高雄高等行政法院判決
108年度訴更一字第16號民國110年4月13日辯論終結原 告 郭展源訴訟代理人 王識涵 律師被 告 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美訴訟代理人 楊銘仁
林石猛 律師林 楷 律師上列當事人間農地重劃事件，原告不服臺南市政府中華民國107年7月23日府法濟字第1070802165號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第389號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第526號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
1、緣原告所有坐落臺南市○○區○○段（下稱中○段0000000000000000000000號等3筆土地（下合稱系爭土地），在民國58年間辦理農地重劃完竣，嗣於100年及104年間，原告陸續以買賣方式取得系爭土地之所有權。因臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）於106年間辦理106年度地籍圖重測作業，發現系爭1787-7、1787-8、1787-9地號土地原登記面積為212、3、7平方公尺，然實際面積分別為277、7、8平方公尺，各自增加原登記面積65、4、1平方公尺，共計增加面積70平方公尺。嗣臺南市政府所屬臺南市農地重劃審議協調會（下稱審議協調會）於106年7月27日依「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」（下稱設置要點）召開106年第1次會議，決議臺南市已辦竣農地重劃區地籍疑義案件處理，以「更正時」之公告土地現值作為差額、補償之計算標準。被告復於106年9月5日召開「106年度地籍圖重測區○○○區○○段○○○○○○○號等15筆土地面積不符」案說明會（下稱106年9月5日說明會），並以106年9月25日南市地農字第106994088號函(下稱106年9月25日函)向包含原告在內之農地重劃區土地所有權人說明，通知有此情形之各土地所有權人應辦理土地標示變更登記（登記面積更正）並依更正時之公告土地現值計算應繳納之地價差額。
2、原告對於繳納差額地價事宜仍有疑義，於106年10月6日向被告提出重測異議復查申請，經被告以106年11月2日南市地農字第1061066358號函復原告，本件依法應繳納農地重劃後差額地價，並按更正時之公告土地現值作為差額、補償計算標準。嗣被告再以107年4月11日南市地農字第1070361011號函（下稱原處分）通知原告辦理土地面積更正登記並繳納依更正時即106年公告土地現值計算之差額地價計新臺幣（下同）1,134,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院107年度訴字第389號判決(下稱原判決)駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第526號判決(下稱發回判決)將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、依最高行政法院廢棄發回意旨認為：「但該增值利益是否為上訴人所享有實要分段看待。分別為『58年以前之土地增值利益(應歸訴外人黃凱南等前手地主享有)』『58年至100年或104年間之土地增值利益(究竟黃凱南享有或歸上訴人享有，不能一概而論，要視契約之締約基礎決定)』『100年或104年後至106年間土地增值利益(確歸上訴人享有)』」，故本件應先確認106年以前各年度之土地公告現值，始可計算出各期間之土地增值利益，以核算差額地價之範圍。以辦理重劃時即58年之「重劃分配土地與參與分配土地」之價值差額，作為補償之金額：依35年10月31日公布之土地重劃辦法第5條第9款、第13條、69年12月19日公布之農地重劃條例第21條等規定，可知重劃程序中，差額地價之計算應以「重劃分配土地與參與分配土地」之價值差額，作為補償之依據，而該土地之價值應以辦理重劃時即58年之「法定地價」作為認定。若認原告應承擔前手(即原土地所有權人)之責任，須繳納該差額地價，原告亦僅就系爭土地原測量面積與重測後面積之差額，再以辦理重劃時之法定地價計算應找補償之金額。
2、被告應就「農地重劃後實際分配領回之土地面積與應受分配面積不符」等事實，負舉證責任，否則應受不利益之判決：
(1)依最高行政法院108年度上字第837號判決（下稱他案判決）意旨：「該面積差異之因素究是重測後面積發生增減之因素或是因土地所有權人重劃後實際分配領回之土地面積與應受分配面積不符所致，據以辦理重測更正土地登記或依農地重劃法令規定辦理更正土地登記及差額地價找補事宜，要不能僅憑查核該土地屬重劃後分配之土地，且重劃土地分配清冊登記面積與重測後面積不符，遽認土地所有權人重劃後實際分配土地大於應分配之面積，應繳納差額地價。」按他案判決事實與本件事實相同，皆由58年西港區農地重劃並經地籍重測後至今，所產生土地所有權人重劃後實際分配土地大於應分配之面積等問題，且該判決事實所爭執之土地與系爭土地亦屬同一重劃區範圍內，基於相同事務應為相同處理之原則，本件訴訟應有參酌餘地。他案判決認為有關土地面積之差異，應視「農地重劃後所生之誤差」或屬「地籍重測後所生之誤差」，而有不同之效果。前者，有更正土地登記及差額地價找補之問題；後者，則僅生更正土地登記。
(2)被告既主張系爭土地係因農地重劃後所造成之誤差，故得向原告請求差額地價之權利，基於舉證責任分配原則，被告應就差額地價請求權之存在事實負舉證責任，即被告應具體證明「系爭土地之面積誤差，係因農地重劃後所造成，非屬地籍重測後所造成」等事實，此理由亦為他案判決廢棄發回更審之主要理由。
3、原告主張本件系爭土地差額地價之公法上請求權已罹於時效，惟縱認原告仍應繳納差額地價，原處分所核定差額地價程序亦有違法。他案判決中，被告查估所核徵之差額地價之程序與本件相同，均以公告土地現值作為差額地價金額之計算標準。然他案判決認為查估差額地價數額過程中應踐行農地重劃條例施行細則第30條「土地位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況，並參酌最近年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之。設有農地重劃協進會者，縣(市)主管機關得參酌其意見定之」所定之法定查估程序，亦應審酌「系爭土地所在西港農地重劃區係於58年完成農地重劃」等情狀，而被告所核定之差額地價數額並未踐行該法定程序，其所核定差額地價之處分已違背法令甚明。據此，本件姑且不論原告應否須繳納差額地價，就原處分所核定之差額地價數額，亦經他案判決實質審酌認定未踐行法定程序，都是公務機關自行做決議，該處分顯然已有瑕疵，應予以撤銷。
4、倘鈞院認為原告應繳納差額地價，該差額地價補償之計算，應依下列次序為之：
(1)以辦理重劃時即58年之「重劃分配土地與參與分配土地」之價值差額，作為補償之金額：
A.依35年10月31日公布之土地重劃辦第5條第9款、第13條及69年12月19日公布農地重劃條例第21條等規定，可知重劃程序中，差額地價之計算應以「重劃分配土地與參與分配土地」之價值差額，作為補償之依據，而該土地之價值應以辦理重劃時即58年之「法定地價」作為認定。
B.倘鈞院認為原告應承擔前手之責任，須繳納差額地價，原告亦僅就系爭土地原測量面積與重測後面積之差額，再以辦理重劃時之法定地價計算應找補償之金額。
(2)以106年之「重測前後土地面積差額為基礎，再以公告地價現值為計算」，作為補償之金額：
A.倘鈞院認為原告前開(一)部分之主張為無理由(原告否認)，依本件最高行政法院廢棄發回意旨認為「但該增值利益是否為上訴人所享有實要分段看待。分別為『58年以前之土地增值利益(應歸黃凱南等前手地主享有)』；『58年至100年或104年間之土地增值利益(究竟黃凱南享有或歸上訴人享有，不能一概而論，要視契約之締約基礎決定)』與『100年或104年後至106年間土地增值利益(確歸上訴人享有)』」(見最高行政法院108年度判字第526號第18-19頁)。
B.系爭1787-7、1787-8、1787-9地號土地，於106年土地公告現值均為每平方公尺1萬6,200元，扣除原告分別於100年2月14日、100年2月14日及104年1月8日取得系爭土地之當年度土地公告現值每平方公尺為11,200元、11,200元及15,000元後，原告取得系爭土地所有權起至106年間土地增值之利益每平方公尺分別為5,000元、5,000元及1,200元。另參被告就系爭1787-7、1787-8、1787-9地號土地面積，其所實際測出之面積與土地登記之面積分別多出65平方公尺、4平方公尺、1平方公尺。故原告自取得系爭1787-7、1787-8、1787-9地號土地所有權起至106年間土地增值之利益分別為32萬5,000元【計算式：5,000×65=325,000】、2萬元【計算式：5,000×4=20,000】及1,200元【計算式：1,200×1=1,200】，倘以此計算，原告總計應繳納差額地價費用為346,200元【計算式：325,000+20,000+1,200=346,200】。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、依發回判決之見解，被告自得在原告「因買受實際面積較登記面積大之系爭土地而受有利益」之範圍內，請求原告返還差額地價。故本件更審應調查、審理之爭點應為「被告得請求原告給付之差額地價數額」。
2、審議協調會106年度第1次會議因會議採共識決，故無記錄投票票數。該次會議之學者專家委員為長榮大學李泳龍教授及國立成功大學周乃昉教授。依設置要點第3點第1項第10款規定：「本會置委員若干人，其中1人為召集人，由市長指派副市長或秘書長1人兼任；其餘委員由本府就下列人員遴聘（派）之：……十、正辦理中之農地重劃區土地所有權人代表2人。」因106年並無辦理中之農地重劃區，故並無推選土地所有權人代表與會。該次協調會決議按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準，係基於84年度臺南縣農地重劃委員會第2次會議決議：「比照當年期公告土地現值計價繳領差額地價。……」辦理；且106年審議時，台中市、彰化縣、金門縣等縣市已就地籍謬誤辦理差額地價之補償標準訂定「臺中市早期農地重劃區地籍不符處理原則」「彰化縣農地重劃區地籍不符處理原則」「金門縣土地地籍整理自治條例」，故審議協調會遂參考往例及前揭各規定決議依更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準，以符公平原則。
3、原告雖主張其於100年間因買賣取得系爭土地而為土地所有權人，縱認有差額地價繳納規定之適用，被告亦應向58年間參與重劃分配取得系爭土地之原所有權人請求，非向原告主張等語。對此，原判決認定：「差額地價相互補償之公法上權利義務，係存在於農地重劃區內參與交換分合之『土地本身』，自應附隨土地所有權之移轉，由取得土地之後手繼受之。況土地所有人負有繳納差額地價之義務，同時亦取得土地登記面積增加之利益，兩者具有對價關係，故權利義務自應歸屬同一人，而應指向互相補償時之土地所有人。」且鈞院107年度訴字第388號、108年度訴字第437號、109年度簡上字第52號、109年度訴字第24號等判決，均肯認主管機關得請求發現時之土地所有人（即買受人）繳納差額地價。其次，農地重劃區內參與交換分合之土地，倘有實際面積與分配面積不符或計算錯誤情形，仍應辦理土地所有人間之差額地價補償及相互找補，衡諸其目的，係為衡平各重劃土地所有人間之利益，以避免因土地重劃而造成土地所有人取得不當利益抑或權益遭受侵害，則重劃土地所有人間之差額地價補償，自不限於重劃程序終結前，於重劃程序終結後，仍有其適用。原告買受時係以登記面積212平方公尺、3平方公尺、7平方公尺計算之對價買受系爭土地，然經被告於106年辦理地籍圖重測作業始發現系爭土地實際面積為277平方公尺、7平方公尺、8平方公尺，共計增加面積70平方公尺，則原告雖因此按增加面積繳納差額地價，然也同時享有土地面積增加之利益，尚無嚴重侵害原告之利益；反之，原土地所有權人當時僅以登記面積212平方公尺、3平方公尺、7之對價出賣，卻須就其未取得對價之增加面積70平方公尺負有繳納差額地價義務，則有違公平原則。
4、縱原判決經最高行政法院廢棄發回，然發回判決仍肯認被告具有「請求差額地價」之公法上權利存在，僅就「差額地價數額」部分認定有事實尚待調查而廢棄發回。此外，最高行政法院109年度判字第487號判決就同屬因繼受取得農地重劃區土地，嗣經107年地籍圖重測作業後發現登記面積與實際面積不符，土地所有人經被告命變更登記並繳納差額地價之另一行政訴訟，經本院判決駁回另案原告之訴，最高行政法院審理後亦認定該案被告於地籍圖重測後始發現土地面積不符，該案被告即主管機關依土地重劃辦法、農地重劃條例等規定，按更正時土地公告現值計算差額地價後請求所有人繳納或予以補償，於法並無違誤，亦為適例。是以，被告命原告繳納地價差額於法並無違誤。
5、臺南市政府因發現84年度辦理地籍圖重測時，似未落實重測區內外土地測量、圖籍接合作業，致使3份不同時期測繪之地籍圖（58年農地重劃保留區、58年農地重劃區、84年度地籍圖重測區）接合困難，且慶安段、港南段及東側西港段土地多以開發建設為住宅，跨段界混同使用，如遇有土地所有權人申辦合併複丈，將因分屬兩地段無法辦理合併，僅能先予段界調整使其併於同一地段，為利地籍管理及齊一測量經度，俾消除圖、地、簿間之差異，遂擬定「臺南市西港區地籍圖重測實施計畫（106至108年）」，並經內政部105年11月3日函核准。該計畫內容略以：「壹、依據：一、土地法第45條、第46條之1至第46條之3。二、地籍測量實施規則有關段界調整（第81條）及重新實施地籍測量（第6章）之規定。三、土地法第46條之1至第46條之3執行要點。貳、目的：……四、為重測過程中若有重劃土地面積增減過大之情形，則依重劃前後地籍圖、登記簿、重劃前後對照清冊等相關資料查明實情，按應分配面積協商調整土地界址或以重劃基金補差額地價，俾符合重劃分配面積為宜，並參照內政部93年4月1日函釋規定、105年3月18日函附會議紀錄及相關規定，以個案由臺南市政府依上述方式解決。」等情。被告於前揭重測計畫書詳予敘明其必要性、法令依據及測量後如發現地籍誤謬、面積增減情形時之處理方式。被告係進行地籍圖重測後發現登記面積與實際面積不符，遂依前述規定及計畫辦理變更登記，並據此對土地所有人進行補繳或補償差額地價，故審議協調會參照往例及其他縣市之規定，考量以土地公告現值計算差額，對於被補償或命補繳之土地所有人而言，堪認較為折衷公平之計算方式，故決議以更正時之土地公告現值計算差額地價。
6、農地重劃找補之差額地價，除用於補償農地重劃之地價差額外，亦用於○○○區○路○○路之管理維護。按土地測量時，有可能發生系統性誤差（能夠保持恆定不變或按照一定規律變化之測量誤差）與隨機性誤差（大小和符號都不確定的誤差），或人工謄寫錯誤。如係整體區段測量並隱含上開測量誤差時，該區段內全部之重劃土地可能均發生實測面積較登記面積大（或全部都較小）之情形。且受誤差隨機性影響，區內所有土地增加面積非必然剛好等於所有減少之面積。又臺南市政府歷年辦理農地重劃區抵費地之標售盈餘款存放於被告歷年重劃經費專戶，並用於支付重劃區圖簿不符面積差額地價補償及農水路更新改善、管理維護費央C故被告請求原告補繳差額地價，雖非必然有其他所有權人需要補償，但該差額地價亦專款用於管理維護○○○區○○○路、水路，使原告及其他所有人獲得利益。
7、差額地價找補制度之目的，乃在於調整土地所有人間「多拿」「少拿」的利益歸屬，因此經測量後實際面積少於登記面積者，土地所有權人可領取差額地價補償；反之，經測量實際面積多於登記面積者，土地所有權人應繳納差額地價（即本案之情形）。故而，雖被告作成原處分對原告行使公法上請求，惟實際上被告係基於主管機關之地位，找補各土地所有權人間獲得利益或喪失利益之情況。
8、被告計算差額地價之方式尚無違誤：按土地公告現值係作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，因此被告以土地公告現值計算本件差額地價找補之金額，尚無違誤。本件因原告未提出伊於100年1月間及103年12月間分別買入系爭土地的契約書面，故依原告於土地買賣時提出之公契價格計算差額利益。其中，中洲段1787-7及第1787-8地號公契價金為3,569,000元（每平方公尺16,600元），中洲段第1787-9地號公契價金為96,600元（每平方公尺13,800元），乘以3筆土地之面積差值計算後，得出原告因變更登記面積所增加之土地公契價格為1,159,200元【計算式：16,600×69+13,800×1=1,159,200】，較原處分認定之1,134,000元為高。則原處分依審議協調會106年第1次會議決議，以發現時即106年度土地公告現值計算後命原告繳納差額地價1,134,000元，較以公契計算之金額為低，且尚屬對原告有利之處分。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)審議協調會106年第1次會議決議程序是否合法？
(二)本件差額地價之繳納、補償標準，應如何計算？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟事實欄所示之事實，有臺南縣西港農地重劃區土地分配副卡、土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊等土地分配資料（原審卷第487-499頁）、系爭土地重測地籍調查表（處分卷第145、151、139頁）、農地重劃疑義土地清冊（原審卷第311頁）、被告106年9月5日召開106年度地籍圖重測區○○○區○○段○○○○○○○號等15筆土地面積不符案說明會紀錄（原審卷第76-79頁）、106年10月6日原告重測異議復查申請書（原審卷第327頁）、被告106年11月2日南市地農字第1061066358號函（原審卷第83-85頁）、原處分（原審卷第87-90頁）、訴願決定書（原審卷第23-30頁）、系爭土地107年7月30日土地登記謄本（原審卷第225-226、233-234、221頁）、廢棄判決(本院卷17-39頁)、原判決(本院卷第41-58頁)等附卷可稽，應堪認定。
(二)應適用法令：
1、農地重劃條例
(1)第3條第1項：「直轄市或縣（市）主管機關辦理農地重劃，得組設農地重劃委員會；必要時並得於重劃區分別組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協調推動事宜；其設置辦法，由中央主管機關定之。」
(2)第4條第1項：「農地重劃，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。」
(3)第21條第1項及第2項：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。（第2項）重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」
(4)第23條第1項：「同一土地所有權人，在重劃區內所有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達最小坵塊面積者，應以重劃前原有面積按原位置查定之單位區段地價計算，發給現金補償。……。」
2、農地重劃條例施行細則
(1)第30條：「縣(市)主管機關依本條例第21條規定重新查○○○區○○○位區段地價，應就土地位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況，並參酌最近1年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之。設有農地重劃協進會者，縣 (市) 主管機關得參酌其意見定之。」
(2)第51條：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
3、農地重劃委員會設置辦法第2條：「各縣政府為辦理農地重劃得設置農地重劃委員會(以下簡稱本會)，其任務如下：一、重劃範圍及重劃計畫之審議事項。二、重劃經費籌措及重劃區負擔減免標準之協調事項。三、重劃工程規劃設計及工程預算之審議事項。四、抵費地或零星集中地出售及盈餘款運用之審議處理事項。五、重劃土地爭議案件之調解事項。
六、其它有關農地重劃之協調推動及輔導連繫事項。」
4、設置要點
(1)第1點：「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理農地重劃業務，特設臺南市農地重劃審議協調會（以下簡稱本會），並訂定本要點。」
(2)第2點：「本會任務如下：（一）重劃範圍及重劃計畫書之審議事項。（二）重劃經費籌措及重劃區負擔減免標準之協調事項。（三）重劃工程規劃設計及工程預算之審議事項。
（四）抵費地或零星集中地出售及盈餘款運用之審議處理事項。（五）重劃土地爭議案件之調解事項。（六）差額地價繳領及發給補償標準之審議事項。（七）其他有關農地重劃之協調推動及輔導連繫事項。」
(3)第3點：「（第1項）本會置委員若干人，其中1人為召集人，由市長指派副市長或秘書長1人兼任；其餘委員由本府就下列人員遴聘（派）之：（一）副秘書長1人。（二）農業局局長。（三）工務局局長。（四）地政局局長。（五）財政處處長。（六）主計處處長。（七）學者專家2人。（八）臺灣嘉南農田水利會會長。（九）正辦理中之農地重劃區所轄區公所區長。（十）正辦理中之農地重劃區土地所有權人代表2人。（第2項）前項第7款委員之聘期為2年，期滿得續聘之；任期內出缺時得予補聘，其任期至原任期屆滿之日止。第9款及第10款之委員任期至重劃作業完成之日止。第1項第10款土地所有權人代表，由重劃區之農地重劃協進會推選之。（第3項）第1項第9款及第10款之委員，僅於其轄區內農地重劃案件具出席、發言及表決之權。」
(4)第7點：「本會召開會議，應有全體委員過半數出席始得開會；出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，取決於主席。」
5、土地法
(1)第136條：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」
(2)第139條：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，……。」
6、土地重劃辦法第13條（行政院35年10月31日公布）：「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準其差額以現金清償之。」
7、行政函釋
(1)內政部105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函檢送會議紀錄會議結論：「 (四)……至有關差額地價找補基準，依直轄市、縣（市）政府所訂自治條例、處理原則規定，或依本部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函示研擬具體處理意見提請農地重劃委員會討論決議後據以辦理。……」
(2)內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函會商結論：「四、……倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時則有差額地價找補事宜。至於差額地價補償標準，請研擬具體處理意見送縣農地重劃委員會討論決議後據以辦理。五、縣（市）政府發現農地重劃地區有地籍誤謬情形，依上揭意旨個案辦理，俾利解決農地重劃區地籍誤謬情形。」
(三)得心證之理由：
1、審議協調會106年第1次會議決議程序應屬合法。
(1)按農地重劃條例施行細則第51條規定，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過應分配面積部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。另臺南市政府依農地重劃條例第3條第1項及農地重劃委員會設置辦法第2條規定訂定設置要點，將臺南市關於查定重劃地價，審議差額地價繳領標準，由審議協調會為之。是以被告對農地重劃區內，超過應分配面積部分之土地所有權人，為限期繳納差額地價之處分時，自須依上述審議協調會決議內容為之，原處分即依審議協調會決議請求原告繳交差額地價，此有原處分之說明四詳述明確（原審卷第87-89頁），自無違誤。
(2)又設置要點第3點第1項第10款「本會置委員若干人，其中一人為召集人，由市長指派副市長或秘書長一人兼任；其餘委員由本府就下列人員遴聘（派）之：……（十）正辦理中之農地重劃區土地所有權人代表2人。」之規定，所稱土地所有權人代表2人，既屬正辦理中之農地重劃區之所有權人，準此，倘該農地重劃作業流程業經編製重劃成果報告書而終結時，因非正在辦理中之農地重劃，自無土地所有權人代表2人出席之必要。查審議協調會於106年7月27召開106年第1次會議，並決議「同意按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準」，有會議紀錄在卷可佐（原處分卷第75頁）。又該次會議雖無農地重劃區土地所有權人代表出席，然因本件並非尚在辦理中的農地重劃，故未推選土地所有權人代表，自屬合法。故原告主張對於地價審核需要有地主代表出席云云，然因與前述設置要點不符，故不足採。又該次審議協調會應出席委員10人，因3人請假，故實際出席委員為7人，已過半數，且出席委員全數(7票)決議同意按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準，有會議紀錄及會議簽到簿附卷可稽（本院卷第224-226頁），則審議協調會106年第1次會議決議程序應屬合法無訛（最高行政法院109年度判字第487號判決意旨亦採相同見解）。原告主張該會議程序不合法云云，委無足採。
2、原處分以系爭土地106年公告土地現值為計算標準，核算原告應繳納差額地價為1,134,000元，並無違誤。
(1)按農地重劃係將一定區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路之農地，予以交換分合，區劃整理成一定標準坵塊，並興修水利及配置農、水路，以改善生產環境、擴大農場規模及增進農地利用之綜合性農地改良措施。臺灣自47年開始實施農地重劃，惟所依據之當時土地法第3編第6章「土地重劃」(第135條至第147條)、同法施行法第33條至第35條等規定，僅對於土地重劃之基本原則作概括性規定；行政院於35年10月31日頒訂作為辦理土地重劃依據之土地重劃辦法(已於71年4月27日公告廢止)，亦僅就辦理程序為原則性之規定，均有欠完備，為期擴大推行農地重劃，廣收農地重劃效益及對農地重劃作業程序及方法為統一規定，以杜糾紛，乃有農地重劃條例之制定(69年12月19日公布施行)，作為實施農地重劃之準據。另為使土地所有權人之權益，不因重劃而受損害，基於憲法保障人民財產權存續及重劃法規範上之利得平衡原則，土地法第136條、第139條規定：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，……。」農地重劃條例第21條第2項、第23條第1項規定：「重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」「同一土地所有權人，在重劃區內所有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達最小坵塊面積者，應以重劃前原有面積按原位置查定之單位區段地價計算，發給現金補償。……。」暨農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣(市)主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」依此，農地重劃後限於實際情形，土地所有權人應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得變通以現金補償之；土地所有權人實際分配土地面積與應受分配土地面積發生減少或增加者，應以差額地價補償或命繳納差額地價。
(2)依上述規定可知，我國在農地重劃條例於69年12月19日制定公布前，就農地重劃所造成之差額補償，與農地重劃條例施行後，農地重劃條例施行細則所訂分配面積差額地價之補繳或補償之規定意旨一致。而農地重劃後，實際耕作面積超出當時應分配土地面積者，土地所有權人負有繳納差額地價之公法義務，應屬明確而可得而知，蓋無論本件農地重劃當時之土地法第136條、土地重劃辦法第13條均有對外公布，嗣土地重劃辦法雖於71年4月27日公告廢止，然農地重劃條例施行細則第51條仍再重申土地所有權人之此項義務，且內政部針對早期農地重劃村莊保留地區，地籍誤謬如何解決事宜，亦表示：「倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時，則有差額地價價找補事宜。至於差額地價補償標準、請研擬具體處理意見送農地重劃委員會討論決議後據以辦理。」（內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函釋意旨），參以農地重劃後之土地公共設施已配置完成，與沒有農地重劃土地之地形、地貌完全不同，且原告於重測異議復查申請書亦表明：「又申請人上述土地，經長輩告知農地重劃時係保留地……。」（原審卷第327頁）其明顯知悉系爭土地業經農地重劃無訛。是本件差額地價請求權雖距離農地重劃完竣時之58年，已相隔40年以上，惟法規及行政函釋已一再對外表明，農地重劃之土地所有權人有此差額繳納義務，故尚難認有違反「法之可預見性」及「交易安全」。況鑑於原告因為土地登記面積短少，而買得實際面積較大之系爭土地供其使用，因此受有利益。在此範圍內，被告依其農地重劃案主管機關之職掌，本諸農地重劃法制之規範設計，自得要求原告將其多得之利益先給付予被告，再由被告返還予受損害之人。因該權利具有「返還不當得利」之性質，則有關前述「法可預見性」及「交易安全」考量因素之權重較低（甚或可不予考量）。從而，在原告享有利益而應返還之範圍，被告自得依前述已廢止之土地重劃辦法第13條規定，對原告享有返還「差額地價」之權利。又被告辦理本件農地重劃，雖已於58年公告、分配而完成其農地重劃程序，然佳里地政事務所係於106年辦理系爭土地之地籍圖重測時，始發現系爭土地因重劃作業而有圖簿不符情形，致實際面積較登記面積增加情事，嗣被告於107年4月11日以原處分詳載系爭土地原登記面積、實際面積與增加之面積，及依更正時公告土地現值計算差額地價結果計1,134,000元等情，通知原告繳納差額地價，並辦理面積更正登記，則本件被告之差額地價請求權，應自107年4月11日原處分送達原告後始可行使，故尚未罹於5年時效，是原告主張被告之差額地價請求權，至遲應自58年間農地重劃程序終結時起算，迄今已罹於時效而消滅云云，亦不足採。
(3)按參與重劃之農地除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，重劃土地之分配，按各宗土地原面積，扣除應負擔農路、水路用地及抵付工程費用土地，按重新查定之單位區段地價，折算應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。並應填造土地分配卡與土地分配副卡，為農地重劃條例第4條第1項及第21條第2項所明定，並有臺灣省各縣政府辦理農地重劃工作程序表及進度表可佐（原審卷第281-287頁）。準此，倘土地所有權人實際取得之土地超出地價折算得分配之面積時，自屬農地重劃分配錯誤，依前揭法條意旨，自負有差額地價給付之義務。查58年辦理農地重劃時，訴外人黃凱南係以中州段505地號土地，面積為0.1945公頃（持分1/2，持分面積0.0972公頃），參與農地重劃，經以每公頃14萬元折算後，分配取得同段1787地號土地，面積為0.0898公頃（持分:全部），即898平方公尺，有臺南縣農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、臺南縣西港農地重劃區重劃後土地清冊可佐（原審卷第491-493頁）。次查，中州段1787地號土地其後經分割為同段1787、1787-1、1787-2、1787-3、1787-5、1787-6、1787-7、1787-8、1787-9地號土地，經106年辦理系爭土地之地籍圖重測，其面積分別為133、68、134、164、99、99、277、7、8平方公尺，共989平方公尺，有臺南市○○區○○段面積分析可稽（原審卷第289頁），與上述應分配面積898平方公尺相比，共超出100平方公尺，故本件農地重劃分配自有錯誤甚明。而系爭土地即同段1787-7、1787-8及1787-9地號土地，各自增加原登記面積65、4、1平方公尺，共計增加面積70平方公尺，依上述法條意旨，原告既為該土地所有權人，自負有差額地價給付之義務。
(4)原告所有之系爭土地雖屬農地重劃條例及其施行細則施行前辦理之農地重劃地區，當時依據土地重劃辦法第13條規定，足證當時已存在差額地價繳領之規定，已如上述，惟因當時未能辦理，則關於該等差額地價繳領之面積、繳納與補償標準等相關程序事項，依程序從新原則，自得援引農地重劃條例及其施行細則施行後之相關規定。按農地重劃條例施行細則第51條之差額地價請求權，係針對參與農地重劃之土地所有權人取得超過應分配面積之土地，應按查定重劃地價繳納差額地價之利益。審酌該條規定，係對行政機關給付超額面積土地予人民時，使人民受有利益，而行政機關則受有損害，然因超額土地部分欠缺給付目的，故人民受有利益並無法律上之原因，應屬給付類型之不當得利。又公法所未規定之事項而屬性質相通者，自得類推適用民法之規定，而不當得利之法律效果原則上是返還原物及本於該利益更有所取得（民法第181條本文參照），亦即土地所有人應返還土地（原物）及對該土地因使用、收益所得之利益，惟農地重劃條例施行細則第51條之差額地價請求權特別規定係以價額償還，且不包含對該土地因使用、收益所得之利益，此從歷年價額之計算均以某年度公告現值乘以超額土地面積作為差額地價返還數額，未再計入因使用、收益所得之利益即可得知。又不當得利之受領人不知無法律上之原因，而其「所受利益」已不存在者，免負返還或償還價額之責任（民法第182條第1項參照），可知受領人為善意時，僅負返還其現存利益的責任，倘該利益已不存在時，則不必返還或償還價額，其不知無法律上之原因有無過失，在所不問。其立法目的在使善意受領人的財產狀態不致因發生不當得利而受不利之影響。然「所受利益已不存在」者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額之增加現尚存在時，不得謂利益已不存在。準此，土地所有權人雖善意受有行政機關給予超額之土地，然其已將土地移轉他人，且於該移轉過程中並未就該超額土地部分計價取償，亦即其財產總額並未因該超額土地而有增加時，依上開說明，其免負返還或償還價額之責任。再查，系爭土地原為中州段505地號土地之一部，於58年辦理農地重劃時，係屬黃凱南所有，經重劃後變更地號為中州段1787地號土地，於66年時分割出1787-7地號土地，於71年2月19日贈與訴外人黃麗雅，於92年1月20日由訴外人黃耀漢買受，於同年3月3日復出賣予訴外人黃麗娟，嗣於100年2月14日由原告買受。另1787-8地號土地係於74年11月15日由1787地號土地分割出，而於71年2月19日由黃凱南贈與黃麗雅，於92年1月20日由黃耀漢買受，於同年3月3日復出賣予黃麗娟，於100年2月14日由原告買受。1787-9地號土地則係於103年12月24日分割出，由訴外人黃宜珠取得，於104年1月8日出賣予原告，有臺灣省臺南縣土地登記簿、土地異動索引及異動清冊查詢資料附卷可佐（本院卷第289-321頁），經核上述土地異動資料及原告與系爭土地前手之土地所有權買賣移轉契約書（本院卷第273-287頁），其等贈與或買賣土地之面積均以農地重劃後之面積為移轉，而106年度地籍圖重測作業，系爭3筆土地共計增加面積70平方公尺，原告前手間既未將該增加之面積計價出賣而收取價金，其利益原形已不存在，且其財產總額亦未增加，依上開說明，自免負返還或償還價額之責任。惟系爭土地現仍為原告所有，原告既受有超過應分配部分之土地，自應負返還超額面積價額之責任。
(5)依農地重劃條例第21條第1項及同條例施行細則第30條規定意旨，「查定重劃地價」應就土地位置、地勢、交通、水利、土壤及使用情況，並參酌最近1年內之土地收益價格、買賣實例，以及當期公告現值等資料，分別估定之。設有農地重劃協進會者，縣(市)主管機關得參酌其意見定之。查系爭土地現為都市土地，其中1787-7地號土地之地目為建，其上有建物，於更正時即106年公告現值為每平方公尺16,200元；1787-8地號土地之地目為田，其上無建物，於更正時即106年公告現值為每平方公尺16,200元；1787-9地號土地之地目為田，其上無建物，於更正時即106年公告現值為每平方公尺16,200元，有地價公務用謄本（本院卷第357、361、363頁）可稽，又被告亦以106年土地公告現值補償土地減少之人，有領款人收據在卷可憑（本院卷第369-395頁），本院復審酌系爭土地均為都市土地、其地點位於臺南市○○區○○○○段、其公告現值逐年遞增，有地價公務用謄本可稽（本院卷第341-347頁、第361頁、第363頁、357頁），及原告買賣系爭土地之契約書（本院卷第277-279頁、第285-287頁），系爭土地1787-7、1787-8地號價金為每平方公尺16,600元、系爭土地1787-9地號為13,800元，若以該價金計算差額地價，其金額為1,159,200元。則以公告土地現值計算差額地價與買賣實例之價金相當，惟略低之買賣實例價金，綜合上述系爭土地之情況，尚無高估地價而有不利於原告之情事，堪認原處分計算之1,134,000元尚屬允當。而最高行政法院109年度判字第487號判決亦認定該案被告於地籍圖重測後始發現土地面積不符，該案被告即主管機關依土地重劃辦法、農地重劃條例等規定，按更正時土地公告現值計算差額地價後請求所有人繳納或予以補償，於法並無違誤。原告主張土地之價值應以辦理重劃時即58年之「法定地價」作為認定，洵不足採。至原告主張其應僅須負擔106年間土地增值之利益共346,200元即已足云云。惟按，土地所有權人於實際取得之土地超出得分配之面積時，應負全部差額地價給付之義務，且原告前手間因土地所有權已移轉，其所受之利益已不存在，故免負償還價額之責任，已如前述，依不當得利之利益返還法理，自無原告與前手間分別僅就其取得系爭土地時，該土地增值之部分負返還價額即可之情形，是其上開主張亦不可採。
(四)綜上所述，原告的主張均不可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
(五)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 30 日
書記官 洪 美 智