高雄高等行政法院判決
108年度訴字第179號民國108年8月27日辯論終結原 告 蔡福義訴訟代理人 陳世明 律師
梁家豪 律師被 告 屏東縣屏東地政事務所代 表 人 藍市垚訴訟代理人 蔡怡婷
郭煜心上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國108年4月18日108年屏府訴字第13號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應依原告民國一百零八年一月二十二日之申請，就屏東縣○○市○○段○○○○號面積四六一六點七五平方公尺土地，作成准予依臺灣屏東地方法院一０七年度訴字第三五一號民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣屏東縣○○市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）為原告與訴外人林慶霖共有，原告檢具臺灣屏東地方法院107年度訴字第351號民事確定判決（系爭民事確定判決）、土地複丈成果圖等資料，以民國108年1月22日屏登字第11280、11290號土地登記申請案向被告申請辦理判決分割及判決共有物分割登記。案經被告依原告所檢附文件審查後，因系爭土地共有人均已非屬農業發展條例修正施行前（即89年1月4日前）之原共有人，而認無農業發展條例第16條第1項第4款規定之適用，依法不得辦理，爰以108年1月24日屏登駁字第14號駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請案，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.系爭土地係於42年2月13日由原告之父蔡城繼承取得應有部分1/2；於60年8月5日由林真君以買賣為原因登記取得應有部分1/2，系爭土地於農業發展條例修正施行前即89年1月4日以前即屬蔡城、林真君共有，故蔡城本可依農業發展條例第16條第1項但書第4款規定請求分割為單獨所有。其後，林真君之應有部分於92年7月23日由林慶霖以拍賣為原因登記取得；蔡城之應有部分則由原告於93年8月4日以繼承為原因登記取得。
2.雖蔡城生前未曾請求分割，然原告為蔡城之繼承人，原告並非係透過買賣、贈與此類任意行為而成為共有人，且繼承並非人力所能控制，故得依農業發展條例第16條第1項第3款規定繼承之耕地可分割為單獨所有，且蔡城原有依同條例第16條第1項第4款之分割權利，亦可由原告繼受取得。被告所稱系爭土地現共有人林慶霖非屬自農業發展條例修正前繼承共有關係之情形，惟就原告而言，原告仍具有「繼承取得耕地」要件，自得依農業發展條例第16條第1項第3款規定意旨，或主張繼受蔡城原有之分割權利而依同條例第16條第1項第4款規定，擇一請求辦理分割登記為單獨所有。
3.復依耕地分割執行要點第11點規定及內政部就農業發展條例第16條第1項第4款函示意旨，關於農業發展條例修正前已共有之耕地，於該條例修正後，共有人分別移轉其持分土地於新共有人，並經多次移轉，其共有人數仍維持該條例修正前人數，雖其共有人間持分已有變動，惟基於產權單純化及本案土地原屬農業發展條例修正施行前之共有耕地，得依前開規定辦理分割；實務上多數法院於解釋農業發展條例第16條第1項第4款規定時，亦採取可繼受取得原共有人分割權利之見解。故本件不論原告或另一共有人林慶霖，皆可分別繼受取得蔡城、林真君之分割權利，被告自應依原告之分割申請，並依系爭民事確定判決主文之分割方式辦理分割登記。
㈡聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告108年1月22日之申請，就屏東縣○○市○○段○○○○號、面積4616.75平方公尺土地，作成准依系爭民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.依內政部101年2月9日台內地字第1010092343號函示：查農業發展條例第16條耕地限制分割之規定，……特於該條第1項第3款規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。」以促進產權單純化……。復按該款立法說明略以：「立法院之審議修正係基於行政院版本第一項有關『耕地不得移轉為共有，但因繼承者除外』之規定，因繼承得為共有，經一段時間後，勢必又有『共有』之產權糾紛問題；繼承係法律事實，不能以人為因素掌控……最後決定『繼承之耕地，得分割為單獨所有』」故該款規定應係為解決耕地因繼承而產生產權過度複雜之問題。倘耕地於繼承後再有其他因非繼承行為(如贈與、買賣等）介入所成立之共有關係，由於該共有關係已非因繼承而形成，當無該款規定之適用。又依內政部106年9月20日台內地字第1060435414號函轉行政院農業委員會（下稱農委會）106年9月11日農企字第1060220428號函示：農業發展條例第16條第1項第4款規定意旨……另對於修正前共有關係之認定，僅及於修正前之共有人，申請分割時之共有人倘均已非屬農業發展條例修正前之原共有人之情形，則無同條例第16條第1項第4款之適用。……為解決因繼承造成共有關係及衍生產權糾紛等問題，農業發展條例第16條第1項第3款規定「本條例89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有」，該款規定限於源自於繼承之共有關係，至非因繼承行為如贈與、買賣等介入所成立之共有關係，自無該款規定之適用。
2.系爭土地於農業發展條例修正前為林真君及蔡城共有，上開共有人在該條例修正施行後，分別以拍賣、繼承原因移轉予訴外人林慶霖、原告，原告以系爭土地向法院訴請裁判分割時，共有人均已非屬該條例修法前之原共有人，即其原共有關係因林慶霖拍賣取得所有權時，已告終止且消滅，自無農業發展條例第16條第1項第4款之適用。另同條例第16條第1項第3款規定繼承之耕地可分割為單獨所有，惟本案共有人僅原告為繼承取得，另一共有人林慶霖並非因繼承所成立之共有關係，與同條項第3款及上開農委會函示意旨不符，被告以原處分否准其登記，於法無違。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰本件有無農業發展條例第16條第1項第3款或第4款規定之適用？被告以原處分駁回原告分割登記之申請，是否適法？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟事實欄所示之事實，有系爭土地登記公務用謄本（處分卷第34-35頁）、系爭民事確定判決（本院卷第21-24頁）、土地複丈成果圖（本院卷第25-27頁）、土地登記簿（本院卷第31-33頁）、地籍異動索引（本院卷第35-39頁）、原告108年1月22日屏登字第11280、11290號土地登記申請書暨附件（訴願卷第10-12頁、第32-36頁）、原處分（處分卷第4頁）及訴願決定（本院卷第45-49頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡系爭土地為農業發展條例89年1月4日修正施行前之共有耕地
，其共有關係未曾終止或消滅，分割後之宗數亦未超過修正前共有人數，應有同條例第16條第1項第4款規定之適用，原處分駁回原告依系爭民事確定判決辦理分割登記之申請，尚有違誤：
1.應適用法令︰⑴農業發展條例
A.第3條第11款：「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」
B.第16條第1項第3款、第4款及第2項：「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：……三、本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。四、本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。……。（第2項）前項第三款及第四款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」⑵耕地分割執行要點
A.第1點：「為登記機關執行耕地分割事宜，特訂定本要點。」
B.第11點：「（第1項）依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。（第2項）依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數。」⑶行政函釋
A.內政部89年7月7日台（89）內地字第8909175號函：「要旨：農業發展條例第16條第1項第4款執行疑義。內容：按『…。但有下列情形之一者，不在此限：…四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。…。』為農業發展條例第16條第1項第4款所明定。對於農業發展條例修正前已共有之耕地，雖部分共有人於該條例修正後，移轉持分土地，致部分共有人已非屬本條例修正前之共有持分土地所有權人，惟為不影響原共有人權益並使產權單純化，是以如其共有人數維持於該條例修正前共有人數之原則下，似得准予依該條例規定辦理分割。上開見解，並經本部函准行政院農業委員會89年6月16日（89）農企字第890130676號函同意在案。」
B.內政部89年9月16日台內地字第8913114號函：「要旨：農業發展條例第16條第1項第4款共有耕地持分移轉之辦理方式。
內容：關於貴社函詢各點，分別說明如下：一、關於農業發展條例修正施行前之共有土地，若其中一共有人於農業發展條例修正施行後，移轉予另1人時（共有人未增加），辦理分割疑義乙節，得依本部89年7月7日台（89）內地字第8909175號函規定辦理。二、關於農業發展條例修正施行前之共有人，若其中一人於農業發展條例修正施行後，發生再移轉予2人時（共有人數已增加），辦理分割疑義乙節，共有人之一於農業發展條例修正施行後發生再移轉為共有者，除其分割後每人所有每宗耕地面積在0.25公頃以上者外，僅得依本部89年7月7日台內地字第8909175號函規定分割，筆數不得超過修正前之共有人數，且新增共有部分不得分割為單獨所有。三、關於農業發展條例修正施行前之共有人，若其中數共有人於農業發展條例修正施行後，發生再移轉予1人時（共有人數減少），辦理分割疑義乙節，因其並未違反本部89年7月7日台內地字第8909175號函規定意旨，自得依該規定辦理。四、關於耕地共有人之一於農業發展條例修正施行後，發生繼承分割疑義乙節，如屬修正前之共有耕地者，仍應先依農業發展條例第16條第1項第4款分割為單獨所有後，始得主張同條例第3款規定之適用，以達產權單純化之目的，並免衍生分割後土地宗數超過共有人數之疑慮。……。」
C.內政部89年10月6日台內地字第8913740號函：「要旨：農業發展條例第16條第1項第4款之共有耕地，於修正後共有人分別1次或多次移轉其持分，其共有人數不變，而其持分雖已變動，得申辦分割。內容：按『每宗耕地分割後每人所有面積未達０．二五公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限……四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。……』為農業發展條例第16條第1項第4款所明定；關於農業發展條例修正前已共有之耕地，於該條例修正後，共有人分別移轉其持分土地於新共有人，並經多次移轉，其共有人數仍維持該條例修正前人數，雖其共有人間持分已有變動，惟基於產權單純化及本案土地原屬農業發展條例修正施行前之共有耕地，得依前開規定辦理分割。」
2.得心證理由：⑴農業發展條例89年1月4日全文修正之立法目的，主要在「防
止耕地細分，便利農場經營管理，簡化耕地權屬複雜性」（參見該次修正第16條立法理由）。而依上開條例第3條第11款及第16條第1項之規定可知，耕地之分割，以「宗」為單位，原則上耕地分割後，每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃（2,500平方公尺）者，不得辦理分割。惟若耕地分割後，每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃，一律禁止共有人請求分割，恐未能顧及耕地各種使用狀況，故農業發展條例第16條第1項爰設有但書規定，於符合同條項但書各款所示情形之一者，雖分割後每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃，仍例外允許耕地分割。又農業發展條例第16條第1項第4款規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有」，其立法理由為：「民國62年本條例制定前，耕地並未禁止分割及移轉為共有；本條例制定後亦未禁止耕地因繼承而移轉為共有，故耕地共有狀況普遍存在於農村，此種共有狀況，表面上地籍仍保留單獨一筆，實際已由共有人分耕分管，民間時常發生共有耕地分及設定負之產權糾紛，故最近農民均以放寬分割限制為訴求。為使本條例修正施行前之共有耕地，產權單純化，少共有糾紛，故依第四次全國農業會議之結論，將本條例修正施行前之共有耕地，其分割最小單位面積不受限制，以解決目前共有耕地之糾紛並達產權單純化之目的。增列為第四款。」；同條項第3款規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有」，其立法說明略以：「立法院之審議修正係基於行政院版本第1項有關『耕地不得移轉為共有，但因繼承者除外』之規定，因繼承得為共有，經一段時間後，勢必又有『共有』之產權糾紛問題；繼承係法律事實，不能以人為因素掌控，……最後決定『繼承之耕地，得分割為單獨所有』」。再倘依上開第16條第1項第3款或第4款之規定分割為單獨所有者，並應先取得共有人之協議或法院確定判決，且其分割後之宗數，不得超過共有人人數，亦為農業發展條例第16條第2項所明定，此係為貫徹上開立法目的，避免耕地零碎、細分，故限制耕地分割後之宗數，至多僅能與共有人人數相同而不得超過共有人人數。準此可知，農業發展條例第16條第1項第4款之規定意旨，係為解除該條例修法前已存在於耕地上之共有關係，避免共有耕地因長期無法分割，致產權關係越顯複雜，反不利管理、處分，同時保障各共有人得有主張分割之權益。是以，於農業發展條例修正「前」已存在共有關係之耕地，於修正後部分共有人或共有持分雖發生變動，然其共有關係未曾終止或消滅，而共有人數「維持」或「少於」修正前之共有人數者，基於上述農地產權單純化之立法意旨及不影響原共有人權益之原則，應認得准予依該條例規定辦理分割。復參酌辦理耕地分割登記之主管機關內政部所訂定之耕地分割執行要點第11點規定，及內政部89年7月7日台（89）內地字第8909175號函、89年9月16日台內地字第8913114號函、89年10月6日台內地字第8913740號函釋，均採同上意見，且經函送農業發展條例之主管機關行政院農委會以89年6月16日（89）農企字第890130676號函同意在案，自得予以援用。
⑵另所謂農業發展條例89年1月4日修正「前」已存在共有關係
未曾終止或消滅之認定，參酌上述第4款立法意旨、第3款立法說明及民法繼承之法理（繼承人自繼承開始時，除另有規定或專屬於被繼承人一身之權利義務外，概括承受被繼承人財產上之一切權利、義務），於上開條例修正後部分共有人倘有源自於繼承此一不能以人為因素掌控之法律事實而取得，自不能與一般移轉持分土地同視，應認系爭土地於農業發展條例修正前之共有關係，仍未終止或消滅，應依農業發展條例第16條第1項第4款之規定准予分割，始符上揭產權單純化及不影響共有人權益之立法意旨。否則，若謂修正前已存在共有關係之耕地，於修正後因繼承、拍賣等原因而分別移轉予繼承人及第三人，雖共有人數與修正前相同，惟僅因申請分割時之現共有人（即該繼承人及第三人）均已非修正前之原共有人，而認修正前之共有關係已有變動，均不得辦理共有耕地分割登記，不僅與上述農業發展條例第16條第1項第4款規定之立法意旨有違，且此涉及人民權利之限制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與法律保留原則亦有未符。
⑶經查，系爭土地為一般農業區農牧用地，屬農業發展條例第
3條第11款所稱之耕地。而系爭土地於60年間為訴外人林真君與原告之父蔡城共有（應有部分各1/2），訴外人林慶霖於92年7月23日經拍賣取得林真君之應有部分，原告則於93年8月4日繼承蔡城之應有部分，而與林慶霖成為系爭土地之現共有人等事實，有系爭土地登記公務用謄本（原處分卷第34-35頁）、土地登記簿（本院卷第31-34頁）及異動索引（本院卷第35-39頁）附卷可稽，並為兩造所不爭執（本院卷第148頁）。林真君及蔡城既均係於農業發展條例89年1月4日修正施行前即取得系爭土地之所有權應有部分而共有系爭土地，自屬施行「前」已存在之共有關係，林真君或蔡城均得依上開條例第16條第1項第4款之規定，請求分割系爭土地為單獨所有。嗣該條例施行後，原共有人林真君、蔡城之應有部分雖因拍賣、繼承等原因而分別移轉予林慶霖、原告，惟現共有人數與修正前相同（均為2人），分割之宗數亦未超過共有人數，此有系爭民事判決存卷足憑（本院卷第21-24頁），則原告因繼承此一不可抗力原因之法律事實而繼受蔡城之共有人地位，自不影響修正前已存在之共有關係，依上開規定及說明，應認系爭土地於農業發展條例修正前之共有關係，仍未終止或消滅，是原告持系爭民事確定判決，依農業發展條例第16條第1項第4款規定，請求辦理分割登記為單獨所有，核屬有據。被告雖援引行政院農委會106年9月11日農企字第1060220428號函（處分卷第31-33頁）而主張修正前原共有人林真君、蔡城之應有部分，於修正後分別以拍賣、繼承原因移轉予訴外人林慶霖、原告，現共有人均已非屬修法前之原共有人，原共有關係已告終止且消滅，無農業發展條例第16條第1項第4款規定之適用云云，惟依前揭說明，上開函釋內容與農業發展條例第16條第1項第4款所定產權單純化及不影響共有人權益之立法意旨有違，乃對人民權利之行使增加農業發展條例所無之限制，與法律保留原則不符，本院自不予援用，則被告上開主張，於法未合，洵無足採。被告另稱：同條例第16條第1項第3款規定繼承之耕地可分割為單獨所有，惟本案共有人僅原告為繼承取得，另一共有人林慶霖非因繼承所成立之共有關係，故與第3款規定不符，並舉內政部101年2月9日台內地字第1010092343號函為據云云，然前揭函文係就「非因繼承關係取得共有人地位之第三人，無農業發展條例第16條第1項第3款規定之適用」而為解釋，與本件系爭土地為農業發展條例修正前已存在之共有關係，原告自蔡城繼承應有部分而成為共有人，其共有關係未曾終止或消滅，共有人數並未增加，分割後之宗數亦未超過修正前共有人數，應適用該條例第16條第1項第4款之規定，兩者事實並非相同，無從比附援引，被告此部分主張，亦無可採。
六、綜上所述，系爭土地符合農業發展條例第16條第1項第4款及第2項所定例外得辦理分割登記為單獨所有之情形，被告未察，以原處分駁回原告依系爭民事確定判決主文所示分割內容辦理共有土地分割登記之申請，其認事用法即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與所提訴訟資料，經本院斟酌後均與本件判決結果無關，爰不逐一論列，附此敘明。
七、結論︰原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 17 日
書記官 周 良 駿