高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第100號原 告 戴全明等36人（詳附表1）共 同訴訟代理人 戴雯琪 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表2所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於107年7月1日施行，被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定原告每月退休所得，並以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書分別通知原告，原告不服上述重新審定通知書，提起訴願，分別遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰茲將新法違憲理由逐一說明如下：
1、違反比例原則。
(1)各級學校教育人員每月退休所得無論是月退休金、補償金，抑或是考量早期教育人員待遇偏低而開創退休人員得辦理優惠存款制度，於性質上屬於後付之薪資，俾維護退休教育人員老年經濟穩定。尤以月退休金相當比例上係個人薪資提撥自付而來；優惠存款部分雖仍由「公教人員保險法及公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法」即行政法規的方式規範，然參楊建華大法官於釋字第308號解釋所提出之不同意見書：「公立學校聘任教師，擔任教學及研究工作，固與普通公務員依法律或命令執行職務有別，惟公立學校聘任之教師，亦係受有國家俸給之人員，其俸給雖與一般公務員依公務人員俸給法支給之俸給不同，但依本院大法官會議釋字第九二、一O一、一一三號解釋意旨，公務員服務法之適用，並不以依公務人員俸給法支給俸給者為限，公立學校聘任之教職員既自國家受有俸給，應屬特別職之公務員（公務人員任用法第三十三條明文規定教育人員之任用，另以法律定之者，即因其為特別職公務員之故。如完全不屬公務員範圍，即不必作此規定）。」
(2)再參酌99年間公務人員退休法第32條修法時已將優惠存款制度納入法律位階，教育人員關於辦理優惠存款暨領取優惠存款利息（下稱優存利息）而應受保障之權利，並不遜於公務人員關於優惠存款制度之權利位階。故依陳新民大法官於釋字第717號解釋協同意見書之意見：「法規範位階的高低代表做成的嚴謹度，特別是法律保留原則與重要性理論適用下，使得越高位階的法規範理應具有更高的公信力。故由最高位階的法律所創出的法律秩序，當比其他低位階法規範所產生影響來得既深且廣，人民對之產生的信賴感，也就更值得保障，這是法規範位階論所應當帶來的效果。」故對於年改刪減退休教育人員每月退休所得應採取嚴格審查、應屬最後手段、最不得已才能採行的方法。年改修法過程中，民間質疑退撫基金投資虧損嚴重，認應優先改革退撫基金績效、管理及監督，卻未見主管機關及立法者對此議題之檢討，在退撫基金永續經營的目標上，考量是否有其他侵害較小之手段，即率爾作成刪減退休人員每月退休所得之立法及處分，有違比例原則。
2、違反信賴保護原則。
(1)按司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」
(2)儘管教育人員早期薪資偏低，惟原告等長期以來仍願投身教育領域報效國家，即是出於信賴國家對其退休後仍能維繫安穩生活所提供之退休金保障，未料國家竟於其退休後，片面大幅刪減退休教育人員每月退休所得，無異已背棄退休教員之信賴。
3、公務人員退休給與是憲法保障之生存權、財產權，退休金是薪資的延遲給付。
(1)「退休金為勞工平時所付出勞務而尚未獲得雇主足額給付之工資，應屬遞延工資給付之性質。」（最高法院92年度台上字第2152號判決、最高法院91年台上字第1040號判決參照）。
(2)退休金係薪資的延遲給付，乃為憲法第15條所保障財產權、生存權，如以勞工來看，在員工完成勞務給付後，退休金即是雇主的給付債務責任，原告身為公教人員，雇主即為政府，原告等依舊法已取得之「權利」，非身為雇主之政府所能任意剝奪，受憲法第15條財產權及生存權之保障，原告等人之權利遠優於一般公共利益。
4、不存在之改革前提，政府仍大幅擴張財政支出。
(1)前銓敘部部長張哲琛認為：「退撫基金並不會真的按照精算報告所預告的時程破產，它不一定會實現。」精算結果對於決策單位來說應屬「警訊」，但可變因素太多，主政者不應用未經驗證的預警模式規範成法律，據此所為之立法即有明顯重大的瑕疵。例如，國防部推精實案政策，當發現本金於民國100年度起入不敷出，為擔負最後保證責任，國防部自民國101年度起編列預算挹注。農委會為照顧農民，老農基金不足，為擔負最後保證責任，編預算支應。勞委會為推勞保政策，勞保基金不足，為擔負最後保證責任，編預算支應。都是為政策編列預算，為何年改會只預估退撫基金在2020年宣告用罄，年改勢在必行，卻不敢改革勞保與農保？按照政府公布的各類退休制度的財務狀況，軍保是2020年、勞保是2027年、教育人員是2030年、公務員是2031年，然為何最晚破產的公教人員卻被最優先改革，反而對財政衝擊最大的勞工，至今尚未處理，這種具有明顯針對性的改革亦不符憲法第7條之平等原則。
(2)軍公教退休人員已盡義務應得之權利，政府不得濫用情事變更之理由予以侵害減損。銓敘部雖一再強調基於「情事變遷及國家公益」、「事涉對於公務人員既得利益或預期利益之實質損害」，企圖以「利益」一詞，取代退休人員之退休所得之「權利」，混淆權利與利益，性質不同，不應混為一談，法律不容擅改，更不允曲解。
(3)國家對於公務人員退休金、俸給等保障，不純粹視為國家的恩惠，而是國家的義務，國家必須合理照顧退休公務人員的生活，退休金及相關福利的給付，即屬國家照顧義務之一環（釋字第658號）。但是新法卻運用未經驗證的精算報告模式，將政府要擔負的最後支付責任、恩給制改成儲金制，政策規劃錯誤、退撫金操作不當的虧損，全推給已退休人員去承擔，導致人民的基本權利受到損害。牴觸憲法第15條財產權之保障、違反憲法第22及23條人權保障之規定。
(4)執政者以年金基金就要破產大砍軍公教年金，但卻又在四年內舉債新臺幣8,800億推「前瞻基礎建設特別條例」，加大投入公共建設經費，平均每年近2,500億，如國家財政面臨破產，按照正常總預算籌編邏輯，會控制總預算資本門部分，維持經常門固定運作。因此，用破產一說推年金改革，無疑是打臉國家財政窘困一說，儼然是政治騙術。而對過去各種產業補貼政策的檢討、企業所得相關稅賦及法令的修正、政府預算編列浮濫的改善、公共建設支出是否如期創造周邊效應等等，類此除弊興利、符合人民對政府改革期待的政策未見推出，反先針對有違憲爭議之年金改革開刀，自不符合分配正義。
5、新法背離原法意旨，未盡到政府負最後給付責任。修法無急迫之公共利益、不具增進公共利益之正當目的。
(1)原處分機關依該新法第34、36、37及第39條作成原處分，刪減原告原得領得之優存利息、補償金及月退休金，產生溯及既往的法律效果。然而上開規定並無增進公共利益的正當目的存在。
(2)政府推動年金改革所提出理由，固在於退撫基金有破產之虞，為了年金永續而刪減已退休人員每月退休所得。惟政府為學校教育人員之雇主，對於依契約關係應給與退休人員之每月退休金，本有法律及契約上之義務，且舊法第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」亦已闡明政府應負最後支付保證責任，則政府藉由刪減退休人員每月退休所得來迴避給付退休金之義務及保證責任，自不具正當目的性。而新法第34、36、37及第39條規定全面削減退休教員依舊法本得領取之退休所得，亦已違反憲法第23條「增進公共利益所必要」之基本權限制規定。
6、違反溯及既往原則、法安定性原則。
(1)原告等依退休當時有效之舊法及公教人員保險法核定退休生效，並依法給予退休所得，包括退休金，公保養老給付及優惠存款等，原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額等，於退休生效當時均已確定。依憲法第18條之規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到制度性保障（司法院釋字第483號、575號及第603號解釋），惟教育部草擬「公教人員撫卹條例」及修正「公教人員保險法」，經考試院送請立法院完成立法程序，並依據該等新制定及修正之法律，溯及既往，重新調整、計算原告等退休所得，已令原告之權益嚴重受損。
(2)憲法第171條第1項規定：「法律與憲法抵觸無效」，第172條規定：「命令與憲法或法律抵觸者無效。」而法安定性原則及信賴保護原則均係憲法上基本原則，其對退休人員顯現於新、舊法律之比較重者，厥為法律不溯及既往之原則。故司法院釋字第717號解釋稱：「按新訂之法律，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行期間，而構成要件事實於新法規生效施行後，始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。」司法院釋字第620號解釋亦認：「新法規之法律關係如跨越新舊法施行期間，當特定法條之有效構成要件於新法生效施行始完全實現時，則無待法律另明文規定，即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。」換言之，於舊法施行時，舊法特定法條之所有構成要件，業已完全實現者，皆應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之舊法，根據舊法定其法律效果，即法律不溯及既往之原則，此與跨越新、舊法施行時期之法律效果完全不同。
(3)原告退休時所適用之舊法及「公教人員保險法」，以85年2月1日為界，新、舊分段適用，在之前者適用「恩給制」制，在之後者適用「儲金制」，對目前新法及新修正之「公教人員保險法」而言，該等分段適用之新、舊制，概屬舊法之一部分。司法院釋字第717號解釋，係針對舊法中跨越恩給制與儲金制而立論，原處分機關不察，竟認為目前甫行新制定之新法及「公教人員保險法」，亦可跨越於舊法施行時期已退休人員，並溯及適用，顯誤解該釋字之解釋。
7、補救及緩和措施設計不足。
(1)司法院釋字第764號解釋理由書：「且其所採取之手段與目的之達成間具合理關聯，即與憲法第23條比例原則及第7條平等原則無違。至於公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係，如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響，國家自應制定適度之過渡條款或其他緩和措施，以兼顧其權益之保障。又判斷系爭規定所採取之手段與目的之達成間是否具合理關聯，應就過渡條款或其他緩和措施是否適度，一併觀察。」
(2)是對於例外溯及既往之立法需有公益必要（憲法第23條參照），並應有適當之過渡條款、補救或緩和措施。立法權作為國家之權力之一，對於退休人員受憲法保障之財產權侵害，即應受上述原則之拘束，否則即屬違憲之立法。
(3)新法第36條第1項雖規定退休教職員支領月退休金者，公保一次養老給付之優惠存款分段歸零，即107年7月1日起至109年12月31日仍按9%給付優存利息、110年1月1日起年息歸零，似乎仍設有過渡期間，然而因新法第37條設有所得替代率之限制，且依同法第39條規定超過所得替代率上限之扣減順序，優先扣減優存利息，是以優存的項目並非如原先預期的「按照原核定得辦理公保一次養老給付的優惠存款本金」計算9%利息，有為數不少的退休人員自107年7月1日起優存利息即已歸零，也有部分退休人員只剩下數十元的優存利息，至於其他大多數的退休人員，縱仍實際領有優存利息，亦係按照大幅刪減優存本金後所核算的9%利息。年改修（立）法後的實際核算結果，既非如政府對外宣稱的第一階段仍可領取9%，且受制於所得替代率之調整，造成退休教育人員每月退休所得跳水式驟降，並不符合過渡期間條款的真諦。
(4)其次，新法第34條雖亦規定已退休人員領取月補償金者，仍依照原規定發給（第2項）、依照舊法得核給補償金者而於新法施行日起一年內退休生效者，仍依原規定發給（第1項），但結合該條第3項、第37條規定，領取月補償金的人員只能領取至按規定得領取之一次補償金之數額為止，且又因月補償金應與優惠存款、月退休金合併受所得替代率上限之限制，是領月補償金之人員反而因此得領取之優存利息即遭刪減。新法並未給予領取月補償金的退休人員改領一次補償金之選擇權，即無補救措施或過渡條款。
且新法對於領取一次補償金及月補償金之退休教育人員採取齊頭式的金額核給，但領取月補償金者卻因此減少得領取之優存利息，亦有違平等原則。
(5)年改直接衝擊之對象為退休教育人員，原告等人平均年齡已70歲，均不復青壯，難以繼續在勞動市場上競爭，且面臨身體老化等病痛，醫療照護為已發生之龐大支出。新法雖設有最低保障，但最低保障之金額已瀕臨貧窮線邊緣，年金改革大幅刪減退休人員每月退休所得，卻未考量退休人員之醫療、看護需求，配合諸如健保保費減輕或重大疾病自付額減少等緩和對於退休生活之衝擊措施，毫無補救或緩和措施可言，顯有違憲。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰原告自107年7月1日至117年12月31日止，及118年1月1日以後各該年度之退休給與金額，係由被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定核算在案，洵屬有據。至就適用之法律有無違反憲法之審查，係專屬司法院大法官會議之權限，行政機關用法之時，當不得恣意審查，擅以「違憲」為名，拒絕適用。被告依新法相關規定辦理退休教育人員退休所得重新審定事宜，乃恪守依法行政原則，至有無違反憲法之規定，非被告所能置喙。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，分別對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？
（二）公立學校教職員退撫給與之性質為何？被告適用新法分別對原告作成原處分，是否適法？
（三）新法調降原退休所得，有無違平等原則？被告適用新法分別對原告作成原處分，有無違法？
（四）新法調降原退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則？被告適用新法分別對原告作成原處分，有無違法？
（五）新法有無違反最終支付保證責任？被告適用新法，分別對原告作成原處分，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告分別對原告所為原處分及訴願決定書附卷可證，堪予認定。
（二）原告之訴顯無理由：
1、應適用之法令
(1)行政訴訟法第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
(2)新法：
A. 第34條第3項：「前項人員已依原學校教職員退休條例
第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」
B. 第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其
公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。
（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。
二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
C. 第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月
退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
D. 第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規
定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
2、得心證的理由：
(1)按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」憲法第78條定有明文。又按「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。……」此經司法院釋字第405號解釋理由書闡示明確。查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文：1.新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。2.新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。3.新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按新法第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同條例附表3中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。5.新法第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與新法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。6.新法第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……
三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。綜上司法院解釋文意旨，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185號及第405號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783號解釋之拘束。
(2)綜上所述，茲就兩造主要爭點再論述如下：
A. 新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規
定未違反法律不溯及既往原則，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例（即新法）規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，原告雖於舊法時期分別經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。原告主張原處分所依據之新法，明定溯及適用於舊法時構成要件已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，屬禁止法律溯及既往之範疇，依司法院釋字第717號及第620號解釋，該法律規定即因牴觸憲法而無效，被告適用無效之新法對原告作出原處分，顯然違法且不當，應予撤銷云云，不足採取。
B. 公立學校教職員退撫給與之性質為國家對其退休後生
活照顧義務之給與，並非遞延工資之給付，被告適用新法對原告分別作成原處分，並無不法：
按「薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和……。由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金……，性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，公立學校教職員之退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與，並非遞延工資之給付，被告適用新法對原告分別作成原處分，並無不法。
C. 新法調降原退休所得，尚無違背平等原則，被告適用新法分別對原告作出原處分，並無不合：
憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院釋字第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號及第666號解釋參照）。易言之，法規範是否符合平等權保障之要求，取決於法規範所以為差別待遇是否合憲，所取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關連性而言（司法院釋字第682號解釋參照）。本件原告固主張請領一次性補償金或月補償金均屬受雇國家之教育人員之財務生活規劃考量，僅因領取方式不同，所為之差別待遇有違平等原則等語，惟退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與所生之國家政策形塑議題，並非遞延工資之給付，在權力分立原則下，本屬政治部門（行政權、立法權）權責，除有違憲法規範之情形外，司法權對於政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。本件所涉之新法業經司法院釋字第783號解釋作成不違憲之解釋，已如前述，至於退撫給與之扣減比例暨給付方式等具體政策內容，並非職司審判之法院所得置喙。
D. 新法調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚
無違背，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
(a)按「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。
(b)舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。
(c)又依前揭說明，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於新法目的之達成；扣減順序規定，使部分受規範對象於新法施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且新法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，得認與比例原則尚無違背。從而，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合，原告前揭主張，委不足採。
E. 新法調降原退休所得，尚無違背最終支付保證責任，被告適用新法分別對原告作出原處分，並無不合：
按「舊法規定所載『由政府負最後支付保證責任』，係為採行『共同提撥制』之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。雖舊法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任，惟在解釋上，若退撫基金遇有收支平衡困難時仍完全仰賴政府預算支應，此無異回到舊日恩給制，而與共同提撥之精神相違背，故其仍未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。從而，上開相關規定所稱『由政府負最後支付保證責任』，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，所謂最後支付保證責任，乃指政府應採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。換言之，倘政府採行之各項相關措施合乎信賴保護原則及比例原則，自無違反最後支付保證責任。查新法並未違反信賴保護原則暨比例原則，已如前述，故原告主張被告違反最後支付保證責任，並無可採。
（三）綜上所述，原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成新處分之新法違憲，惟司法院大法官釋字第783號既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，則被告依上述新法對原告作成原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（四）又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 陳 嬿 如