高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第39號原 告 許至承
送達代收人 許子瑜被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳勇良上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年11月28日臺教法（三）字第0000000000C號訴願決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告係公立學校退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並以107年6月9日屏府人給字第10719759600號函已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）通知原告，原告不服，提起訴願，遭教育部以107年11月28日臺教法（三）字第0000000000C號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、按法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。上述原則顯現於新、舊法律或命令之比較，最具體之原則，即為法律不溯及既往之原則，「依舊法已取得之權益」，不致為違憲之立法所剝奪，此與尚在職教職員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情依信賴保護原則，予以變動者，顯相逕庭。
2、按司法院釋字第620號、第717號解釋意旨，舊法施行時，舊法特定法條之所有構成要件，業已完全實現者，即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之舊法，根據當時有效之舊法定其法律效果，不能根據事後制定之新法定其法律效果，此即法律不溯及既往原則精髓之所在。以是之故，如果將舊法的構成要件「套用」到新法的法律效果，強解為：依舊法之法律效果所領取之月退金及優惠存款係屬持續性的法律關係，而依舊法法律效果所領取一次退休金，則不屬於持續性的法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分。新法第36條、第37條及第100條第2項，跨越於舊法施行時期之退休人員，將新法施行以前，原告已經全部實現之核定退休事實、給付之內容、金額、方式及時期溯及既往，重新調整計算內容及金額，大幅減少原告應領之退休所得，原告應領取退休所得之權利遭受重大損失，新法前開溯及既往之適用，違反法治國之法安定性原則及信賴保護原則，被告適用無效之新法對原告作出原處分，顯然違法且不當，應予撤銷。
3、原告基於原教師身分，退休時經主管機關依舊法審定確定在案之退休給付內容、金額、方式及時期，原告與國家間退休給與關係，於退休生效當時，均已告確定。依憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到「制度性保障」（司法院釋字第483號、575號及605號解釋參照），竟遭被告適用因牴觸憲法而無效之新法重新審定，將原告退休給付之內容、金額、方式及時期予以刪減，原告基於教師身分之退休給付請求權遭到侵害，原告自得請求撤銷原處分及訴願決定。
4、原處分所依據之新法，明定溯及適用於舊法時構成要件已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，重新依據新法再為評價，顯然確有牴觸憲法之疑義，爰請依法裁定停止訴訟程序並聲請大法官解釋。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰原告係被告所屬國民中小學退休教育人員，並於107年6月30日前核准退休生效，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休年資、薪級及實際優惠存款金額，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。有關原告所稱新法規定違反不得溯及既往原則，屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、本件爭點為：
（一）新法第36條、第37條、第38條、第39條第1項及第100條第2項規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告適用新法對原告作出原處分，是否適法？
（二）新法調降原退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則？被告適用新法對原告作成原處分，有無違法？
（三）新法調降原退休所得，有無違反制度性保障？被告適用新法對原告作成原處分，有無違法？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告分別對原告所為退休所得重新審定通知書（原處分）及訴願決定書等附卷可證，堪予認定。
（二）原告之訴顯無理由：
1、應適用之法令
(1)行政訴訟法第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
(2)新法：
A. 第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其
公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。
（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。
二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
B. 第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月
退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
C. 第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規
定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
D. 第100條第2項：「前項其餘條文施行之日起，原學校
教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用。」
2、得心證的理由：
(1)按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」憲法第78條定有明文。又按「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。……」此經司法院釋字第405號解釋理由書闡示明確。查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文：1.新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。2.新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。3.新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按新法第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同條例附表3中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。5.新法第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與新法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。6.新法第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。綜上司法院解釋文意旨，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185號及第405號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783號解釋之拘束。
(2)綜上所述，新法並無原告主張違憲之情況，而被告依新法上述規定重新計算退休生效者之每月退休所得，並作成原處分，亦無違憲之情形。茲就兩造主要爭點再論述如下：
A.新法第36條、第37條及第100條第2項規定，未違反法律不溯及既往原則，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例（即新法）規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，原告雖於舊法時期分別經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。原告主張原處分所依據之新法，明定溯及適用於舊法時構成要件已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，屬禁止法律溯及既往之範疇，依司法院釋字第717號及第620號解釋，該法律規定即因牴觸憲法而無效，被告適用無效之新法對原告作出原處分，顯然違法且不當，應予撤銷云云，不足採取。
B.新法調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
(a)按「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。
(b)舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。
(c)又依前揭說明，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於新法目的之達成；扣減順序規定，使部分受規範對象於新法施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且新法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，得認與比例原則尚無違背。從而，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合，原告前揭主張，委不足採。
C.新法調降原退休所得，與憲法第18條制度性保障尚無違背，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：按「薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和（教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照）。
由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。故原告主張退休金權利受憲法第18條制度性保障，退休所得於退休生效時即告確定等語，業經司法院釋字第783號解釋乃為該法不違憲之解釋，從而，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合，原告前揭主張，委不足採。
（三）綜上所述，原告訴請訴願決定及原處分均撤銷。揆諸前揭法律規定、司法院釋字第783號解釋意旨及說明，為顯無理由，均應予駁回。
（四）又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 108 年 12 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 9 日
書記官 謝 廉 縈