性修法，有違憲法第7條平等原則。
2、公務人員任用關係縱認以行政處分形成，惟仍必須以該受任人同意為成立要件，其事物本質仍以雙方合意作為規範基礎，而就退休給付法令制度，因國家居於雇主地位，是此不僅為國家法規之一環，亦構成勞動契約中勞務債權人所負對待給付內容重要部分，從而退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，公務員相對於國家係屬類似契約一造之債權人，具有請求權基礎。又退休債權成立要件於「任用」時即告確定，於退休時因履行要件具備產生效力，是以公務人員任用時，其構成要件事實業已完成，其後公務員法令變更，產生公法勤務關係之契約給付債務內容實質不利變更，即為國家以單方行為背離誠信原則破壞契約所課以雙方當事人遵守之義務，有違法律不溯及既往原則。退萬步言，縱僅以債權債務對待給付關係而論，將退休給付脫離薪資給付，單獨作為債之成立之獨立構成要件事實，則因公務員於退休時業已完全履行其勞動債務，故國家對待給付中之退休給付範圍亦已告確定，可能保留之調整事由，應限於通貨膨脹及情事變更之因素（司法院釋字第717號解釋黃茂榮大法官協同意見書意旨參照），因而新法仍構成真正溯及既往。另按本件與司法院釋字第717號解釋之客體亦屬有間，非屬國家政策性補貼，國家負有給付公務員退休所得之義務，又參舊法第33條、第34條規定，退休給付經主管機關核定時，業將退休所得給付、內容、金額、方式及時期於退休生效時審定確定，就其請領退休所得之所有構成要件事實及法律關係均為確定，從而新法改變請領資格，延後月退休金起支年齡、調整退休金計算基準、調降退休所得、取消年資補償金，並規定年金制度定期檢討機制，除使退休給付永成不確定狀態外，亦因適用對象涵蓋已退休及未退休公務人員，故有違公務員制度性保障及法律不溯及既往原則，並涉侵害公務員財產權。
3、退休給付非僅為社會保險，而係國家對待給付，國家應支付符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，其最低標準應合乎「中產階級生活標準」，於我國係藉較企業豐厚之退休給付予以維持。惟新法降低所得替代率至60％，使最高退休給付與最低者間僅距1.98倍，並非「符合公務員職等身分」，係屬齊頭式假平等，不僅有違平等原則，亦因致公務員老年生活喪失安全保障，顯違反最小侵害原則，有違憲法第15條及第23條規定。又新法因訂有退休所得替代率上下限規定，致退休給付與在職期間之提撥義務間亦有違權利義務對等原則及平等原則。另新法僅基於財務政策公益之考量，即採新法前揭若干變革，而未遵守退撫基金管理條例調整提撥費率或由政府撥款等作法，且改革僅能免於退撫基金用罄約20年，此除與適合原則未符，亦顯違反狹義比例原則。
4、司法院釋字第717號解釋對於優惠存款猶認有值得保護之信賴利益，公務人員退休撫卹制度之整體變革上，不僅涉及國庫公益與退休公務人員個人私益衡酌，同時亦影響退休人員及其遺屬權益及現職公務人員主觀公法上退休權益，惟今國家於事後遽予變革溯及適用，顯非合理，尤以所得替代率於新法施行後即從上限95％降為75％，係屬嚴苛條款，其中亦無任何合理補救措施或訂定合理過渡條款，另於技術或專業加給高於本俸時，更將致實際所得替代率低於新法所訂所得替代率，斲傷信賴保護原則至明。
5、新法顯然確有牴觸憲法之疑義，應符合司法院大法官審理案件法第5條第2項、司法院釋字第371號解釋之要件。據此，爰聲請裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋新制定之新法溯及既往，一併適用於舊法施行時期已退休人員係屬違憲。
(二)聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
A、被告臺東縣政府部分：原告賴玉琴係被告所屬退休人員，並於107年6月30日前核准退休生效，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休年資、薪級及實際優惠存款金額，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。至原告主張新法違反憲法比例原則、不得溯及既往原則等，均屬立法權範疇，非被告權限所能置喙。
B、被告澎湖縣政府部分：原告許文能、林光進係比照警佐待遇之退休公務人員，經被告核准於107年6月30日前退休生效，被告復依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告的退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。至原告所稱原處分違反憲法規定、法律違反法律不溯及既往及信賴保護原則、年金改革執行程序違憲等，核屬聲請法律是否牴觸憲法事項，尚非被告依法行政得予審查範圍。
C、被告屏東縣政府部分：原告方輝源、李建朝係退休公務人員，經被告核定於107年6月30日前退休生效在案，當為新法之適用對象，被告基於依法行政原則，依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，於法並無不合。至原告等主張新法違反信賴保護原則、法治國之法安定性原則及不得溯及既往等，均屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、兩造爭點：
(一)新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？
(二)新法調降原告退休所得，有無違反信賴保護原則？
五、本院之判斷：
(一)應適用之法令：
1、新法：
A.第34條第3項：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」
B.第36條：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18 %計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18 %辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
C.第37條：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。
未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
D.第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
E.第65條第2項：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之。」
2、公務人員退休資遣撫卹法施行細則第34條：「（第1項）中華民國107年6月30日以前已退休生效之公務人員，自107年7月1日起之每月退休所得，由審定機關按107年度待遇標準，依本法第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。（第2項）前項人員擇領展期月退休金而於中華民國107年7月1日以後開始領取全額月退休金者，自開始領取全額月退休金以後各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得，由審定機關依前項規定辦理。（3項）前項人員自中華民國107年7月1日至開始領取全額月退休金前之各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得，由審定機關按其審定之退休年資、退休金計算基準及107年度待遇標準計算每月月退休金（含月補償金）後，再依第1項規定辦理。（第4項）第1項人員擇領減額月退休金者，自中華民國107年7月1日起各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得，由審定機關按所領減額月退休金，依第1項規定辦理。（第5項）本法第36條及第39條所稱原金額，於中華民國107年6月30日以前已退休生效之公務人員，指依本法公布施行前規定計算之每月退休所得。」
(二)得心證之理由：
1、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。又按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
2、查立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認新法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款（其內容見附件一）規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。
3、經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，關於新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定部分，認無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則並無違背。其理由略以：退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。而認退撫給與中源自政府提撥部分，性質屬恩給制之範疇，發給要件，立法機關有一定立法形成空間，且涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。並以依舊法第8條第1項及新法第7條第1項規定，退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任，在採行「共同提撥制」之退撫新制下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力。再以，非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則，爰認新法於施行後，始依其規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照），係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。另以，就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付部分屬恩給制範疇；就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依新法規定之調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，估算結果，新法之施行，仍未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。此外，兼具退撫新舊制年資者，依新法第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍，認僅觸及屬恩給制範疇。依此，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，應採寬鬆標準，予以審查。
4、解釋理由，另以84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟以原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，調降新法施行前原退休所得，係為追求重要公共利益之正當目的。且新法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；替代率之設定，及扣減順序之規定，有助於系爭法律目的之達成。而新法關於過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，認新法之規定，已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，爰認所採手段未逾越必要之程度，與信賴保護原則、比例原則無違。
5、至於新法第34條第3項規定，於新法施行後，原依舊法審定並領取月補償者，於新法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，予以一次結算，當係新法第34條第1項，就退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資，得依舊法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，限於新法公布施行之日起1年內退休生效者，有其適用，而為之配合規定。核該規定，對於原依舊法審定並領取月補償者，所生財產權之影響甚小，揆諸司法院釋字第782號解釋意旨，被告對新法施行前已辦理退休，並經主管機關依舊法審定確定之退休公務員，適用新法第34條第3項規定，重為退休給付之審定，除無違反法律不溯及既往原則外，亦難認與比例原則及信賴保謢原則相違背。
6、基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，除無涉法律不溯及既往原則之適用外，與比例原則，法治國之法安定性原則及信賴保護原則，均無違背，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。另新法第34條第3項規定，依前開說明，亦無因違憲而不能適用情形。是被告於新法施行後，依新法第34條第3項、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，重新審定後，對原告分別作成原處分，即難認與法不合。原告以其為新法施行前已依舊法退休生效之公務員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，被告係適用牴觸憲法無效之新法作成各該原處分，侵害其等請求權利，無非以其歧異之見解指摘各該原處分違法，而難以採取。
六、綜上所述，原告以被告作成原處分所適用之新法規定違反法律不溯及既往原則，所適用之法律違反比例原則，及法治國之法安定性原則與信賴保護原則，並侵害受規範對象受憲法保障之財產權等，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。此外，被告據以作成原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，自可信實，故本件訴訟無須經調查程序，即足認各該原處分並無違法，復審決定予以維持，亦無不合。原告提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，爰不經言詞辯論，均逕以判決駁回之。
七、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 楊 曜 嘉