高雄高等行政法院判決
108年度訴字第17號108年5月9日辯論終結原 告 沐之岑有限公司代 表 人 方馨羚被 告 高雄市政府觀光局代 表 人 潘恒旭訴訟代理人 黃健源
張志信林珮妤上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服中華民國107年11月15日高雄市政府高市法訴字第10730861000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告因民眾檢舉而於民國107年1月5日執行稽查時，發現原告未依發展觀光條例第24條第1項規定申領旅館業登記證及專用標識，即於高雄市○○區○○○路○○號3樓經營「棚棚屋」旅館業務；並於訂房網站以「棚棚屋」（Pon Pon WooHostel）的名義刊登旅館業務廣告之情事，因其違規營業房間數為18間，於是依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表2規定，以107年6月20日高市府觀產字第10730260600號處分書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告有鑑於當今社會年輕人多在舒適圈中長大，對於在人群中共同生活時應發揮公德心有所欠缺，且環境汙染缺電問題日益嚴重，現代人仍不願犧牲一點自身的舒適感去力行節能省電，遂創新發明室內露營以體驗克難住宿力行節能省電，此想法原告亦常透過棚棚屋臉書公開聲明，原告之「帳篷」並非以固定隔屏常態存在之「房間」。且去除相關之住宿服務與單一帳篷均有對價報價情事，回歸單純露營體驗與場地出租（消費者承租後可做為K書、靜思、按摩……等用途），並將收費方式與明顯異於一般旅宿的住宿規定張貼於前台且公告於網站。
2、107年1月5日被告稽查時，因原告代表人不在現場，而由被告承辦人以電話聯繫另行稽查，但屆時被告卻來電表示臨時有事將另外再約時間；嗣被告以同年5月28日高市觀產字第10731265600號函表示，依據棚棚屋網路廣告資料、被告107年1月5日旅館業現場會勘紀錄表及行政罰法第42條規定，請原告陳述意見；因被告來函並無具體說明究竟係因何事證而認定原告構成違法經營旅館之行為，原告遂回函予被告盼能提供進一步的資訊，以便能有個具體說明的方向，但再收到的卻是被告原處分。
3、原告對外均以棚棚屋室內露營為訴求，原處分並未載明有哪些網站刊登有棚棚屋的廣告，且如何證明該廣告確實為原告所為，又107年1月5日在稽查員未進入勘查的狀況下，是如何確認有18間房間，又是依據甚麼能將原告的帳篷認定為房間，這些均未在原處分載明，即自行憑空推定原告已違法經營旅館並逕為裁處，原告無從知悉行政機關獲致結論之原因，被告雖然在訴願答辯書中已進行處分理由之追補：「本局透過訂房網站Booking.com預訂『棚棚屋』1晚，後再以通訊軟體LINE聯絡更改房型等相關事宜，經本局派員實際入住後確認房間分布狀況」，「六人帳篷套房區因本局人員無法實際入內得知房間狀況，故採對當事人有利之認定，不列入客房數計算；5間小木屋及特製固定式帳篷式房間11間，……共計16間。另創意帳棚區內雖有聖誕堡……等3頂帳篷，惟依網路客房介紹，該區係可包區訂房，故僅認定為1間客房；而經濟帳篷區因帳篷係屬隨時可拆卸式帳篷，設備亦不如木屋區及特製帳棚區完備，故本區亦僅認定為1間客房。綜上，五區共認定為18間客房。」被告刻意將創意帳棚區三頂帳篷，說成可包區所以只計算為一間、經濟帳篷區因帳篷設備較不完備所以也只計算為一間，此計算邏輯異於常理。
4、本件最大的爭點在於室內所搭建的帳篷能否視為旅館的房間：(1)一般露營跟旅館是分屬兩個不同的行業別，只要不是以建築物的房間為住宿的銷售單位，就不涉及經營旅宿的問題，因為申請旅館前必須先請建築師繪製建築物內的隔間圖說，再送請工務局變更使用執照為旅館，而一般賣床位的青年旅館也是以建築物的房間繪製圖說，不會將床位當做是房間，所以旅館的房間是以建築物的房間為基礎，這是無庸置疑的，最高行政法院103年裁字第1312號也認同一個行為在類似帳篷的布簾內與跟在建築物的房間內，只要不影響防火避難設施，就可以分屬兩種管制標準的。(2)發展觀光條例對旅館定義的原意，應僅限於一般人認知上以不動產的房間提供給不特定人以日或週住宿、休息並收取費用為限，例如：會館、汽車旅館、商旅、旅店……等，但能使一般人可以明確區分該場所非一般住宿的處所，例如：露營、網咖、三溫暖、按摩場所……等均應不在範圍內，而被告無具體原因即引用交通部99年12月29日交路字第0990012444號函，將原告實際上「在建物內的空間搭建帳篷」推定為就是「利用建築物內之特定空間」再類推為「利用不動產租賃而經營住宿、休息」，顯然已違反禁止類推原則，且參照發展觀光條例中與授權旅館管理有關之規定及裁罰標準，可知即便是中央主管機關也沒獲得可以重新定義旅館範圍的權限，而被告也僅獲得依照建築物內實際有經營住宿的房間數，去進行裁罰的裁量權，被告卻自行將原告室內露營這個新興的行業納入旅館範圍，乃不當聯結，並有違平等原則與比例原則。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、106年2月9日、3月2日、3月28日高雄市000000000000路○○○市○○○○○號：B-452251、B-454422、B-457452、B-457453）、107年3月4日高雄市000000000000路○○○市○○○○○號：B-491600）、交通部觀光局107年5月7號觀實字第1070600458號函均檢舉「棚棚屋」違法經營旅宿案。被告於網路搜尋「棚棚屋」所刊登之網路廣告資料，網路除刊登房型外並載明房價資訊、客房簡介、住宿與訂房說明等資訊招攬不特定旅客住宿。
2、被告107年1月5日聯合市府相關局處至現場辦理稽查，惟原告現場工作人員拒絕入內檢查，後考慮與原告約定好特定訪查時間，則所得資料恐不足證明渠經營旅館業務，擬改以實際訂房入住方式收集證據。被告透過訂房網站Booking.com預訂「棚棚屋」1晚住宿，後再以通訊軟體LINE與原告聯絡更改房型等相關事宜，匯款後並經原告以訊息確認回復「已收到房費」，顯見原告確實有「提供不特定人以日或週住宿，且收費營利」經營旅館業務之事實。嗣後被告於訂房日期派員實際入住以確認房間分布狀況，現場可分為創意帳棚區（計3頂帳棚）、木屋區（計5間小木屋）、特製帳棚區（計11頂帳棚）、經濟區（計2頂帳棚）、六人帳棚套房等共5區。另有關房間數認定部份，依被告實際派員入住所得知房間分布狀況，六人帳棚套房區因當日無法實際入內得知房間狀況，故採對當事人有利之認定，不將該區列入客房數計算；木屋區5間小木屋及特製帳棚區特製固定式帳棚式房間11間，依訂房網站客房介紹，各間房均配有獨立空調、閱讀燈、插座、小電扇，故均認定係可獨立接受不特定旅客住宿且收費之客房共計16間；另創意帳篷區，內雖有聖誕堡帳棚、香菇屋帳棚、露營車帳棚等3頂創意帳棚，惟依網路客房介紹，該區係可包整區訂房，故僅認定為1間客房；而經濟帳棚區因帳棚係屬隨時可拆卸式帳棚，設備亦不如木屋區及特製帳棚區完備，故本區亦僅認定為1間客房，綜上，5區共認定為18間客房。且原告提及「……明明標註有[創意帳棚區（僅供場地出租拍照）]，且無對價情況，被告卻仍認該區為一個房間……」等語，若是僅供場地出租拍照，為何原告與被告以通訊軟體LINE聯絡更改房型時，提供並建議入住的房型便是創意帳棚區中的聖誕堡帳棚，且已明確收費1,270元，原告所辯僅供拍照云云，與事實不符，僅其卸責之詞。
3、原告係被告前已裁處且列管在案之非法旅宿，被告會不定期搜尋網路資料蒐證，從106年11月23日起至107年皆陸續蒐集網路廣告資料作為佐證，截至107年7月底仍可見原告未領有旅館業登記證持續在網路刊登住宿廣告招攬不特定旅客住宿之廣告，且107年6月20日開立處分書之網路資料及後續行政調查所收集到的資料皆為開立處分書之前，並無原告所謂之瑕疵。被告依原告自行刊登於網路供不特定人利用，所登載之訂房網站，循線訂房、實際入住而查得原告違規行為，乃屬蒐集違規事證之範疇，均屬正當調查程序，並不影響原告業已未依發展觀光條例領取旅館業登記證而逕行經營旅館業務之違規事實。原告係在大樓內之3樓地板上搭建包含木屋區5間小木屋及特製帳棚區特製固定式帳棚式房間11間，各間房均配有獨立空調、閱讀燈、插座、小電扇，核其性質，係屬利用建築物內之特定空間，提供固定之住宿設施供人使用，係屬不動產（建築物）利用。原告提供建築物之特定空間供不特定人以日或週住宿或休息使用，並收取對價以為營利，核屬前開所述旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。再者，原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，未領取旅館業登記證即擅自在高雄市○○區○○○路○○號3樓經營旅館業務（市招名稱:「棚棚屋」），分別於101年8月31日、104年6月22日經裁處在案，原告對其未依法取得旅館登記證前不得經營旅館業務一事，顯然明知，本次竟再次違規，應係故意，再者，有關原告一再辯稱其經營型態為露營非旅館，前已經臺灣高雄地方法院102年度簡字第22號判決等歷次判決分別詳予論駁，惟原告一再重複持其法律上歧異之見解辯駁，實非可取。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定為由，裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停業，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所記載的事實，業經兩造分別陳明在卷，且有高雄市政府線上即時服務系統（網路部分）市00000000000000000000000號觀實字第1070600458號函、棚棚屋網站資料、被告107年1月5日旅館業現場會勘紀錄表及照片、被告107年5月28日高市府觀產字第10731265600號函、原告意見陳述書、原處分附原處分卷（第1-10、11、17-68、70-72、87、91、93-94頁）可稽，應堪認定。
(二)原處分認定原告未申領旅館業登記證，而經營旅館業務，處30萬元罰鍰，並勒令歇業，應無違誤：
1、應適用的法令︰
(1)發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第55條第5項規定：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」第67條規定：
「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」
(2)裁罰標準第1條規定：「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第67條規定訂定之。」第2條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」而附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表（節錄）則明定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業務……房間數11間至30間，處新臺幣30萬元，並勒令歇業。」核此裁罰標準係法律授權中央主管機關為使辦理違反發展觀光條例事件有一客觀之罰鍰裁量標準而設，避免因行政機關恣意專斷致生差別待遇情事，自得作為地方主管機關裁處之參考依據。
2、依前述107年1月5日旅館業現場會勘紀錄表及照片（原處分卷第70-72頁）所示，原告在高雄市○○區○○○路○○號3樓經營旅館業，該址樓層指示牌標示3樓為「棚棚屋」，大門口則懸掛「棚棚屋」看板。又依「棚棚屋」網站資料顯示其內部設有旅遊服務櫃檯、行李寄存等設施（原處分卷第43、
71、72頁），並設有⑴木屋區：雙人迷你木屋（寬168公分長191公分高135公分）5間，每間獨立迷你木屋內有床墊、閱讀燈、插座、空調、電扇及獨立門鎖（原處分卷第17、33、60頁）；⑵特製帳篷區：單人特製帳篷（寬118公分長193公分高128公分）11座，每個帳篷內有床墊、空調、閱讀燈、插座及小電扇（原處分卷第17、33、60頁）；⑶創意帳篷區：有造型為香菇屋（寬250公分長210公分高160公分）、聖誕堡（寬200公分長200公分高190公分）及露營車（寬250公分長400公分高190公分）之帳篷各1座，各帳篷內均有空調、閱讀燈、插座、電扇及USB插座（原處分卷第31-32頁）；⑷經濟帳篷區：有一般帳篷2座，此區沒有空調與閱讀燈，僅有吊扇（原處分卷第35頁）。以上各情，核與原告所陳（本院卷第200-201頁）各區之木屋及帳篷數量相符，自可信實。而依原告以提供帳篷之特定空間的方式，讓不特定人得到日或週之住宿、休息及其他相關服務並收取費用的經營內容觀之，足認係經營旅館業無疑。
3、有關房間數認定：⑴上述木屋區的5間雙人迷你木屋及特製帳篷區的11座單人特製帳篷均配置床墊、閱讀燈、插座、空調、電扇等設備；依107年5月22日棚棚屋線上訂房網頁的標示，木屋區的5間雙人迷你木屋「入住一晚的總價格」970元（原處分卷第43頁）；另依原告張貼在網站及營業現場之收費價格表（原處分卷第27-28、72頁）所示，單人特製帳篷係按平日、周六或連假而收取200元、300元或400元（包含帳篷，不含寢具），可見雙人迷你木屋及單人特製帳篷，均具備供人住宿、休息之獨立房間功能，其計價方式亦與一般旅店無異，因此，被告依其設置間數認定上述雙人迷你木屋及11座單人特製帳篷均為各自獨立的房間，核與事實相符，應可採取。⑵上述創意帳篷區內雖有造型為香菇屋、聖誕堡及露營車之帳篷各1座，但被告依網路客房介紹，此區可由家庭團體包區訂房，故僅認定為1間客房。然查，創意帳篷區內之香菇屋、聖誕堡及露營車造型帳篷均有空調、閱讀燈、插座、電扇及USB插座（原處分卷第31-32頁），具備供人住宿、休息之獨立房間功能，且依原告張貼在網站及營業現場之收費價格表（原處分卷第27-28、72頁）所示，創意帳篷係按平日、周六或連假而收取300元、400元或500元（包含帳篷，不含寢具），可見其應各具有獨立使用之功能，故可單獨計價收費，被告將香菇屋、聖誕堡及露營車造型之帳篷共3座僅認定為1間客房，容有未洽。⑶上述經濟帳篷區內有一般帳篷2座，因屬輕易可拆卸式，設備僅有吊扇，亦不如木屋區及其他帳蓬區完備，參酌原告張貼在網站之收費價格表（原處分卷第35頁）所示，此區係依人數為1人或雙人而按平日、周六或連假收取不同費用，故被告僅認定為1間客房，應屬適當。綜計上述房間總數應為20間，而非被告所稱18間，另原告主張其係經營室內露營業，而非旅館業；在室內所搭建的帳篷非屬旅館的房間，並指摘被告之認定乃不當聯結並有違平等原則與比例原則等語，均非可採。
4、原告先前曾因違反發展觀光條例第24條第1項規定，未領取旅館業登記證即擅自在高雄市○○區○○○路○○號3樓經營旅館業務（市招名稱:「棚棚屋」），分別於101年、104年及105年經裁處罰鍰並禁止營業在案，原告並均循序提起行政訴訟，先後經臺灣高雄地方法院以102年度簡字第22號行政訴訟判決，及本院以104年度訴字第481號、105年度訴字第412號判決駁回原告之訴，有各該判決可稽，足見原告對於未依法取得登記證及專用標識之前，不得經營旅館業務一事，顯然明知，本次違反發展觀光條例第24條第1項規定，應係出於故意，足以認定。
5、依上述裁罰標準第6條規定之附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表（節錄）：「未領取旅館業登記證而經營旅館業務……房間數11間至30間，處新臺幣30萬元，並勒令歇業。」可知，違反發展觀光條例第第24條第1項規定，未領取旅館業登記證而經營旅館業務，應依發展觀光條例第55條第5項規定處罰，其房間數11間至30間者，處30萬元罰鍰，並勒令歇業。是以，縱被告將上述房間總數20間，誤為18間，仍在上述規定房間數11間至30間之範圍內，並不影響其裁罰金額之決定。
(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、判決結論︰原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
書記官 楊 曜 嘉