高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第99號原 告 李明翰等767人（詳附表1）共 同訴訟代理人 林石猛律師
張宗琦律師陳星年律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 鄭猷耀律師
陳廷瑋律師陳冠中律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表2所示的訴願決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被告臺南市政府及改制前臺南縣政府（改制前臺南縣政府核定退休部分，業務已因縣市合併由臺南市政府繼受辦理）依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，後來因立法院制定的公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於107年7月1日施行，被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，分別重新審定原告每月退休所得，並以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書通知原告（如附表2所示），原告不服上述重新審定通知書（下稱原處分），提起訴願，分別遭決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、依司法院釋字第730號解釋理由書：「公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。」足證公立學校教職員依法領取退休金之權利，係受憲法第15條保障之財產權，除有合乎憲法第23條之事由，不得限制之。
2、授益型規範是否溯及之判斷標準為「請求權是否發生」，司法院釋字第717號解釋認定優存利息之變動屬不真正溯及，然本件與司法院釋字第717號解釋之事實背景差異在於本件另涉及退休金、補償金，此於退休核定時即已確定，屬於已發生之請求權。而優存利息部分，因公務人員退休法已將優存利息給與入法，成為法律上之權利，本於平等原則就伊等之權利保障程度應等同視之，且無論優惠存款合約到期與否均同樣適用新法，故仍為真正溯及之情形。
3、按不真正溯及之立法應具增進公共利益之正當目的，並應有適當過渡條款、補救或緩和措施（司法院釋字第525號解釋、第764號解釋理由書參照），舉輕以明重，例外溯及既往之立法更需有公益必要，對過渡條款、補救或緩和措施之適當適足性更應嚴格審查。查政府推動年金改革並制定新法之理由固為退撫基金有破產之虞，為基金永續而刪減已退休人員之每月退休所得，然政府財政考量並非立法者得以溯及既往立法之充分理由，因財政考量另涉及課稅與舉債、財政資源分配等調整手段。況且政府基於雇主身分，本有法律及契約上的義務，舊法第8條第1項亦規定政府應負最終支付保證責任，政府藉由刪減已退休人員每月退休所得迴避給付退休金之義務及保證責任，難謂具備目的正當性。
4、又全面刪減已退休人員之退休所得係為達成舒緩政府財政目的，然影響層面及於退休人員及其配偶、子女、父母，對於未來消費市場可能產生失衡，進而影響未來研發、產業結構能量，導致惡性循環，可知新法之制定對於退休人員產生之侵害以及因此所產生經濟面上之乘數效應，恐大於因此所欲保護之公益，新法全面刪減已退休人員依舊法本得領取之退休所得，違反憲法第23條「增進公共利益之必要」之基本權限制規定。
5、無論月退休金、補償金、或優惠存款制度性質上均屬後付薪資，且涉及退休人員老年經濟安全，對於刪減已退休人員之退休所得一事應採取嚴格審查，刪減退休人員領取每月退休所得之權利應係最後方能採行之方法，應優先改革退撫基金績效、管理及監督，卻未見主管機關及立法者對此議題之說明及檢討，即未檢討同樣可達成退撫基金永續之目標上，是否有其他侵害較小手段，即制定新法及作成各該原處分，有違比例原則。
6、新法第36條固規定退休教職員支領月退休金者，公保一次養老給付之優惠存款利率分段歸零，但因新法第37條設有所得替代率之上限與第39條之扣減順序優先扣除優存利息，是以有為數不少退休人員自107年7月1日起優惠存款利息即已歸零，縱實際領有優惠存款利息，亦大幅刪減優惠存款本金後所核算的9%利息，造成退休教育人員每月退休所得驟降，並不符過渡期間條款之真諦。新法第34條第1項、第2項固規定月補償金得依原規定發給，但因同條第3項與第37條之規定，領取月補償金者只能領取至按規定得領取之一次補償金之數額為止，又因月補償金應與優惠存款、月退休金合併受所得替代率上限限制，領取月補償金者之優惠存款利息即遭刪減，新法未給予是否改領一次補償金之選擇權，即無補救措施或過渡條款。又新法對於領取一次補償金與月補償金之退休教職員採取齊頭式之金額核給，惟領取月補償金者卻減少得領取之優存利息，有違平等原則。更重要者，新法所涉及之對象均為退休教育人員，伊等不復青壯，難以在勞動市場競爭，年長所生醫療照護為龐大支出，於10年內大幅降低所得替代率，加上通貨膨脹所生之生活費用，縱設有最低保障，惟其金額已瀕臨貧窮線邊緣，新法未考量退休人員醫療、看護需求，配合諸如健保保費減輕或重大疾病自付額減少等措施，毫無補救或緩和措施，實有違憲疑義。
7、新法第36條規定支領月退休金者，公保一次養老給付之優惠存款利率第1年驟降至9%，兩年後歸零，佐以所得替代率之上限限制，多數人第1年即歸零；反之支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優惠存款利率第1年降至12%，自114年1月1日起降至6%，兩者差異可達12%。另依新法第39條規定可知，於新法施行前已退休並已一次性支領退休金者，新法施行後除辦理優存利息之本金金額受限外，已請領之退休金並未受影響，然同樣於新法施行前已退休者，卻因選擇支領月退休金，而有所得替代率之限制，可得領取之月退休金遭到扣減，屬差別待遇。上開請領一次性退休金或月退休金均屬受雇國家之教育人員之財務生活規劃考量，僅因領取方式不同，本質均為領取退休金之權利，立法者欲為差別待遇應有正當目的及符合比例原則，惟新法不具增進公共利益之正當目的，是以此處所為之差別待遇有違平等原則。
8、原處分所依據之新法，顯然確有牴觸憲法之疑義，違憲疑義既然重大且對於本件之裁判結果有重大影響，即符合司法院大法官審理案件法第5條第2項、司法院釋字第371號解釋之要件。本件實有依行政訴訟法第178條之1由受訴行政法院於受理後直接裁定停止訴訟並聲請大法官解釋之必要。
(二)聲明：
1、如附表2「原處分文號」欄所示之原處分及訴願決定均撤銷。
2、被告應依如附表2「原核定文號」欄所示之處分給與原告每月退休所得。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告依新法第36條、第37條、第39條之規定，就原告於退休時之退休俸點、退撫新制實施前或後之退休審定年資、月退休金於退撫新制實施前或後之比率、是否領有依舊法核給之月補償金，以及原告於被告為各該原處分時存放於金融機構之優惠存款金額等，依上開法律為核算，並重新審定原告之退休所得即各該原處分，且無違誤，從而各該原處分或訴願決定自屬適法。
2、行政法規不溯及既往原則之適用，尚須區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」二種類型，所謂「真正溯及既往」，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，法規如為「真正溯及既往」之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法冶國家原則，因此，所稱行政法規不溯及既往原則，即指原則上不得為「真正的溯及既往」。至事實或法律關係是否業已終結，應綜合生活事實與相關法規內涵認定之。所謂「不真正溯及既往」，乃指行政法規並非適用於過去發生之事實或法律關係，亦非僅適用於將來發生之事實或或法律關係，而是適用於過去發生、但現在仍存在、尚未終結之事實或法律關係而言。此種情形，係因行政法規生效當時，事實或法律關係業已存在且尚未終結，而依該法規規定對之發生「立即效力」，應適用該法規。是故，該法規之適用，類似「溯及既往」，但畢竟僅向將來發生效力，而不是「溯及既往」發生效力，故稱之為「不真正溯及既往」（司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書參照）。換言之，於「不真正溯及既往」之情形，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，故又稱為構成要件事實之回溯連結，而非法律效力之溯及既往，即與法不溯及既往無涉，司法院釋字第717號解釋理由書即同此意旨。
本件原告與國家間之相關退休金與優惠存款給與關係，係屬向將來不間斷發生之事實與法律關係，屬繼續性之法律關係自明，又新法第36條、第37條等規定，並非向過去追回原告已領取之退休金或優惠存款金額，而僅係自107年7月1日後適用於將來發生之事實或法律關係，是以本件屬於不真正溯及之情形，揆諸司法院釋字第717號解釋理由書之見解，即與法不溯及既往原則無涉。原告執前開理由而主張原處分因違反法不溯及既往原則而違法云云，洵不足採。
3、公教人員之退休金給付與優惠存款利率，自實施以來，已逾數十載，國家各項社經發展、人事制度均有重大變動，公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升，且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異，加以退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。是以停止學校教職員退休條例之適用，並將原告之退休年資適用新法第36條、第37條及第39條，進而重新審定後之原處分，乃係因情事重大變遷而停止適用原規定之情形，揆諸司法院釋字第525號解釋意旨，應不生信賴保護之問題。退步言之，縱認本件確有涉及信賴保護原則之疑義，然新法第36條、笫37條及第39條係為處理退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理情形，避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項社會褔利支出），以及造成代際間權益關係失衡等問題，且亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的，故新法笫36條、第37條及第39條之訂定確有公益之考量。又綜觀新法第36條、第37條及第39條之規定，並未驟然取消優惠存款，而係考量優惠存款之制度性質本為對公教人員於退休金額偏低時之政策性補貼，而非獨立於退休金外之經常性退休給付，始修正為一般退休制度應含之所得替代率，並納入不同狀況承受變動能力之差異，暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率，以消除或減少部分不合理情形，緩和預算之不當排擠效果，衡酌上開規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則。另新法第36條、第37條及第39條亦訂有最低保障之規定，已足以保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊，自已充分考量受影響之公教人員之信賴利益與上開規定所欲達成之重要公益，顯未過度侵害原告之權利，從而各該原處分並未違反信賴保護原則。又因我國公務人員所得替代率實高於世界各國甚多，亦比其他國民所得替代率高出甚多，經本次修法後，將較符合世界各國公務人員退休所得替代率。本次修法另已充分考量所得替代率，退休人員仍可保有至少30%至60%之所得替代率，此項保障亦足以維持退休生活，甚至高出最低生存條件確保甚多，已盡國家贍養原則或原告所稱政府應負最後支付保證責任，並非無任何制度予以確保公教人員退休生活，從而原告主張各該原處分違反信賴保護原則，且修法不具增進公共利益之正當目的，顯不足採。
4、比例原則之最小侵害性原則之要求，乃係要求「於實現目的相同有效之手段中」，需選擇對人民侵害最小者，而非不論是否屬於相同有效手段，只要有侵害較小者就需採取之。任何投資操作本即有風險，要求政府運用退撫基金投資一定要獲利而不得有虧損，本質上即是根本欠缺期待可能性之事，又姑不論投資本即有風險之常識，退撫基金成立以來每年平均收益率為3.36%，共賺進2,472億元，惟潛藏負債為2兆5000多億，若以金融界普遍認為高投資報酬率即殖利率5%以上作為基準，23年總共能增加1,205億元，惟負債黑洞仍無法解決之，從而改善基金投資績效，尚非係與修法相同有效之手段，實非原告所稱其他較小侵害之替代手段。
5、按即便公教人員之退休保障等，受憲法之制度性保障，立法者有義務形塑制度加以確保，然因涉及國家資源之重大分配，為避免產生排擠效應及造成代際間之失衡，從而立法者就如何確保公教人員之退休制度保障，享有廣泛之形成自由，凡設計之退休制度足以確保退休生活，使其並未喪失人性尊嚴，並納入諸如所得替代率及服務年資等考量，所為相應制度設計即非屬違憲，查新法之設計既已設有過渡期間條款及考量最低之保障，即屬立法者充分考量後而為之設計，屬立法形成自由而並非違憲。
6、新法就請領一次退休金與月退休者，其優惠存款利率下降幅度存有差別待遇，乃係因立法者考量退休時選擇一次請領退休金與月退休金者，渠等之人生規劃有所不同、國家之給付數額亦有所不同等因素，就本質不同之事物而為差別待遇之設計無違平等原則。另人民財產權及生存權固應予以保障，然非只要國家一有侵害或限制行為即屬違反憲法對人民基本權之保障，仍需衡酌是否違反比例原則、信賴保護原則或法不溯及既往原則等一般憲法原則，本件各該原處分及所依據法規既無違前開原則，從而即無違憲法對財產權及生存權之保障。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、兩造爭點：
(一)新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，分別對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？
(二)公立學校教職員退撫給與之性質為何？被告適用新法分別對原告作成原處分，是否適法？
(三)新法調降原退休所得，有無違平等原則？
(四)新法調降原退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則？
(五)新法有無違反最終支付保證責任？被告適用新法，分別對原告作成原處分，是否適法？
(六)原告請求被告應分別給與如附表2「原核定文號」欄所示之處分給與原告每月退休所得聲明所載之金額，有無理由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告分別對原告所為退休所得重新審定函（原處分）及訴願決定書等附卷可以證明，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、新法：
(1)第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：
1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。
但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
(2)第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
(3)第38條：「（第1項）本條例施行後退休生效者之每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算；任職滿15年至第40年者，照前條第2項規定辦理。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前4項規定計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
(4)第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
(5)第65條第2項：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由主管機關以書面行政處分為之。」
2、新法施行細則第35條第1項：「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」
(三)得心證之理由：
1、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，當事人以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題已非行政法院於案件審理時所得審查。是當事人以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
2、查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。並以，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。
3、基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束，即須以經大法官肯認合憲之法律作為審判之依據，就該法律是否違憲為已無審查之可能。是被告因新法施行，依新法施行細則第35條第1項規定，以原告為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第36條、第37條及第39條等規定，作成重新審定處分，於法尚無不合。原告主張被告作成行政處分所依據之法律違憲，主張原處分違法而提起撤銷訴訟，然承上所述，新法經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，已非本院於案件審理時所得審究，是原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，在法律上自屬顯無理由。
4、綜上所述，茲就兩造主要爭點再論述如下：
(1)新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定未違反法律不溯及既往原則，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例（即新法）規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，原告雖於舊法時期分別經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨，當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。原告主張原處分所依據之新法，明定溯及適用於舊法時構成要件已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，屬禁止法律溯及既往之範疇，依司法院釋字第717號及第620號解釋，該法律規定即因牴觸憲法而無效，被告適用無效之新法對原告作出原處分，顯然違法且不當，應予撤銷云云，不足採取。
(2)公立學校教職員退撫給與之性質為國家對其退休後生活照顧義務之給與，並非遞延工資之給付，被告適用新法對原告分別作成原處分，並無不法：
按「薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和……。由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金……，性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，公立學校教職員之退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與，此與勞工於在職期間雇主將部分薪資預先提撥置於「個人退休金專戶」之情形不同，並非遞延工資之給付，故有關退撫給與部分，立法者在不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時，自得為必要之調整。從而被告適用新法對原告分別作成原處分，並無不法。
(3)新法調降原退休所得，尚無違背平等原則，被告適用新法分別對原告作出原處分，並無不合：
憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院釋字第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號及第666號解釋參照）。
易言之，法規範是否符合平等保障權之要求，取決於法規範所以為差別待遇是否合憲，所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關連性而言（司法院釋字第682號解釋參照）。本件原告固主張請領一次性退休金或月退休金均屬受雇國家之教育人員之財務生活規劃考量，僅因領取方式不同，所為之差別待遇有違平等原則等語，惟退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與所生之國家政策形塑議題，並非遞延工資之給付，在權力分立原則下，本屬政治部門（行政權、立法權）權責，除有違憲法規範之情形外，司法權對於政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。本件所涉之新法業經司法院釋字第783號解釋作成不違憲之解釋，已如前述，至於退撫給與之扣減比例暨給付方式等具體政策內容，並非職司審判之法院所得置喙。
(4)新法調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，被告適用新法對原告作出原處分，並無不合：
A.按「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。
B.其次，舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。
C.又依前揭說明，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於新法目的之達成；扣減順序規定，使部分受規範對象於新法施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且新法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，得認與比例原則尚無違背。從而，被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。原告主張原處分違反信賴保護原則、比例原則云云，委不足採。
(5)新法調降原退休所得，尚無違背最終支付保證責任，被告適用新法分別對原告作出原處分，並無不合：
按「舊法規定所載『由政府負最後支付保證責任』，係為採行『共同提撥制』之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。雖舊法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任，惟在解釋上，若退撫基金遇有收支平衡困難時仍完全仰賴政府預算支應，此無異回到舊日恩給制，而與共同提撥之精神相違背，故其仍未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。從而，上開相關規定所稱『由政府負最後支付保證責任』，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，所謂最後支付保證責任，乃指政府應採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。換言之，倘政府採行之各項相關因應措施合乎信賴保護原則及比例原則之檢驗，自無違反最後支付保證責任。查新法並未違反信賴保護原則暨比例原則，已如前述，故原告主張被告違反最後支付保證責任，並無可採。
5.原告請求被告應分別給付如附表2「原核定文號」欄所示之處分給與原告每月退休所得聲明所載之金額（退撫新舊制差額），顯無理由：
按「(第1項)人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。(第2項)前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8條定有明文。惟查，原告以新法違憲為理由，訴請撤銷如附表2所示原處分部分並無理由，已如前述，則原處分既無須撤銷，原告以撤銷原處分為前提併為請求被告應分別給付如訴之聲明第2項所載金額（退撫新舊制差額）部分，即失其依據，亦顯無理由。
(四)綜上所述，原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成新處分之新法違憲，惟司法院大法官釋字第783號既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，則被告依上述新法對原告作成原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應分別給付如訴之聲明第2項所載之金額（退撫新舊制差額），在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
(五)又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為顯無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 4 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 15 日
書記官 黃 玉 幸