高雄高等行政法院判決
108年度訴更一字第15號民國109年12月1日辯論終結原 告 陳震武訴訟代理人 徐仲志 律師
陳宗賢 律師林宏耀 律師被 告 國立高雄科技大學代 表 人 楊慶煜訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
吳幸怡 律師上 一 人複 代理 人 李亭萱 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，前經本院106年度訴字第467號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第505號判決將原判決除駁回原告請求給付年資加薪薪資差額部分外均廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明定。本件原告於起訴狀送達後，於本院言詞辯論時，就有關原請求被告應給付原告新臺幣（下同）1,731,946元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分(本院卷第87頁)，減縮訴之聲明為被告應給付原告168萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息（本院卷第341頁）。核係對於最高行政法院108年度判字第505號判決就原告請求年資加薪薪資差額損失51,273元部分駁回確定及被告依行政執行所收取之金額為168萬元所為之更正聲明，依照上開說明，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要︰原告係被告(原為國立海洋科技大學，於民國107年2月1日與國立高雄第一科技大學及國立應用科技大學合併)之教師，前經由被告依100年3月30日修正之「教育部補助未獲邁向頂尖大學計畫或獎勵大學教學卓越計畫之大專院校實施特殊優秀人才彈性薪資申請要點」（下稱申請要點），向教育部申請補助，經教育部以100年10月17日臺技(三)字第0000000000D號、101年11月16日臺技(三)字第0000000000D號及102年11月1日臺教技(三)字第0000000000U號函（以下合稱核准補助處分），3次撥付補助經費予被告，其中包含每年給予原告50萬元，共計150萬元，被告依申請要點連同上開補助款150萬元及被告配合款18萬元，合計給付原告168萬元。教育部嗣以被告所提之資料中，關於原告申請彈性薪資方案計畫書(下稱申請計畫)，其中4篇前刊載於SAGE出版社所出版震動與控制期刊（Journal of Vibration and Control，下稱JVC期刊）之論文，業經SAGE出版社公告撤銷之；另原告100及101年度績效自評報告書資料，其中9篇論文亦經JVC期刊公告撤銷之，教育部認被告以不實資料申請補助經費，於104年4月8日以臺教技(三)字第1040035977號函（下稱教育部104年4月8日函）通知被告，依申請要點第7點第2款第1目規定，撤銷核准補助處分，並請被告繳回所獲補助經費共計150萬元。被告嗣依教育部104年4月8日函旨，於104年4月16日以海科大人字第1040004611號函（下稱被告104年4月16日函），請原告於文到後繳回所獲補助經費併同該校配合款合計168萬元。原告不服教育部104年4月8日函及被告104年4月16日函，分別循序提起行政爭訟，其中針對教育部104年4月8日函訴訟部分，經臺北高等行政法院（下稱臺北高行）105年度訴字第148號判決原告之訴駁回後，原告未經上訴而告確定；被告104年4月16日函部分，原告向本院起訴後（本院105年度訴字第143號）又予以撤回而告確定。嗣被告又以105年1月26日海科大人字第1050000964號函（下稱原處分）請原告繳回所獲補助經費併同該校配合款合計168萬元，及教授與副教授薪資差額554,236元。惟因最高行政法院106年度判字第244號判決撤銷教育部104年2月26日臺教高(五)字第1040010935號函關於「撤銷原告教授資格，並予7年內不受理教師資格審查之申請」處分（下稱教育部104年2月26日處分），被告爰以106年6月13日海科大人字第0000000000B號函（下稱被告106年6月13日函）再撤銷原處分關於追繳教授與副教授薪資差額554,236元部分。然原告仍不服原處分，遂合併提起本件確認訴訟及給付訴訟。前經本院106年度訴字第467號判決(下稱原判決)駁回，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第505號判決將原判決除駁回原告請求給付年資加薪薪資差額部分外均廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
甲、關於確認原處分無效之訴：
1、被告並無權限作成原處分請求原告返還補助經費：依臺北高行105年度訴字第148號判決意旨，有作成補助經費核定並撤銷核定處分之機關為教育部，被告並非作成原告補助費核定或撤銷之有權機關，自無權限依行政程序法第127條作成原處分請求原告返還補助經費。何況教育部撤銷原告教授資格、補助經費之處分皆係在行政程序法第127條第3項修正公布前，被告並非行政程序法第127條之適用主體，自無任何法令依據得以作成處分請求原告返還補助經費，故原處分具有重大明顯之瑕疵，應屬無效。又被告以之移送行政執行，已嚴重侵害原告財產權，並對原告產生規制效力；雖已執行完畢，然此為涉及金錢債權之執行，有回復原狀可能，且原告亦於本件主張被告應返還以原處分移送行政執行完畢所得之168萬元，故原告自有受確認判決之法律上利益。
2、按行政處分之作成，應有法律保留原則之適用，縱屬授益處分，若涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項時，亦非全無法律保留原則適用之餘地。本件教育部發放補助款，係基於申請要點，該要點之性質為行政程序法第159條之行政規則，則教育部依該要點做成之發放補助行為，是否真如原判決及最高行政法院108年度判字第505號判決之認定，屬於授益行政處分，或屬行政契約，非無探究之餘地。退步言之，縱認補助款之發放行為，確屬教育部之授益行政處分，惟依最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，教育部104年4月8日函撤銷意思表示及被告104年4月16日函，均係於行政程序法第127條第3項修正前作成，均無行政程序法第127條第3項適用，不得以行政處分命原告繳回補助款，而應另以訴訟為之。今被告逕以違法無效之行政處分向原告為行政執行，受有不當得利，自應加以返還。
3、倘認教育部核發補助款之行為屬於授益處分，系爭150萬元補助款之補助對象應為原告，而非被告，被告並未對原告作成發放系爭150萬元補助款之行政處分：
(1)本件原告、被告及教育部三者所構成之三面關係，原告主張得參酌本院106年度訴字第444號判決及上訴審最高行政法院108年度判字第520號判決所建構者：該案訓練單位與參訓學員間，由訓練單位給付訓練課程服務，參訓學員則以金錢支付為對價之民事契約關係；補助機關與訓練單位間，並未存在契約關係，訓練單位依系爭計畫提出附有補助學員訓練費內容之訓練課程，經補助機關審查核定，具有授益處分之性質，倘訓練單位發生失格事由，補助機關得對訓練單位予以處分；補助機關與參訓學員間亦無契約關係，參訓學員於上開授益處分之基礎，透過訓練單位辦理請領作業，以實際參訓時數達總訓練時數4分之3以上為條件獲取補助機關核發之訓練補助費。
(2)上揭2判決已經揭示：1.補助之申請人，未必為補助之受益人。2.補助機關所為之授益處分，對象可能一併包含訓練單位(申請單位)及學員(受益人)，而有不同內容。雖上揭2判決與本件不同者，在於2判決中補助款係直接匯入受益人學員之帳戶；惟本件被告有如下情事，足認被告並無發放系爭150萬元補助款之地位，僅屬於教育部發放補助款之轉發人：
A、遍觀申請要點並未授權被告就補助款為行政處分，被告訴訟代理人亦稱：「(學校沒有就特殊人才彈性薪資補助訂定一個辦法或補助要點？)沒有，因來不及。」足認教育部並未授權被告，被告亦未訂定任何作為發放補助款法源依據之行政規則。
B、依申請要點第5點第1款第4目及第7點第2款第2目規定，足認被告就系爭150萬元補助款無自行以處分決定運用方式，而必須遵照教育部指示發放予原告。此由教育部100年9月6日臺技(三)字第0000000000C號函(下稱100年9月6日函)說明欄：「……另核定貴校陳震武老師、連長華老師及陳文明老師獲得優秀人才彈性薪資，每人每年補助款50萬元，共補助3年，合計各150萬元整，分年各撥付50萬元。」亦認教育部已明確表示補助款補助對象、數額、撥付方式，被告全無自主決定權。
C、依教育部104年4月8日函說明三及被告104年4月16日函說明六均教示原告提起訴願之對象為補助機關教育部之上級機關行政院，而非向被告之上級機關教育部提出訴願，足證被告並非作成發放補助處分之單位。
(3)原告主張被告及原告均為教育部授益處分之對象，惟兩者授益處分之內容不同，被告所受之授益處分為「確認被告具申請單位資格，其申請補助適用對象符合要求標準，同意協助支付被告應給付原告之彈性薪資，並同意被告代為受領並轉交補助款予原告。」而原告所受授益處分內容，則為「同意原告所申請之彈性薪資150萬元補助款」，兩者應有不同，原告始為教育部150萬元補助款之受益人，並非被告，被告並無發放150萬元補助款之預算，亦無自主發放之權限。
4、縱認被告有發放系爭150萬元補助款之行為，亦非源於行政處分，而係基於兩造修訂後行政契約所為：
(1)依最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可知，教師與學校間係基於聘任所形成之契約關係，倘學校為公立學校，即屬為達成教育學生之公法上目的，由雙方締結互付給付義務之行政契約關係，教師負有給付有助於學校執行教育事務之職務上義務，學校則負有給付薪資對價之義務。由此而論，公立學校給付教師之薪資、退休金，係因行政契約之法律關係所生之對待給付義務，性質上並非行政程序法第127條第1項所指之「授予利益之行政處分」。且被告欠缺發放系爭150萬元補助款之授權依據、法源規定及預算，且無論用途、發放對象及發放方式，均非其得自行決定，顯然無權亦無能力作成發放150萬元補助款之行政處分。
(2)本件雖經最高行政法院108年度判字第505號判決認定教育部授益處分撥款之補助對象為被告；惟就被告係基於何種關係發放補助款於原告一事，仍有探究餘地。依被告訴訟代理人於準備程序中所述：「(學校沒有就特殊人才彈性薪資補助訂定一個辦法或補助要點？)沒有，因來不及。150萬與18萬是合在一起的，因教育部的規定有提到學校配合款，請參辦法第3條第3款第6目，即申請時要提出經費需求，這個需求要包含學校的配合款。」「(教育部核准之後有無行政處分之樣態？)這部分是沒有書面的函，是以被證6的簽收清冊通知原告此彈性薪資已經經過教育部核准補助。此通知行為就是准予原告彈性薪資補助的行政處分。」「(彈性薪資獎勵補助審查會議紀錄，被告核准之依據為何？)被告開了2次會，另有被證8審查流程。當時是教育部公布這樣彈性薪資作業要點，學校來不及新訂一個規定，故以召開審查會議的方式將審查基準定下來後，依審查基準選出10位，此次會議決議為『一、依研發處設計之研究人員2006.1.1迄今研究成果統計及獲獎勵情形（表Ａ）及研究人員近5年內研究表現指數（ＲＰＩ）統計（表Ｂ），按13位申請人檢核成績高低排序，擇優選取前10名報教育部申請特殊優秀人才彈性薪資獎勵補助』」。遍觀被告主張作為法源依據之申請要點，均為規定教育部與學校間之關係，並未解釋學校與受補助教授間關係；且依被告上開主張，足認被告並未訂定相關辦法作為選拔優秀人才及作成授益處分之法源依據，亦無授益處分書面為憑，兩造間關係是否屬於授益處分，實非無疑。
(3)由被告提出之「海事資訊科技研究所陳震武副教授獲教育部彈性薪資補助聘約附件」(下稱聘約附件)，該附件係因原告自100年8月31日起獲教育部補助特殊優秀研究人才彈性薪資，每年補助款50萬元，補助3年，由教育部視成效考核情形逐年撥付。並規定原告必須為被告建立海洋特色、拓展產學合作及國際化、提高被告國際能見度等，並規定在補助期間離職或不予聘任等情形，補助款應按在職期間比例繳還。蓋契約之附件，一般視為契約之一部，且由聘約附件內容，足認原告自被告領得教育部補助之彈性薪資，非單純自被告受領之授益處分補助，而是須為原告完成規定之服務、達成一定之績效，經被告及教育部認可時，始能作為勞力之對價所受領。故原告自被告受領之款項，並非單純基於被告授益處分所得之補助，而是在努力完成績效後，始能自被告受領之彈性薪資，應屬行政契約給付之一部。故被告給付原告之系爭款項168萬元，非基於授益行政處分，而是在原告之勞力成果獲得被告及教育部認可後，基於行政契約所得之勞動對價，從而並無行政程序法第127條對授益行政處分規定之適用餘地，被告無從以行政處分命原告返還系爭款項。
(4)若法院認為系爭150萬元補助款為被告所發放，原告亦主張該筆款項係基於原告向被告以申請計畫書為修改聘僱契約薪資之意思表示，經被告審核通過後，以被告獲得教育部補助為前提，兩造所達成之修改聘僱行政契約薪資之合意，而非被告單獨所為之行政處分。且被告配合款18萬元，亦係基於聘僱行政契約之合意修改而發放，並非基於被告之行政處分。
5、被告主張其以「附解除條件」授益處分授予原告系爭補助款，嗣後以解除條件成就為由，授益處分失效云云，並非可採：
(1)倘被告係以授益行政處分發給原告系爭補助款，然依申請要點第5點第1款第3目及第6點第2款第4目之規定，被告顯然僅能依教育部指示發給原告指定補助款項，自始欠缺決定發放與否之裁量權。且遍觀申請要點，亦未授權被告在發放款項時得設下附款。從而，被告是否有權作成行政程序法第93條第1項「附解除條件」附款之授益行政處分，已非無疑義。又行政處分為行政行為之一種，自應符合行政程序法第5條之明確性原則。且行政處分的作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，故其內容應使人民對之有預見可能性，俾資遵循與發展，如其內容不明確，將使法律關係陷於不安定之狀態，在行政機關具有對人民相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位，又行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分應因而無效。故行政處分之內容須具體明確，使人民有預見可能性，始符合法治國家依法行政之要求。
(2)再按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……三、有附款者，附款之內容。……」行政程序法第96條定有明文。雖同法第95條另規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」然由上開同法第95條及第5條之規定，可知縱非以書面為之，處分之附款作為行政處分內容之一部，附款之內容亦應明確且足令受處分人可得而知，始符合法治國家依法行政之要求。倘依被告之主張，本件被告發給原告系爭補助款，並未以正式函文為之，僅以100年度「教育部補助未獲邁向頂尖大學計畫或獎勵大學教學卓越計畫之大學院校實施特殊優秀人才彈性薪資」獲獎人員本校獲獎勵補助人員簽收清冊(下稱簽收清冊)通知原告，作為准予原告彈性薪資補助之行政處分。由行政程序法第96條規定觀之，該簽收清冊與書面行政處分之應記載事項要件多有未合，僅能認屬於非書面行政處分至明。在未有明文之下，倘被告在作成處分時有定下附款之意思，自應以其他手段，使原告得以明確知悉附款之存在與內容，方能認符合行政處分明確性要求。
(3)遍觀申請要點之規定均為被告與教育部間權利義務，均與原告無涉。在兩造之間，附款內容究竟為何？當教育部撤銷補助時，無論係出於原告或被告之故意過失，被告均可無條件撤銷對原告之給付？原告之義務究竟為何？原告均無法僅憑報部計畫書、申請要點等得知，遑論明確知悉附款內容。被告雖空泛主張授益處分存有解除條件成就情事，對解除條件之內容卻未能明確解釋，更未舉證身為處分對象之原告對解除條件已明確知悉，顯然與行政處分明確性要求相悖。
6、被告104年4月16日函難認有對原告撤銷授益處分之意思：
(1)倘依被告之主張與申請要點規定，本件原告申請補助之對象為被告，而非教育部，則原告與被告間，及被告與教育部間，三方關係自應分別定性、確認，不應混淆。首先，被告104年4月16日函主旨：「臺端申請教育部『未獲邁向頂尖大學計畫或獎勵大學教學卓越計畫之大專院校實施特殊優秀人才彈性薪資』經費補助，因涉及學術倫理相關規定，經教育部撤銷乙案……」等語，顯將申請人定性為原告，申請對象及作成撤銷處分者定性為教育部，已與被告主張原告係向被告申請補助等語相互矛盾。其次，該函說明一所稱，被告所憑之教育部104年4月8日函，其中說明二係引用申請要點第7點，並於說明三稱：「……請貴校繳回陳師前項經費共計新臺幣150萬元。」足證教育部104年4月8日函撤銷補助、命令繳回輔助款之對象為被告，與原告無涉。
(2)被告104年4月16日函說明三中，被告引用申請要點第7點：「(二)受補助學校有下列情事之一者，本部得撤銷或廢止原核定之補助……」，卻又在說明四稱：「教育部依上開規定撤銷100年10月17日臺教技(三)字第0000000000D號函……予臺端之經費補助，計新臺幣150萬元，併本校配合款18萬元，合計168萬元整。」等語，又將受補助對象定性為原告，而非被告，顯然引用規定有所違誤，將兩造與教育部間三方關係混淆。綜觀被告104年4月16日函，不僅未說明被告如何能以教育部命其返還補助款為由，逕命原告繳回款項；亦未解釋教育部104年4月8日函中提及150萬元補助款，與被告配合款18萬元有何關係，如何能命原告併同返還。更甚者，該函未曾出現「被告對原告撤銷授益處分」之文義。依行政程序法第96條觀之，要難認為屬於撤銷處分。
(3)縱認被告104年4月16日函確有撤銷處分之性質，惟最高行政法院於前審已然說明：「準此而論，作成授益處分之機關若係在行政程序法第127條第3項修正公布前，撤銷其授益處分者，如無法令明文規定，亦無法自法令相關規定，得出行政機關有權作成行政處分，命受益人返還依授益處分所受領金錢之意旨，自不得逕以行政處分命受益人返還。」被告主張以104年4月16日函作為撤銷授益處分之行政處分，時間點仍在行政程序法第127條第3項104年12月30日修正公布以及105年1月1日施行前，被告要無以行政處分作為命原告返還補助款，並逕送行政執行之法源依據。
乙、關於給付之訴：
1、原告對教育部104年2月26日處分、104年4月8日函，分別提起行政爭訟，臺北高行104年度訴字第2036號判決略以，教育部因當時JVC期刊撤銷論文事件，要求被告就原告送審教授資格著作是否違反學術倫理，組成調查小組，並經被告教師評審委員會（下稱教評會）認定原告違反學術論理，即撤銷原告教授資格；後續再基於認定原告違反學術倫理而撤銷教授資格之前提事實，臺北高行105年度訴字第148號判決再來認定原告申請彈性薪資計畫書列有被JVC期刊撤銷之文章，係以偽造文書或以不實資料申請補助，而撤銷原告補助經費之核定，此有被告103年12月30日海科大人字第1030017263號函及103年12月26日校教評會紀錄可參；至於被告之配合款18萬元，係因教育部認原告違反學術倫理，撤銷原告補助經費之核定，被告亦隨之撤銷。惟經最高行政法院106年度判字第244號判決廢棄臺北高行104年度訴字第2036號判決及教育部104年2月26日處分，並說明被告所組成之調查小組組織上已違法，且該調查小組亦未認定原告違反學術倫理之具體事實，故教育部以被告調查小組所作之調查報告認原告違反學術倫理而撤銷教授資格之處分違法，應予撤銷等語。則教育部分別係因原告送審教授資格之申請列有被JVC期刊撤銷的文章、申請彈性薪資的申請書亦列有被JVC期刊撤銷的文章，而於送審教授資格被認為有違反學術倫理、於申請彈性薪資被認為有以偽造文書或以不實資料申請補助等情，顯見撤銷教授資格、撤銷補助經費處分認定之事實既皆相同，則在教育部撤銷教授資格之處分經最高行政法院判決撤銷後，被告依憑相同事實，再以原處分向原告請求返還補助經費，顯屬無理由。
2、被告以原處分通知原告繳回補助經費及薪資差額，惟原處分既有行政程序法第111條之無效事由，故被告受有系爭168萬元之利益，使原告受有168萬元之損害，被告受有利益與原告受損害有直接因果關係，原處分無效致被告受有利益無法律上原因，是原告得以公法上不當得利法律關係請求被告給付168萬元。
(二)聲明：
1、確認原處分無效。
2、被告應給付原告168萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：
甲、確認訴訟部分：
1、原告於105年1月27日收受原處分送達後，從未提起訴願，則原處分於法定救濟期間經過後已告確定；原告復提起本件確認行政處分無效之訴，即需符合行政程序法第111條所列各款情形之一之行政處分無效情形，否則即屬行政處分是否違法之爭執，自不可再為爭議。
2、教育部104年4月8日函撤銷核准補助之處分，既經臺北高行105年度訴字第148號判決合法而確定在案，則依行政程序法第127條第1項規定，原告所受領之教育部補助款150萬元及被告配合款18萬元即屬不當得利而應繳回。又作成授益處分之行政機關，如在行政程序法第127條第3項於105年1月1日施行後，依據同法第117條規定，撤銷授益處分者，即得以行政處分請求受益人返還因授益處分所受領給付。故被告依行政程序法第127條第3項規定，以原處分載明處分相對人、主旨、事由等及確認返還範圍，並限期命受益人返還等，雖未教示救濟方法、期間及其受理機關，惟不影響其為行政處分之本質，是原處分並無行政程序法第111條各款所指情形，亦無一般具有合理判斷能力之人「一望即知」之重大明顯瑕疵。原告所指摘既為原處分違法與否之問題，自應循訴願、撤銷訴訟程序救濟，然原告未就原處分提起訴願及撤銷訴訟，自不可就原處分是否違法之爭執再為爭議。故原告提起本件確認無效訴訟，於法不合。
3、原告與被告間就彈性薪資補助（含被告配合款）168萬元之法律關係為原告向被告提出申請，經被告審查通過後，再由被告以「國立高雄海洋科技大學」為申請學校向教育部提出申請。嗣經教育部以100年9月6日函核定補助，被告亦依計畫內容核准原告彈性薪資之申請，其金額含教育部補助款50萬元加上被告配合款6萬元，共補助3年。因此，被告係因核准原告申請彈性薪資之行政處分而陸續給付原告3年彈性薪資合計共168萬元。被告既係以行政處分核准原告之彈性薪資申請，該處分自為授益行政處分，而有行政程序法第127條之適用，被告嗣於104年4月16日撤銷上開授益行政處分，並於105年1月26日向原告追繳已受領之彈性薪資168萬元，自無違法。本件補助款給付方式為，教育部補助每年50萬元，3年共150萬元部分，被告係於每年收到教育部補助款後，一次匯款50萬元至原告領薪帳戶。至學校配合款每年6萬元，3年共18萬元部分，被告分別於100年11月21日、102年3月12日、103年4月22日各匯款6萬元至原告領薪帳戶。
4、縱認被告不得依104年12月30日修正後行政程序法第127條規定以原處分向原告追繳168萬元，原告亦不得依不當得利法律關係請求返還。教育部對於被告就原告彈性薪資之補助處分，業經教育部104年4月8日函撤銷補助，原告雖曾對上開處分提起行政訴訟，亦經臺北高行105年度訴字第148號判決駁回原告之訴確定。被告亦以104年4月16日函撤銷對原告之彈性薪資，原告自應返還其受領之彈性薪資168萬元，故被告受領系爭168萬元自非無法律上原因。退步言之，縱原告得對被告請求不當得利，被告亦以本件補助已遭教育部追回補助款而受有不當得利，對原告之不當得利返還請求權主張抵銷。
5、被告核准原告申請補助款之過程如下：(1)被告係依據申請要點通知校內人員提出申請，嗣於100年5月20日召開校內會議審查通過後，再由被告以「國立高雄海洋科技大學」為申請學校向教育部提出申請。嗣經教育部以100年9月6日函核定補助後，被告亦依教育部核准被告提出計畫之內容核准原告之申請。被告嗣以簽收清冊將核准補助處分通知原告，被告並檢附報部計畫書、申請要點交付予原告，故報部計畫書、申請要點亦為被告核准原告彈性薪資補助之依據。
6、被告104年4月16日函應區分為2部分，其一為撤銷補助部分，其二為追繳不當得利部分。前者（撤銷補助）部分為行政處分，後者（追繳不當得利部分）為觀念通知。故被告核准彈性薪資補助之處分已因被告104年4月16日函而撤銷。此觀被告104年4月16日函說明四「教育部依上開規定撤銷100年10月17日臺教技（三）字第0000000000D號函、101年11月16日臺教技（三）字第0000000000D號函及102年11月1日臺教技（三）字第0000000000U號函予臺端之經費補助，計新臺幣150萬元，併本校配合款18萬元」等語，可見被告有撤銷原核准原告彈性薪資補助之意，於該函亦教示訴願之救濟方法，因此就撤銷補助部分應為行政處分。
7、被告核准原告彈性薪資補助之處分，係以教育部核准之補助計畫為據，其性質係「附解除條件」之行政處分，即以教育部撤銷被告補助計畫作為解除條件。嗣教育部以104年4月8日函撤銷補助，則解除條件成就，被告補助原告之處分即失其效力。退步言之，縱被告核准彈性薪資補助非「附解除條件」之行政處分，被告亦以104年4月16日函撤銷補助。
乙、原告請求給付168萬元並無理由：
1、被告以原處分限期命原告繳回168萬元部分，所憑依據為教育部所定撤銷補助之要件係「偽造文書或以不實資料申請本補助經費」，並非以「違反學術倫理」為要件，且教育部撤銷補助部分亦經臺北高行105年度訴字第148號判決駁回原告之訴確定在案，實與原告所提最高行政法院106年度判字第244號判決審理範圍無涉。
2、原告所受領教育部補助款150萬元及被告配合款18萬元，因教育部撤銷核准補助處分，即屬不當得利而應繳回。則被告以原處分限期命原告繳回168萬元，係與修正後行政程序法第127條第3項規定相符，於法有據。原告對於原處分未於法定救濟期間提出救濟，則原處分因而確定。被告本於已確定之行政處分（即原處分）依行政執行法第11條第1項移送行政執行，逕而取得行政執行扣款，於法有據，原告請求返還此部分款項並無理由。何況被告因前揭行政執行取得之168萬元，亦已繳還給教育部，被告並未因此受有利益，而行政執行費用673元，亦非被告因此而受有之利益，原告自不得依不當得利法律關係請求被告返還。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告取得150萬元補助款及18萬元配合款之法律關係為何？
(二)原處分即被告105年1月26日函是否為行政處分？
(三)原告依不當得利請求被告給付行政執行扣款168萬元，是否有理由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：如爭訟概要欄所述事實，業經兩造分別陳述在卷，並有教育部100年10月17日臺技(三)字第0000000000D號函(處分卷第15頁)、101年11月16日臺技(三)字第0000000000D號函(處分卷第17頁)、102年11月1日臺教技(三)字第0000000000U號函(處分卷第19頁)、104年4月8日函(處分卷第21頁）、104年12月2日臺教技(三)字第1040162640號函（本院卷第211頁）、105年1月18日臺教技(三)字第1040175289號函(本院卷第213頁)、被告104年4月16日函(本院卷第255-256頁）、原處分(處分卷第39-40頁)、行政執行案件移送書(處分卷第41-42頁)、106年6月13日函(處分卷第43-44頁)、最高行政法院108年度判字第505號判決(本院卷第17-32頁)等附卷可稽，洵堪認定。
(二)原告取得彈性薪資之補助款及配合款共168萬元，係被告依兩造間之行政契約即聘書約款給予原告：
1、應適用之法令：
(1)100年3月30日修正之申請要點：
A.第1點：「目的：教育部（以下簡稱本部）為推動延攬及留住大專校院特殊優秀人才實施彈性薪資方案，協助大專校院延攬及留任國內外教學研究、社會服務、高等教育經營管理、產業實務具卓著貢獻或發展潛力之特殊優秀人才，以提升各大學教學研究或服務之績效，特訂定本要點。」
B.第2點：「申請資格及適用對象：（一）申請學校資格：申請當年度未獲邁向頂尖大學計畫或獎勵大學教學卓越計畫補助之公私立大學及技專校院，或獎勵大學教學卓越計畫在申請年度獲當期補助新臺幣3千萬元以下之公私立大學及技專校院（以下簡稱學校）。（二）適用對象：本要點所稱特殊優秀人才，指專任教學研究人員（包括教師、專業技術人員、技術教師）與專任高等教育經營管理人員及專任業師：1.專任教學研究人員，指從事教學、研究及服務且依大學法及專科學校法所界定之教師、專業技術人員、技術教師。……」
C.第3點：「申請方式（一）申請時間：依本部公告之申請期限提出申請。（二）申請程序：各校應於規定期間內提報計畫申請。所報計畫應為全校性之特色發展計畫，其屬個別系所計畫或單一項目之改進計畫者，不予受理。（三）申請文件內容：……：1.計畫摘要。2.學校現況：……3.學校特色發展策略：……4.為實施學校特色發展策略，擬延攬或留任之特殊優秀人才：……5.預期效益及管考機制：……6.經費需求（包括學校配合款）：……」
D.第5點：「經費相關規定：（一）經費使用及補助原則：……2.通過本部審查之特殊優秀人才，每人每年得獲新臺幣30萬元或新臺幣50萬元補助，核給期間為3年。特殊優秀人才自獲補助日起，於申請學校任職期間應不低於補助之核給期間，於補助期間內有離職或不予聘任等情況，該項補助即按其在職期間比例繳回。3.本案通過彈性薪資人員之任職學校，如往後年度獲本部邁向頂尖大學計畫或獎勵大學教學卓越計畫經費補助，本部當年度即不予補助，改由學校以前揭計畫補助之經費，全額補助獲彈性薪資人員。4.本經費專款專用於受補助特殊優秀人才，除法定給與外，其他各項人事費支出，應建立管考機制，並專帳登錄，且不得移作他用。各校可自行依其行政作業分年給與。5.學校應依會計法、審計法、所得稅法及會計制度等相關規定辦理各項財務及所得稅、其他稅賦扣繳之事宜。（二）經費執行期間及請撥方式：年度經費執行期間為每年8月31日起至次年8月30日止，共12個月，應於核定日起30日內，檢具正式領據、依本部審查意見修正完畢之計畫書及經費明細表送本部或專案辦公室辦理撥款。（三）經費核結方式：學校應於年度經費執行完畢後1個月內，備齊經費收支結算表，送本部或專案辦公室辦理結案。經費請撥、支用及核銷結報，依本部補助及委辦經費核撥結報作業要點之規定辦理。」
E.第6點：「成效考核：接受補助之學校應於每年7月提交年度績效自評報告，說明計畫書所列事項之年度辦理進度及情況，經校內單位初審，並送交本部複審，該自評績效納入下一年度各校申請之評分參據，獲補助人績效自評報告未通過校內或本部審查者，不核與下年度補助；必要時，本部得組成評估小組至各校實地訪視。」
F.第7點：「其他注意事項：（一）……（二）受補助學校有下列情事之一者，本部得撤銷或廢止原核定之補助，並停止其依本要點申請補助之權利：1.偽造文書或以不實資料申請本補助經費。2.未撥付補助款項予通過審議之特殊優秀人才。3.未依本要點辦理會計核銷作業或計畫書變更作業，經限期要求改善，屆期仍未改善。4.學校配合款未依原計畫預算支出或提供。5.其他未依規定使用本要點補助款之情事。」
(2)行政程序法：
A.第138條：「行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告應具之資格及決定之程序。決定前，並應予參與競爭者表示意見之機會。」
B.第139條：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」
C.第140條第2項：「行政處分之作成，依法規之規定應經其他行政機關之核准、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結之行政契約，亦應經該行政機關之核准、同意或會同辦理，始生效力。」
D.第143條：「行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締約雙方亦將締結契約者，其他部分仍為有效。」
2、得心證之理由：
(1)依上述申請要點規定可知教育部基於「提升各大學教學研究或服務之績效，協助大專院校延攬及留住大專校院特殊優秀人才」之公行政目的，採取給付行政之方式，在無法律具體授權下，依職權於99年7月27日以台高（三）字第0000000000C號令訂定發布申請要點，規定具特定資格之學校得向教育部提報特殊人才延覽及留任計畫，經教育部核定補助後，可獲得3年補助之方案。上開申請要點之性質屬給付行政事項之行政規則，為獎勵性給付行政措施，尚非涉及公共利益之重大事項，依司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，究應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目、內容、數量為何，行政機關應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，應有整體性考量之自由形成空間，並無嚴格法律保留原則之適用，故縱無法律或其授權之法規命令為依據，行政機關依上開規定所為給付行政之實施，並無違法。
(2)依申請要點之規定，教育部100年度補助計畫係須結合學校特色發展策略，欲申請此項補助之學校，其須依學校中長期策略發展擬具落實之教學研究或服務策略（包括理念、策略、目標、執行方法、預期成果等）填具申請計畫，再以學校名義向教育部提出申請，又教育部同意給予通過審核之學校教師每年30萬元或50萬元之補助款，依申請要點第5點之意旨，該補助款應專款專用於受補助特殊優秀人才，各校可自行依其行政作業分年給與。準此，學校究以授益之行政處分或以行政契約之方式給予特殊優秀教師，教育部並無限制，然均應得其核定，始生效力。倘學校係以行政契約之方式將補助款給予教師，於訂約後發生申請要點第7點撤銷事由，經教育部撤銷核定時，兩造關於補助款給予之行政契約即有違行政程序法第140條第2項之規定，自亦溯及失其效力。又依行政程序法第143條本文規定行政契約一部無效者，全部無效。教育部之補助款既已失其效力，則同為補助特殊優秀人才為目的之學校配合款，自亦一併失其效力。
(3)查被告依100年5月3日申請教育部補助特殊優秀人才彈性薪資獎助第一次會議決議(本院卷第207-208頁)及行政程序法第138條締約對象之甄選規定，公告校內符合資格之教師依申請要點之規定提出申請計畫，因受限於教育部規定被告至多推薦10位，由被告先就13位申請教師中擇優選取前10名之申請計畫提報教育部(被告100年5月20日申請教育部100年度特殊優秀人才彈性薪資獎勵補助審查會議紀錄，本院卷第131-132頁)，嗣經教育部100年9月6日函（本院卷第133-135頁)核定原告獲得特殊優秀人才彈性薪資每年補助款50萬元，共補助3年，合計150萬元，分年各撥付50萬元，將視成效考核情形逐年核撥。被告乃於原告之專任副教授聘書（聘期自100年8月1日起至101年1月31日止)及專任教授聘書(聘期自101年2月1日起至103年7月31日止)之聘約附註三約定：「陳師獲教育部補助獎勵特殊優秀人才彈性薪資期間須達成之績效要求如附件。」於聘約附件記載：「一、自100年8月31日起獲教育部補助特殊優秀研究人才彈性薪資，每年補助款新臺幣50萬元，補助3年，由教育部視成效考核情形逐年撥付。二、於上述補助期間需達績效：……」，並於簽收清冊備註記載：「1.每年獎勵補助款待教育部核定後撥付至本校出納組，扣稅後原則採一次撥付入老師指定帳戶；自獲補助日起於本校任職期間應不低於補助之核給期間，於補助期間內有離職或不予聘任等情形，該補助款應按其在職期間比例繳回。2.請老師於每年6月中旬前提交年度績效自評報告……」而教育部分別係以100年10月17日臺技(三)字第0000000000D號函(處分卷第15頁)撥付補助款210萬元，101年11月16日臺技(三)字第0000000000D號函(處分卷第17頁)撥付包含99年度第3年、100年度第2年之補助款合計260萬元，102年11月1日臺教技(三)字第0000000000U號函(處分卷第19頁)撥付包含100年度第3年、101年度第2年、102年度第1年補助款合計480萬元，將3年之補助款撥付至被告出納組帳戶等情，有上開聘書、聘約附件及簽收清冊（本院卷第139-143頁)、教育部上開函文附卷可稽。按行政契約之締結，應以書面為之，行政程序法第139條本文定有明文。又該書面不限於單一書面具有契約形式之文件，只要締約雙方有書面交換，而可認為有締結行政契約之意思，即為已足。查由原告所提之申請書（處分卷第7-14頁）、被告之聘書、聘約附件及原告簽收清冊（本院卷第139-143頁)，可知兩造確有締結行政契約，且被告係以行政契約(聘約)之方式將教育部之補助款及被告之配合款給付予原告，酌然甚明。被告抗辯上述款項係以授益之行政處分給予原告云云，尚不足採。
(二)原處分係屬觀念通知，並非行政處分，原告請求確認原處分無效為不合法：
1、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」為同法第6條第1項前段所明定。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；至行政機關所為單純事實之陳述或理由之說明，因不生何法律上之效果，自非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則，即屬起訴不備要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
2、次按行政程序法第127條規定：「(第1項)授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。(第2項)前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。(第3項)行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。(第4項)前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」準此，倘行政機關非以行政處分授予利益予受益人，自無依行政程序法第127條第3項以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之權限。行政機關若以函文通知返還受益人所受之利益，因未對外直接發生下命受益人繳回利益之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。
3、查教育部以104年4月8日函通知被告依申請要點第7點第2款第1目規定，撤銷核定補助處分，則兩造間關於補助款及配合款給予之行政契約，自亦溯及失其效力。被告遂以104年4月16日函（處分卷第23頁）知原告，請原告於文到後繳回所獲補助經費併同該校配合款合計168萬元。嗣被告雖依修正後之行政程序法第127條第3項，再以原處分(處分卷第39-40頁)請原告繳回補助經費168萬元等情，有上開函文附處分卷可稽。惟因被告係依行政契約關係給付系爭補助及配合款168萬元予原告，已如上述，非屬行政程序法第127條第1項規定以「授予利益之行政處分」為給付情形，故於教育部以104年4月8日函將原核定處分撤銷，致原告受領系爭補助經費變成無法律上原因時，被告尚不得以104年12月30日增訂的行政程序法第127條第3項作為其得單方以行政處分下命人民返還所受領給付之法律上依據。則被告嗣後雖陸續以104年4月16日函及原處分(處分卷第39-40頁)通知原告應繳回所獲補助經費，核其性質則為催告之觀念通知，並非行政處分，其無從成為確認行政處分無效訴訟之對象。因此，原告對原處分提起確認行政處分無效之訴，即與行政訴訟法第6條第1項確認行政處分無效之訴之要件不符，而不合法。
(三)原告依不當得利請求被告給付行政執行扣款168萬元，並無理由：
1、按所謂公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害之謂。有效之行政處分，固屬財產變動之法律上原因，然該行政處分倘經撤銷、廢止或因其他事由而失效，基於依法行政原則，欠缺法律上原因之財產變動應回復至原有狀態，受損害者即享有公法上之不當得利返還請求權。
2、查教育部認原告係以偽造文書或以不實資料申請補助經費，以104年4月8日函通知被告，依申請要點第7點第2款第1目規定，撤銷核准補助處分，請被告繳回原告所獲補助經費共計150萬元。被告嗣以104年4月16日函，請原告於文到後繳回所獲補助經費併同該校配合款合計168萬元。原告不服教育部104年4月8日函，循序提起行政爭訟，經臺北高行105年度訴字第148號判決原告之訴駁回後，原告未經上訴而告確定；嗣被告又以原處分請原告繳回所獲補助經費併同該校配合款合計168萬元，並於該處分於106年1月27日確定後，於106年2月21日以行政執行案件移送書(處分卷第41-42頁)移送法務部行政執行署高雄分署(下稱高雄分署)執行，經高雄分署以106年6月29日雄執寅106費特00000000字第0000000000A號執行命令(前審卷一第55-56頁)為行政執行，並經執行完畢等情，有被告上開移送書及高雄分署上開執行命令附卷可稽，且為兩造於本院109年12月1日言詞辯論期日所不爭(本院卷第340-341頁)。惟因原處分僅屬觀念通知而非行政處分，自不得以之作為行政執行法第11條第1項之執行名義，則被告仍持非執行名義之原處分聲請執行，顯不符合行政執行法第11條第1項規定得聲請行政強制執行之要件，自有違誤。
是高雄分署對於原告之行政強制執行程序，自係屬於無效之執行，被告依前開執行程序所收取之系爭補助經費168萬元即係屬於無法律上之原因。
3、惟按「2人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債權互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限。」「抵銷應以意思表示，向他方為之。其相互間債之關係，溯及最初得為抵銷時，按抵銷數額而消滅。」民法第334條第1項及第335條第1項分別定有明文。而債權債務之抵銷規定，無非係為避免債權人與債務人反覆清償之負擔，並維護雙方當事人權益而設，故前揭民法上之抵銷規定，在公法上債權債務關係原則上自得加以準用；從而，如雙方互負債務且符合抵銷之適狀，即在符合：1、雙方互負債務；2、主動債權與被動債權均有效存在；3、雙方債務之給付種類相同；4、雙方債務均屆清償期；5、為適於抵銷之債務等要件時，不論為人民或行政機關所為抵銷，亦不問係公法上債權相互間、或公法上債權與私法上債權相互間，原則上均有抵銷制度之適用。
4、查原告對其前經被告以行政執行而收取之168萬元，固因該執行程序屬無效執行而具有公法上不當得利返還請求權，然因教育部核准補助處分既因原告以偽造文書或以不實資料申請補助經費，遭教育部以104年4月8日函撤銷，致兩造間關於補助款及配合款部分之行政契約溯及失其效力，則原告取得系爭補助款及配合款共168萬元即屬無法律上原因，故被告對原告就該168萬元亦具有公法上不當得利請求權，已如上述，且兩造間互負之上開債務均屬公法上之金錢債務，並均已屆清償期，又被告於本件審理時對原告為抵銷之意思表示(本院卷第347頁)，依前揭說明，則兩造間之債權債務關係即按照抵銷數額而發生消滅之效力，故堪認原告對被告關於其先前繳納之系爭補助經費（含配合款）因無效執行之公法上不當得利返還請求權，已因被告向其為抵銷之意思表示而完全消滅。從而，原告依公法上不當得利之法律關係，訴請被告返還系爭款項及遲延利息，即乏其據。
(四)綜上所述，原告訴之聲明第1項請求確認原處分無效，因有起訴不合法情事，本應以裁定駁回之，惟為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院以程序上更為慎重之判決併予駁回。原告訴之聲明第2項請求被告給付168萬元之公法上不當得利返還請求權，因被告所為前揭抵銷之意思表示而已完全消滅。從而，原告依公法上不當得利之法律關係，訴請被告返還系爭款項及遲延利息，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告之訴一部不合法，一部無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 109 年 12 月 22 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 22 日
書記官 洪 美 智