高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第94號原 告 蔡丁財（兼如附表1序號4至95所示選定人之被選定
人）陳玉鳳（兼如附表1序號4至95所示選定人之被選定
人）伍和俊（兼如附表1序號4至95所示選定人之被選定
人）共 同訴訟代理人 邱政義 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳勇良上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表2所示之訴願決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告及如附表1所示選定人均係公立學校退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，分別重新審定原告每月退休所得，並以如附表2所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書分別通知原告及如附表1所示選定人，原告不服上述重新審定通知書（下稱原處分），提起訴願，分別遭如附表2所示之訴願決定駁回（下稱訴願決定），遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、查司法院釋字第730號解釋：「公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。」足證公立學校教職員依法領取退休金之權利，係受憲法第15條保障之財產權。關於支領一次退休金得辦理優存，係銓敘部會銜財政部於49年10月31日發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，教育人員係比照公務人員實施，由教育部會銜財政部於54年2月22日發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」。復查公務人員保險法於47年公布施行，公務人員、公立學校教職員均適用該法。關於公、教退休人員公保養老給付優惠存款利息，首由銓敘部於63年12月間訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，自此即有退休公務人員公保養老給付得辦理優惠存款利息的制度。教育部針對退休教職員隨即擬具「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」報奉行政院後，於64年2月開始實施。
銓敘部於95年增訂發布施行上開退休公務員優存要點，教育部亦於95年增訂發布施行退休教職員優存要點。嗣100年2月1日考試院會同行政院依據100年1月1日施行之公務人員退休法訂定發布「退休公務人員一次退休金與公保養老給付優惠存款辦法」；教育部亦於同年月日訂定發布「公立學校退休教職員一次退休金及公保養老給付優惠存款辦法」。按100年施行之「公務人員退休法」第32條第1項，將公務人員一次退休金及公保養老給付優惠存款利息從此納入法律規範應為憲法保障人民之財產權，同法第32條第5項並明文授權考試院會同行政院訂定「退休公務人員優存辦法」。教育部訂定發布「退休教職員優存辦法」，惟「學校教職員退休條例」未如公務人員退休法將優惠存款納入規範。但從上述退休公務人員及退休教職員優惠存款之度沿革以觀，退休公立學校教職員係依附附比照退休公務人員之規定辦理，二者並無軒輊，依憲法第7條規定之平等原則、及司法院釋字第694號之意旨、又新法及公務人員退休資遣撫卹法均於第73條將請退休金與優存利息並列為權利，銓敘部106年9月13日部退四字第10642551001號函亦同此旨。從而退休公立學校教職員優惠存款之權利，當一如退休公務人員優惠存款之權利，同受憲法第15條人民財產權之保障，自屬無疑。
2、依舊法第12條、退休教職員優存辦法第13條，在職公立學校教職員其年齡及服務年資符合退休條例所定退休及擇（兼）領月退休金之要件經主管機關審定退休者，自退休生效時起自得依規定領取月退休金至死亡為止；已退休教職員請求政府依優惠存款制度，辦理一次退休金、公保一次性養老給付優惠存款，領取優存利息之權利至死亡為止，兩者同為確定之法定終生定期金請求權，殆無疑義。揆諸司法院釋字第577號解釋、第620號解釋理由書、第577號解釋、第751號解釋、及最高行政法院90年判字第671號判決意旨，在新法施行前已經主管機關審定退休支領月退休所得之退休人員已終結其與國家間公法上任（聘）用法律關係，完全實現退休當時退休法令所定支領月退休所得構成要件，並取得退休法令所賦予之法律效果（請領月退休所得之權利）。而新法對於施行前已終結之事實或法律關係改變其原有之法律效果，不利於已退休人員，自屬違反禁止法律不溯及往原則。按退休人員退休生效時請領月退休所得之權利已確定發生，其請求權並非按月發生，更非受領退休所得時，其法律關係始告確定，僅請領月退休所得者須按月領取，不得提前請求政府給付。新法改變施行前退伍人員已取得之權利，屬真正溯及既往，而非不真正溯及，且溯及效果不利退休人員，違反禁止法律溯及既往之憲法原則，應屬無效。被告據此作成原處分，屬違法不當，應予撤銷。
3、被告於訴願答辯書援引依司法院釋字717號解釋，主張法律不真正溯及既往云云，然司法院釋字717號解釋係將退休人員已發生法律效果之法律關係，即請求國家給付退休所得之權利內容，依其發生並繼續存在之期間不同，分別賦予不同之法律效果，其請求給付之權利發生並繼續存在舊法規施行期間者，適用舊法規定其法律效果；請求給付權利繼續存在新法規施行期間者，適用新法規定其法律效果。其以法律關係之「存在」期間於新法規或舊法規施行期間，據以定其應適用之法律；而非以法律關係之「終結」於新法規或舊法規施行期間，據以定其應適用之法律其應適用之法律，自難以作類推適用本案。相關退休金等退休給與法規，係規範因退休而終結國家與公立學校職員間公法上任（聘）用法律關係時，公立領校退休人員可得之退休給與。其內容依退休時法規及事實定之，核定退休時即已確定。相關法規變動時，如其規定對已退休者既得之權利予以變更，係對已終結之事實或法律關係為溯及適用，自屬違反禁止法律溯及。然而司法院釋字717號解釋卻將現職人員及已退休人員混為一談，實則現職人員係屬「不真正溯及既往」（尚未適用退休法規），應適用信賴保護原則，保障其「期待權」，已退休人員係屬「真正溯及既往」（已於退休時適用退休法規）應適用禁止法律溯及既往原則，以保障其「既得之請求權」。從而被告機關答辯理由自不足採，要無疑義。
4、按新法第36條對於優存利息以施行日起第一年半刪減50%，二年半歸零方式立法，且因大幅刪減退休所得替代率之結果，退休人員其退休所得減少之比例達三成以上幾近四成者，甚為普遍，令人無法承受。如此立法，不但使優存利息歸零，亦大量扣減月退休金，開創退休人員優存利息歸零，月退休金被扣減之先例。再者，對於支領一次退休金者，其一次退休金及公保一次養老給付之優存利率亦從18%逐期大幅快速調整，至114年1月1日起僅剩6%，均屬嚴重違反比例原則，應屬無效。政府以退撫基金將於2030年破產為由，大幅調降已退休人員之退休所得，然國家財政健全、經濟狀況良好，而退撫基金由銓敘部經營管理並由考試院監理，基金如有經營管理不善或虧損情事，自應由政府負完全責，如將其經營不善及虧損責任轉嫁由全體退休公務人員承擔，對於退撫基金經營不善、制度不健全之情事，卻以編列於與基金預算毫無關係之公務預算的優存利息歸零及退休金大量減少之方式填補其虧損，已對退休人員之財產權做出不必要限制，非屬達成目的之最小侵害手段，嚴重違反比例原則，與憲法第23條規定有所牴觸。退休人員月退休所得，係維持其老年生活之所繫，大量減少其退休所得金額，不但侵害條規定有所牴觸。退休人員月退休所得，係維持其老年生活之所繫，大量減少其退休所得金額，損及人性尊嚴，亦造成現職人員士氣不佳，難以網羅優秀人才蔚為國用，對總體經濟與勞動市場均有不利之影響，其所採取之手段造成之損害與政府每年減少一百多億公庫支出相較，嚴重失衡違反比例原則，明顯違反憲法第23條規定。
5、按優存利息制度迄今已有40年之歷史，而退休條例實施以來已去74年之歷史，學校教職員均因信賴該二制度退休後可取得相當之退休所得，以確保其晚年生活無憂因而於年輕時經考選後投入教職員工作。另公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，政府應負最終支付責任，退撫基金管理之良窳，係屬政府之責任，而給付退休人員退休所得，係屬政府法定給付義務，況且基金並非法人，無破產之可能，斷不能以退撫基金經營虧損之情事，而影響退休人員之退休所得。此外退撫新制施行前之月退休所得為恩給制，與退撫基金是否破產無涉，新法大量扣減退休人員退休所得，嚴重違反誠信原則，被告據此做成之原處分，自屬不法，應予撤銷。
6、85年1月31日前教職員舊制年資之退休金及優存利息係恩給制，每年由政府編列公務預算發放，並未由退撫基金支出亦即與退撫基金毫無關係，然退撫基金係編列基金預算，其經營管理不善，卻採新法立法之方式，以扣減恩給制退休金及優存利息之手段，以遂行彌補退撫基金虧損與挹注退撫基金財源之目的，國家與軍公教人員間公法上之贍養義務，不論因恩給制或儲金制之退休制度，均不能改變國家對退休人員之憲法上義務（司法院釋字433、455、694號參照）。各世代的軍公教人員，均與國家發生上述公法上之關係，而軍公教人員彼此之間並無任何法律關係存在，新法使政府不履行法定義務，而以代際正義為藉口，明顯違反禁止不當聯結之原則，應屬無效。
7、原處分所依據之新法，顯然確有牴觸憲法之疑義，違憲疑義既然重大且對於本件之裁判結果有重大影響，即符合司法院大法官審理案件法第5條第2項、司法院釋字第371號解釋之要件。本件實有由受訴行政法院於受理後直接裁定停止訴訟並聲請大法官解釋之必要。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰原告係退休教育人員，被告核定於107年6月30日前退休生效在案，當為107年7月1日施行之新法之適用對象，被告基於依法行政原則，自應依據相關規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，原處分亦無誤計、誤繕之錯誤情形，於法並無不合。至原告所稱原處分違反憲法信賴保護原則、法治國之法安定性原則及不得溯及既往等，均屬立法權之範疇，非被告行政機關之權限所能置喙。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、兩造爭點：
(一)新法第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？
(二)新法調降原告退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則、誠信原則及不當聯結禁止原則？
五、本院之判斷：
(一)應適用之法令：
1、行政訴訟法：第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
2、公立學校教職員退休資遣撫卹條例即新法：
A.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。
4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
B.第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
C.第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
3.公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項：「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」
(二)得心證之理由：
1、按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號、第405號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判理之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，倘該法律業經大法官作成合憲解釋，則該法律是否違憲問題，已非行政法院為案件審理時所得審查。
2、立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。並以，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。
3、退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付（參照解釋理由書意旨）。享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反誠信原則問題，亦無侵害憲法所保障之財產權。
4、原告又主張新法違反不當聯結禁止原則等語，按所謂不當連結禁止原則係指乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，但如具有合理聯結之關係，即難謂違反不當聯結禁止原則。惟查，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於新法目的之達成，具有合理聯結之關係。故新法調降原退休所得，與不當聯結禁止原則尚無違背，原告主張被告適用新法對原告作出原處分，違反不當聯結禁止原則，並無可採。
5、基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，除無涉法律不溯及既往原則之適用外，與比例原則及信賴保護原則，均無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。另原告主張新法違反違反不當聯結禁止原則，依前開說明，亦無因違憲而不能適用情形。是被告於新法施行後，依新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，重新審定後，對原告分別作成原處分，於法並無不合。原告以其為新法施行前已依舊法退休生效公立學校教職員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，被告係適用牴觸憲法無效之新法作成原處分，侵害其等請求權利，核係以其歧異之見解指摘原處分違法，並無可採。
6、綜上所述，原告以被告作成原處分適用新法前揭規定，違反法律不溯及既往原則、比例原則、信賴保護原則、誠信原則及違反不當聯結禁止原則等，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。原告訴請撤銷原處分，暨請求被告給付原告每月退休所得，依其所訴之事實，在法律上均顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
7、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為顯無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 3 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 18 日
書記官 宋 鑠 瑾