高雄高等行政法院判決
108年度訴字第119號民國109年2月6日辯論終結原 告 鄭俊誌訴訟代理人 張鈐洋 律師被 告 交通部公路總局高雄區監理所代 表 人 梁郭國訴訟代理人 蔡義雄上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年1月25日交訴字第1071300970號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國104年8月17日與太陽計程車行簽訂自備車輛駕駛契約書，由原告所有引擎號碼3ER520975號車輛（下稱系爭車輛）登記至太陽計程車行名下，使用太陽計程車行營業用車牌，使系爭車輛取得計程車營業牌照資格，由太陽計程車向監理機關申領100-9G號營業用小客車號牌（下稱系爭牌照）及行車執照交予原告營業，後太陽計程車行於106年8月間變更行號名稱為興安計程車行並變更負責人，興安計程車行於106年9月26日寄存證信函通知原告，限期原告與之另簽訂自備車輛駕駛契約書，否則視同無意續約，請原告返還系爭牌照2面及行照1枚以辦理繳銷。隨後原告即於106年10月13日透過代辦業者繳回系爭牌照2面及行照1枚，後興安計程車行即於106年11月8日向被告申請補發系爭車輛新領牌照登記書，並提出系爭牌照2面及行照1枚併向被告申請繳銷系爭牌照，經被告核准後將系爭牌照繳銷。原告認興安計程車繳銷系爭牌照違反汽車運輸業管理規則第91條之1規定，被告同意繳銷系爭牌照，相關法條亦有疑義，經向有關機關反映後，被告所屬臺東監理站以107年5月31日高監東站字第0000000000B號函通知原告所反映之爭議事項，將召開調解會議處理，另以107年9月17日高監東站字第1070168457號函復原告相關法規及說明，原告不服被告同意繳銷系爭牌照，提起訴願，經訴願決定不受理，遂就關於被告於106年11月8日同意興安計程車行繳銷系爭牌照之處分（下稱原處分）提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、公路法第55條係於73年修正公布，修訂說明「……十一、建立汽車運輸服務業之管理制度：汽車運輸業寄行營業，始於三輪車駕駛人轉業計程車所致，此種行為，目前已由計程車擴及於大客車出租業（遊覽車）及汽車貨運業，其寄行車輛本應為寄行業者所有，並自行個別經營，而由代寄行業者辦理申請車輛牌照、檢驗等事項之公司、行號向其收取服務費用，但演變至今，該提供寄行業者服務之公司、行號，竟有以公司、行號之名義請領車輛牌照，從而予以占有，致寄行業者無法將車輛脫行，轉讓過戶，因而糾紛迭起，爭訟事件常有發生，為建立汽車運輸服務業之良好制度，俾得為個人經營之汽車運輸業者提供代辦車輛領牌、換照、檢驗、繳稅、繳費、保險、貸款、行車事故處理及有關互助福利等之最佳服務，故本法修正草案特增訂第55條及第56條，明定其設立應經申請核准及受託辦理事務之範圍，有關受託辦理之事項，應簽訂書面契約，載明雙方之權利義務及違約責任，以杜流弊。」由公路法第55條增訂理由，可知公路法第55條之增訂即係在防止提供靠行業者無視靠行駕駛人之意願，逕以公司或行號名義從事請領、更換、繳銷車牌等侵害靠行駕駛人工作權、營業權之行為，並非僅係單純之行政管制措施，換言之，公路法第55條之規範目的應包含保障靠行駕駛人之工作權、營業權。其次，83年增訂汽車運輸業管理規則第91條之1之理由為「一、台灣地區計程車客運業之經營與發展，多年來隨市場經濟之自然演進，大都採行購置車輛租予計程車駕駛人營業，或由計程車駕駛人自備車輛參與營運，即俗稱『寄行』營業，此係雙方以私契約方式規範內部經營型態之商業行為。此項民事關係，雖非正規經營方式，但公路法令並無明文禁止，行政機關原本不需介入，惟計程車駕駛人每有反映，雙方關係有欠公平，車行有剝削情事。計程車駕駛團體每每以此訴諸街頭抗爭，影響社會和諧安定，政府主管部門不宜坐視，亟需予以導正。二、……計程車駕駛人自備車輛參與車行經營，對如何保障自身權益不甚瞭解，以致權益受損時，常歸責行政機關。如適當地予以規範，有助減少寄行民事糾紛，平息社會亂源，另一方面亦可教育駕駛人重視自身權益，防範紛爭發生。爰增訂汽車運輸業管理規則第91條之1條文，予以規範如次：
……（三）針對計程車客運業管理，目前為各方詬病且明顯不公之行為，明文禁止，以期導正其弊端。包括：①參照使用牌照稅法第20條之規定，駕駛人經常反映之車行轉賣牌照情事予以明文禁止；②駕駛人參與經營權利移轉時，無正當理由不得拒絕或收取不當費用……。」而該規定之修正說明亦明文記載「三、有關契約內容行政機關原則不介入，但明顯不公且為各方詬病之行為則明文禁止，以駕駛人每有反映車行轉賣牌照剝削駕駛人之情形，故參照使用牌照稅法第21條規定，訂定第1項第1款，禁止牌照轉賣……。」由上開汽車運輸業管理規則91條之1之立法理由及說明，可知該規定之增訂係為解決長期以來車行利用轉賣牌照剝削計程車駕駛人之陋習，而因靠行駕駛人之牌照被轉賣後即無法再使用該牌照營業，攸關靠行駕駛人之生計，此足證汽車運輸業管理規則第91條之1除為使個人經營汽車運輸業者得以獲得最佳服務之目的外，亦包含保護靠行駕駛人工作權、營業權之目的在內。從而，公路法第55條、汽車運輸業管理規則第91條之1並非僅係行政管理措施，而均兼有保障計程車駕駛人不受到車行之無理剝削及工作權、營業權之規範目的在內，前開規定均屬計程車駕駛人得享有權利或法律上利益之依據。因原告不具有公路法第56條經營計程車客運業之資格，亦無汽車運輸業管理規則第92條所規定得以「個人」經營計程車客運業之資格，則在原告取得以「個人」身分經營計程車客運業之資格前，原告僅能依法令規定與計程車客運業者簽訂靠行契約，並將車輛登記於車行名下，方能以駕駛計程車維生，然系爭牌照之新領牌照登記書上雖記載車主為太陽計程車行，然亦註記該車輛係由原告自備駕駛參與經營，參以系爭車輛實際上仍由原告自行占有、管理、使用，並自負盈虧，則依臺灣高等法院88年度抗字第1009號民事裁定、103年度上易字第1229號民事判決及105年度重上字第1031號民事判決見解，原告與計程車行係成立借名登記關係，原告方為系爭車輛之實質所有權人，無論係太陽計程車行或興安計程車行，均無權辦理車牌繳銷，原告亦從未委託任何人辦理車牌繳銷，從而，被告在明知原告係該車輛實質所有權人及車行未受原告委託、欠缺必要文件等情況下，仍依計程車行之申請將系爭牌照繳銷，該行政處分顯已違背汽車運輸業管理規則第91條之1及公路法第55條保護計程車駕駛人之立法規定，並導致原告使系爭牌照營業之權利因此受有損害，原告應係原處分之相對人；縱有疑義，至少為利害關係人，無論如何，原告提起本件行政訴訟，應為合法。
2、興安計程車行向被告申請繳銷系爭牌照時，依交通部公路總局官方網站上所示，申請繳銷應備「原新領牌照登記書」，而系爭牌照新領牌照登記書上已註記原告為自備駕駛人，被告於接受繳銷申請時，即應可自新領牌照登記書上知悉原告為系爭車輛之實際使用人，其作成原處分將直接影響原告使用系爭車輛進行營業之權利，亦即，被告於作成處分前應已得知原告為該案件之利害關係人。惟被告明知原告為原處分之利害關係人，於興安計程車行申請繳銷系爭牌照時，未依上開規定通知原告，並於未給予原告陳述意見機會之情況下作成原處分，已侵害原告依行政程序法第102條第1項陳述意見之權利，並剝奪原告基於行政程序主體權所享有陳述意見之保障。又被告作成處分後，被告未依行政程序法送達原告或者使原告知悉，致原告未能適時獲知資訊而喪失維護自己財產權之機會，足見原處分誠屬違法應予撤銷。
3、興安計程車行依公路法第34條第1項第4款規定為計程車客運業，屬同法第55條所稱汽車運輸業，又原告為自備車輛參與汽車運輸業經營之個別經營者，原告於前委託太陽計程車行辦理系爭車輛申領牌照業務，然並未曾委託興安計程車行辦理系爭車牌繳銷業務。因此，興安計程車行未經原告之委託應不得自行繳銷系爭牌照，被告於作成原處分前未通知原告陳述意見，已如前述，原告自始不知系爭牌照經他人申請繳銷，被告作成原處分之前未審酌興安計程車行是否確有申請繳銷之權利，亦未向原告即系爭牌照之實際使用人確認是否有委託興安計程車行辦理繳銷之真意，被告僅憑據興安計程車行申請所作成之原處分，已有違正當法律程序原則之瑕疵。
4、原處分應載明法令依據及事實認定，使相對人及利害關係人得以知悉得以作成處分之理由。原告未曾收受原處分，自無從就書面處分得知理由，被告亦未通知原告已作成原處分之事實，亦無從說明原處分作成之理由。則被告作成原處分之法律依據究係為何？被告同意興安計程車行申請繳銷系爭牌照之原因為何？在原告未委託興安計程車行辦理繳銷業務之情況下，被告仍作成原處分合法性依據為何？原告居於原處分之利害關係人地位，對於原處分作成之法律依據、原因及理由均無從得知，被告於原處分作成前、原處分作成後、訴願程序中皆未說明其立論依據，是被告未盡理由說明之法律義務，作成原處分已違反明確性原則，應予撤銷。
5、依臺灣高等法院88年度抗字第1009號民事裁定、103年度上易字第1229號民事判決及105年度重上字第1031號民事判決等實務見解，靠行契約之法律性質並非一定屬於信託行為，不得僅以交通主管機關基於道路交通安全規則管理車輛之措施及所為登記內容，遽為認定實際購買車輛之所有權人，仍須依民法規定認定該車輛動產物權之歸屬，而倘車輛名義上雖登記為車行所有，然實際上仍係由靠行者自行占有、管理、使用，此時靠行契約之法律性質即屬借名登記關係，並非信託契約，換言之，車輛之實際所有權人即為靠行者，並非車行。又依公路法第2條第14款及同法第55條規定，計程車行係以汽車經營客運運輸而受報酬之事業，自屬公路法中之汽車運輸業，則計程車行須受委託方得依公路法第55條或計程車客運服務業申請核准經營辦法第3條第1項之規定代為辦理車牌繳銷。再者，汽車運輸業管理規則第92條規定，在駕駛人取得以「個人」身分經營計程車客運業之資格前，若欲以駕駛計程車為業，僅能透過與計程車客運業者簽訂靠行契約之方式，將車輛登記於車行名下。系爭車輛係原告自行出資購買，然因原告不具有公路法第56條經營計程車客運業之資格，亦無汽車運輸業管理規則第92條所規定得以「個人」經營計程車客運業之資格，則在原告取得以「個人」身分經營計程車客運業之資格前，原告僅能與計程車客運業者簽訂靠行契約，將車輛登記於車行名下，方能駕駛計程車，原告因此於104年8月17日與太陽計程車行簽訂靠行契約，使用太陽計程車行之車額，然當時原告向監理機關申請系爭牌照時，即要求監理機關於汽車新領牌照登記書上註記「自備駕駛人：曾俊誌」，換言之，系爭車輛形式所有權人雖登記為太陽計程車行，然系爭車輛實際上仍由原告自行占有、管理、使用，並自負盈虧，原告僅按月繳納行政管理費予太陽計程車行，依前開臺灣高等法院見解，原告僅係因法律規定而借用太陽計程車行之名義，原告與太陽計程車行間之靠行契約即係借名登記契約，並非信託契約，原告方為系爭車輛之實質所有權人，任何人未經原告同意或委託，均不得繳銷系爭車輛之車牌。被告所屬臺東監理站107年8月27日高監東站字第1070153456號函所持見解，已明顯違法，且形同對所有自備車輛參與經營之靠行駕駛人宣告車行得無視靠行駕駛人之意願，在未被授權之情況下任憑己意繳銷車牌，此無異嚴重侵害靠行者之工作權及營業權，且亦與公路法第55條規定汽車運輸業須接受個別經營者之委託方能代為辦理車輛牌照之繳銷及其他異動登記之規範意旨有違。原告既未委託太陽計程車行或興安計程車行辦理車牌繳銷之異動登記，則被告在計程車行未受原告委託之情況下，竟依計程車行之申請將系爭牌照繳銷顯已違法，應予撤銷。
6、依交通部公路總局規定，辦理汽車車牌繳銷手續應檢附（1）行車執照、（2）汽車車牌0面、（3）車主身分證正本及印章（個人名義）或公司行號主管機關核准登記之公文（公司含登記表）或公司行號主管機關核發之登記證明書及印章（公司行號名義）、（4）原新領牌照登記書車主聯。如前所述，原告與太陽計程車行簽訂靠行契約時雖依法律規定將系爭車輛向監理機關登記為太陽計程車行所有，惟原告已申請於車主名稱欄位註記系爭車輛係由原告自備車輛，且系爭牌照登記書原本均由原告自行保管，則被告明知原告係靠行經營，系爭車輛並非計程車行所有而係原告所有，竟仍在資料未齊備之情況下（系爭牌照之新領牌照登記書原本均由原告保管，從未提供他人辦理車牌繳銷），逕自將原告賴以為生之車牌繳銷，使原告無法再駕駛計程車維生，其後原告更為謀生及清償車貸，迫於無奈而將系爭車輛出售予大都會計程車行，被告所為繳銷車牌之行政處分不僅明顯違法，更直接影響原告之權利，該行政處分自應予以撤銷。又被告訴訟代理人於108年10月7日準備程序時稱「……螢幕所示異動書欄位有『勾』繳銷、補登記書，行號是由法人負責人對外行使權利，牌照登記書是屬於必要文件，但其可以補發方式辦理，在106年11月8日在辦理繳銷時併予辦理，所以，並無所謂文件欠缺的情形。」、「（補登記書的意思是有辦理補發汽車新領牌照登記書？）是。」、「（原始牌照登記書？）理論上原始登記書，不論何人持有的情況下，可能會遺失，在辦理時會欠缺相關文件。」、「（何時辦理補發？）是同一天申請。」等語，足證被告在明知系爭車輛之實質所有權人為原告之情況下，竟仍允許車行負責人任意申請補發新領牌照登記書，並以該補發之新領牌照登記書作為繳銷系爭牌照之必要文件，不僅與公路法55條及汽車運輸業管理規則第91條之1為保障靠行駕駛人權益之立法目的嚴重相悖，更嚴重影響原告及其他所有靠行駕駛人之權益，從而，原繳銷車牌之處分顯然違法，應予撤銷。
7、依汽車運輸業管理規則第91條之1第1、3項規定，計程車客運業雖得接受駕駛人自備車輛參與經營（即俗稱之「靠行」），然計程車客運業不得轉賣營業車輛牌照，且當計程車客運業與駕駛人對於契約有爭議時，方才有第3項調解程序之適用。實際上，依上開規定之增修理由，即知上開規定之制定即係為解決車行剝削靠行司機、轉賣車牌等亂象。太陽計程車行原係由謝建全經營，原告於104年8月17日與太陽計程車行簽立自備車輛駕駛契約書，約定原告須繳納新臺幣（下同）1萬元之車額使用費，其後按月繳納1,000元之行政管理費予太陽計程車行。然謝建全於106年8月間將太陽計程車行之經營權及所屬車牌全數出售予賴沛潔，其後賴沛潔更名興安計程車行，故太陽計程車行將經營權轉賣予興安計程車行時，其統一編號雖未變更，然車行名稱、負責人、地址、稅籍編號均已改變，經營主體亦非同一，並非單純之變更公司名稱、負責人及地址等異動作業。被告明知該轉讓實係買賣行為，竟以107年9月26日高監政字第1070165680號函援引最高法院72年度台上字第3524號民事判決及交通部68年4月18日交路字第08010號函示函覆原告謂此僅係車行變更公司名稱、負責人及地址等異動作業，不構成轉賣營業車輛牌照云云，顯已違法。況最高法院72年度台上字第3524號民事判決係在闡釋車行與靠行業者間之法律關係，並未涉及車行與車行間透過買賣轉讓經營權之爭議；交通部68年4月18日交路字第08010號函之案例事實亦係在闡釋汽車所有人將汽車讓與他人時，在主管機關登記前不得將原領牌照隨車交付，前開判決及交通部函釋之案例事實均與本件事實不同，被告援引前開判決及交通部函釋作為佐證，顯有重大違誤。又汽車運輸業管理規則第91條之1第3項係於計程車客運業與駕駛人間發生爭議方有其適用，原告前認太陽計程車行係以經營權轉讓為名行轉賣車牌之實，乃向被告所屬臺東監理站反映，原告所反映之事項並非原告與車行間之爭議，被告所屬臺東監理站本應本於主管機關權責認定太陽計程車行將經營權轉賣予興安計程車行是否有違反前開規定。詎料被告所屬臺東監理站竟將原告所反映之事項曲解為係原告與車行間之爭議，並依汽車運輸業管理規則第91條之1第3項召開調解會議，不論原告當時所反映之事項根本無適用汽車運輸業管理規則第91條之1第3項之餘地，被告所屬臺東監理站竟委託由太陽計程車行負責人謝建全之胞姊謝惠惠擔任理事長之臺東縣計程小客車商業同業公會召開調解會議，且謝惠惠於原告與謝建全間另案臺灣高等法院花蓮分院107年度上易字第32號民事判決擔任謝建全之訴訟代理人，並於該案107年12月19日準備程序自承有參與該次調解會議決議，並稱該次會議結論係以興安計程車行並未變更統一編號為由，認不涉及轉賣云云，謝惠惠顯係球員兼裁判，該調解會議之決議顯有偏頗，不足採信。乃被告所屬臺東監理站未依職權自行認定，又錯誤適用汽車運輸業管理規則第91條之1第3項之規定，程序亦有重大瑕疵，太陽計程車行將經營權轉售予興安計程車行之行為，已違反汽車運輸業管理規則第91條之1第1項不得轉賣車牌之規定。
（二）聲明︰訴願決定（關於被告106年11月8日同意繳銷系爭牌照處分部分）及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、汽車運輸業所稱之「靠行」，係指汽車所有人為達營業目的，將汽車所有權移轉於車行，便成為權利人而為管理行為之謂，應屬信託行為一種（最高法院72年度台上字第3524號民事判決及臺灣高等法院70年度上字第1702號、89年度上易字第285號民事判決等參照）。原告非公路法所規範之計程車客運業，不具申領計程車牌照資格，為達經營計程車業務目的，以簽訂靠行契約方式加入太陽計程車行，使用車行業者營業牌照（由車行業者申領牌照號碼100-9G號牌及行車執照交付營業），以車行名義對外載客營利，並支付費用予車行，即俗稱靠行營業。另靠行營業係雙方以私契約方式規範內部經營型態之商業行為，為民事關係，契約行為之爭議回歸業者解決（汽車運輸業管理規則第91條之1立法理由參照）。故原告與車行業者間之契約行為爭議，為私法爭議事件，應循民法訴訟程序處理，非得以對被告之公法執行予以約束。
2、汽車牌照為車輛行車之許可憑證（道路交通安全規則第8條第1項參照），如不需使用時，得向公路監理機關申請繳銷（道路交通安全規則第32條第2項參照）。有關系爭牌照由車行業者於106年11月9日至被告所屬臺東監理站辦理牌照繳銷，於法規及實務上即屬不需使用。另系爭牌照辦理繳銷前，車行業者對原告以存證信函限期辦理契約簽訂或繳回車牌，而原告將牌照繳還車行業者辦理牌照繳銷，就法規上即代表原告不需使用該牌照而將之繳還車行業者處理之行為屬合意表示。原告事後否有反悔或其它之爭議，係屬原告與車行業者間靠行契約爭議，與公法執行無涉，應循私法爭議解決途徑處理。
3、系爭牌照原由車行業者向被告所屬臺東監理站申領後交付懸掛於對應車輛上營業，係屬計程車（營業小客車）牌，須為計程車客運業者始能申領，原告無法申領，原告為達營業目的，係透過私法上之靠行契約，達成其得以系爭牌照懸掛於車輛而為營業之目的，縱因興安計程車行繳銷系爭牌照，使原告無法利用系爭牌照懸掛於車輛營業造成之損失，為原告與車行業者靠行契約之權利義務關係爭議，應循民法救濟程序處理。
4、依行政訴訟法第2條規定，提起行政訴訟須有公法上爭議始得為之，而最高行政法院75年判字第362號判例說明，所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上利益受到不法侵害者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。原告與車行業者間對所簽訂契約之爭議，已循民事損害賠償訴訟，並由臺灣臺東地方法院於107年4月12日以106年度訴字第205號民事判決及臺灣高等法院花蓮分院於108年3月14日以107年度上易字第32號民事判決在案。原告不服被告對系爭牌照繳銷行政處分部分，係源於其與車行業者間契約爭議，原告既循民事損害賠償訴訟，即認其權利受損係蒙受經濟上利益損失。故原告顯不具行政訴訟法第2條規定可提行政訴訟之利害關係人資格。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告提起本件撤銷訴訟，是否欠缺權利保護必要？
（二）原告就被告同意繳銷系爭牌照，是否為利害關係人，是否須給予原告陳述意見之機會？
（三）被告未經原告同意即繳銷系爭牌照，有無違誤？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有台東縣計程車客運自備車輛駕駛契約書（本院卷第53至55頁）、汽車新領牌照登記書（本院卷第57頁）、汽（機）車各項異動登記書（本院卷第89、187頁）、興安計程車行存證信函（本院卷第113頁）、被告所屬臺東監理站107年5月31日高監東站字第0000000000B號函（本院卷第91頁）、107年9月17日高監東站字第1070168457號函（本院卷第93頁）及訴願決定書（本院卷第61至66頁）等附卷可以證明，堪予認定。
（二）應適用的法令︰
1、公路法第55條：「（第1項）汽車運輸業除經營客、貨運輸外，得接受個別經營者之委託辦理左列業務：一、車輛牌照之請領、換發、繳銷、車輛檢驗及各種異動登記。二、車輛使用牌照稅、燃料使用費與其他稅費及違規罰鍰之繳納。三、汽車責任保險之投保。四、行車事故之有關事項。五、購車貸款申請及動產擔保之登記。六、其他經公路主管機關核准之業務。（第2項）汽車運輸業受託辦理前項業務，應與委託人簽訂書面契約，載明雙方之權利義務及違約責任；其契約範本由交通部定之。」
2、道路交通安全規則第15條：「（第1項）汽車新領牌照應申請登記。（第2項）汽車有下列情事之一者，應申請異動登記：一、過戶。二、變更。三、停駛。四、復駛。五、報廢。六、繳銷牌照。七、註銷牌照。（第3項）汽車辦理第1項、前項第1款及第4款登記時，得申請汽車主要駕駛人登記。」
3、道路交通安全規則第16條第1項：「汽車所有人依前條規定申請者，應填具申請書，並依下列規定提出證明文件：……三、以公司、行號名義申請登記者，應繳驗公司、行號主管機關核准登記之公文（公司含登記表）或公司、行號主管機關核發之登記證明書，並應提具財稅機關編配之統一編號，如係以公司、行號之聯絡處、辦事處或通信處名義登記者，除應憑總公司、行號之證明外，亦應提具總公司、行號之財稅機關編配之統一編號。但其繳驗之證明文件為影本者，另繳驗該公司、行號最近一期繳納營業稅證明文件影本。……五、個人經營計程車客運業及計程車運輸合作社社員，應繳驗國民身分證、有效計程車駕駛人執業登記證及該管公路主管機關核發之同意文件。」
4、道路交通安全規則第32條第2、3項：「（第2項）汽車牌照不需使用時，得向公路監理機關申請繳銷。（第3項）汽車繳銷牌照後重行申領執照時，應繳驗已辦妥之異動登記書及原新領牌照登記書。」
5、道路交通安全規則第34條：「汽車牌照登記書或過戶登記書如有遺失，應申請補發。」
6、道路交通安全規則第144條第3項：「汽車所有人或駕駛人依本規則申請登記時○○○區○○路監理機關申請登記，其越區之異動連線作業要點，由交通部另定之。」
7、全國公路監理電腦越區異動連線作業要點第3點：「本作業要點所指越區異動連線作業項目及應備證件，如附件一。」附件一《汽機車車籍管理部分》第2項：自用小型汽車、機車重領牌照登記：「一、身分證明文件或公司行號證明文件或機關證明文件或執行業務者證明文件。二、印章。三、汽、機車新領牌照登記書（車輛須先檢驗合格）。四、強制汽車責任保險保險證（有效期間須滿30日以上）。五、已辦妥繳（註、吊）銷牌照者應繳驗原領牌照登記書及繳（註、吊）銷書。」第7項：自用小型汽車、機車繳、註銷登記或無涉及動產擔保交易登記之租賃其一年以上租賃小客車、小貨車或小客貨兩用車繳銷登記：「一、身分證明文件或公司行號證明文件或機關證明文件或執行業務者證明文件。二、印章。三、汽、機車行車執照。
四、原領之汽、機車新領牌照登記書。五、原領之號牌（失竊、遺失者免付）。六、警察機關核發之車輛失竊，車牌遺失（尋獲）證明單（失竊、遺失者免附）。」第9項：自用小型汽車、機車補牌照登記書：「一、身分證明文件或公司行號證明文件或機關證明文件或執行業務者證明文件。二、印章。」
8、汽車運輸業管理規則第91條之1：「（第1項）計程車客運業由其駕駛人自備車輛參與經營者，應與駕駛人就有關權利義務事項訂定公平合理之書面契約，各執乙份，彼此遵循，除應遵守法令規定，提供駕駛人服務外，並不得有左列行為：一、轉賣營業車輛牌照。二、駕駛人之參與經營權移轉時，無正當理由予以拒絕或收取不當費用。三、於汰換車輛時，向駕駛人收取費用。四、強制代駕駛人購置營業車輛。五、巧立名目向駕駛人收取不當費用。（第2項）前項契約書範本由各該地方計程車客運商業同業公會與計程車工會及駕駛人職業工會會同協商訂定，並參與契約簽訂之認證。（第3項）計程車客運業與駕駛人之爭議事件，先由雙方公、工會會同社會公正人士調解；如調解不成，而經調解會議認定有違反第1項規定情事者，得會銜函送該管公路監理機關依公路法第77條第1項規定論處。（第4項）計程車客運業與駕駛人無爭議事件，經營績效良好或有助公益者，由該管公路監理機關報請表揚。」
9、汽車運輸業管理規則第92條第1項：「具備下列各款資格且無第93條各款情事者為優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業：一、年齡30歲以上，65歲以下者；其年滿60歲者，應每年至公立醫院作體格檢查一次，合格者應檢具體格表，於屆滿一個月前向當地公路監理機關申請換領有效期限一年之小型車職業駕駛執照。二、連續持有有效之營業小客車駕駛人執業登記證6年以上者；其依營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第12條規定補辦查驗或換發新證者，視同連續持有，但中斷時間應予扣除。三、本人未經營計程車客運業、計程車客運服務業或個人經營計程車客運業者。四、持有大型車職業駕駛執照者，必須換領小型車職業駕駛執照，其駕駛年資得予併計，並保留其資格。」
（三）原告之訴有欠缺權利保護必要之情形：
1、按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」（司法院釋字第546號意旨參照）。次按行政訴訟法第6條第1項後段規定：「其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」從法條文義脈絡中，顯可推論對於已執行而無回復原狀可能之行政處分，無從藉由撤銷訴訟獲得補救或回復其法律上地位或其他利益，只得提起確認行政處分違法之訴訟尋求救濟。如當事人對於已執行而無回復原狀可能之行政處分，仍提起撤銷訴訟，法院應認撤銷訴訟欠缺權利保護要件而以判決駁回之。
2、經查，原告於106年10月13日將系爭牌照及行照透過代辦業者繳回興安計程車行後，隨即將系爭車輛出售予第三人台東大都會計程車行（下稱大都會車行）。而後大都會車行於興安計程車行106年11月8日向被告辦妥系爭牌照繳銷後，隨即於翌日（同年月9日）持系爭車輛原領牌照登記書、興安計程車行之車輛買賣讓渡書、車輛異動登記（繳銷）書等文件向被告辦理系爭車輛重新申領營業用牌照登記，經被告審核繳驗文件合格後，發給「TDC-7500」號汽車新領牌照登記書予大都會車行，而原告再以租賃方式向大都會車行承租系爭車輛以續行其計程車駕駛業務乙節，為原告於本院準備程序所自承，並有被告所屬臺東監理站108年11月18日高監東站字第1080234535號函附系爭車輛106年11月8日至9日之異動登記資料在卷可證（本院卷第245至249頁）。依此，系爭牌照已於監理系統上銷號而不存在，系爭車輛亦已為原告以外之人所有並另懸掛其他營業用牌照，縱使原處分有違法情事，系爭車輛已無可能回復至得懸掛系爭牌照之原狀，則原告理應對已執行完畢而無回復原狀可能之原處分依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，但經本院闡明後，原告仍表示不變更訴訟類型（本院卷第275頁），則其提起本件撤銷訴訟，應已欠缺權利保護之必要。
（四）原告不具備本件訴訟之原告適格：
1、按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。而有關「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟。是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此起訴，即難謂有訴訟權能（最高行政法院107年度判字第713號判決參照）。
2、第查，被告作成同意第三人興安計程車行繳銷系爭牌照之原處分，主要係依據道路交通安全規則第15條、第16條第1項、第32條第2項及依據同規則第144條第3項規定授權訂定之全國公路監理電腦越區異動連線作業要點附件一等規定（交通部公路總局於103年編印之各區監理所（站）車輛管理窗口作業手冊係依據前揭規定所製作，經核與前揭規定一致，並與原告自行提出之汽機車牌照繳銷應備文件網站資料之記載內容相符）據以審核。是依前揭規定觀之，營業用小客車牌照繳銷無須附具理由，但須向公路監理機關辦理異動登記，而辦理汽車異動登記僅限於汽車所有人或其委託之代辦業者始得提出申請，並應提出汽車所有人同意辦理是項異動登記之證明文件，至於該汽車所有人究係以個人名義、機關、學校或團體名義、公司行號名義、執行業務者名義、個人經營計程車客運業者名義登記為車主均在所不論，只是不同類型名義登記之汽車所有人欲辦理上開異動登記應提出之證明文件互有差異而已。是以公路監理機關辦理汽車各項異動登記，重點在審查汽車所有人有無辦理是項異動登記之明確意思表示，而其查驗方式就在於汽車所有人有無依據道路交通安全規則第16條第1項規定提出必備之證明文件，至於汽車所有人辦理是項異動登記應提出之其他應備證件（如繳銷牌照應另提出行車執照1枚、汽車號牌0面、原新領牌照登記書）則屬次要之審查項目，且該等文件亦得由汽車所有人併向公路監理機關申請補發或以其他文件代替（如警察機關報案證明等是），足見汽車所有人始係公路監理機關辦理汽車異動登記所欲規範併保護之對象。而道路交通安全規則第16條規定所指之「汽車所有人」，即係同規則第15條第1項申辦汽車新領牌照登記時登記為車主之人，至於登記於汽車新領牌照登記書車主欄內之人究係實際所有，抑或借名登記或信託登記（即汽車實際所有人與汽車新領牌照登記書登記為車主名義之人並非同一人），均非公路監理機關所須調查或判斷之事項，亦即辦理汽車異動登記之申請人專以登記為車主名義之汽車所有人定之。今汽車所有人辦理道路交通安全規則第15條第2項之各項異動登記，依同規則第16條第1項規定只需提出自己之證明文件，而無須提出汽車實際所有人同意辦理之證明文件，縱使汽車實際所有人並非汽車新領牌照登記書之車主登記名義人，亦非前揭道路交通安全規則辦理異動登記事項所欲規範或保護之對象。
3、雖原告主張伊係以自己所有之系爭車輛靠行於第三人太陽計程車行，以供太陽計程車行辦理系爭車輛之新領牌照登記而取得系爭牌照，原告始為系爭車輛之實質所有人，任何人未經原告同意或委託，均不得任意繳銷系爭牌照，此觀諸公路法第55條、汽車運輸業管理規則第91條之1及其立法理由即得推知，故原告始應為原處分之受處分人或利害關係人云云。惟查，汽車運輸業管理規則第91條之1修法理由已表明：「一、台灣地區計程車客運業之經營與發展，多年來隨市場經濟之自然演進，大都採行購置車輛租予計程車駕駛人營業，或由計程車駕駛人自備車輛參與營運，即俗稱『寄行』營業，此係雙方以私契約方式規範內部經營型態之商業行為。此項民事關係，雖非正規經營方式，但公路法令並無明文禁止，行政機關原本不需介入，惟計程車駕駛人每有反映，雙方關係有欠公平，車行有剝削情事。計程車駕駛團體每每以此訴諸街頭抗爭，影響社會和諧安定，政府主管部門不宜坐視，亟需予以導正。二、……計程車駕駛人自備車輛參與車行經營，對如何保障自身權益不甚瞭解，以致權益受損時，常歸責行政機關。如適當地予以規範，有助減少寄行民事糾紛，平息社會亂源，另一方面亦可教育駕駛人重視自身權益，防範紛爭發生。爰增訂汽車運輸業管理規則第91條之1條文……」等語（本院卷第219頁），已點明計程車駕駛人以自備車輛參與營運而與計程車行簽訂之靠行契約本質係屬私法契約，公路監理機關僅立於調解人之立場於上開私法契約如因定型化約款明顯不利於自備車輛駕駛人時應適當地介入糾正，但其既未將靠行契約變更為公法契約，更未否定既有靠行契約約款之效力，其最終仍須由民事法院解決訟爭。以此反觀公路法第55條規定，姑不論該條所指之「個別經營者」是否專指依法令允許得以個人名義經營並具有汽車運輸業營業執照者，抑或得包含汽車運輸業管理規則第91條之1規定所定計程車客運業由其駕駛人自備車輛參與經營者在內，其規範目的用意在宣示汽車運輸業受個別經營者委辦之業務須限於特定項目，且須以書面形式為之，以昭其慎重及警示作用之目的，惟汽車運輸業者與個人經營者所訂定之書面委辦契約，其本質仍是私法契約，並不因其規定在公路法內而成為公法契約，故個人經營者若因委辦事項與汽車運輸業者發生爭議時，仍須透過前揭司法途徑以息訟爭，更無論不管汽車運輸業者與個人經營者有無簽定書面委辦契約，都不因此改變或增加公路監理機關審核汽車所有人申辦車輛異動登記時所須提出證明文件之項目，則前揭委辦契約關係之存在，顯非立法者在車籍異動管理上所欲規範之對象。佐諸原告與太陽計程車行簽訂之台東縣計程車客運業自備車輛駕駛契約書第1條約定：「乙方（即原告）將……車身壹輛，登記甲方（即太陽計程車行）公司行號，使用甲方營業牌照車額（即行照乙枚、號牌兩面）營業……」（本院卷第23頁），足見營業牌照車額（含行照1枚、號牌2面）本為太陽計程車行所有，其自係為道路交通安全規則第16條第1項第3款規定之汽車所有人，並應為系爭牌照繳銷登記之申請人，且確為前揭公路法規所欲保護之對象。雖立法者於汽車運輸業管理規則第91條之1規定容任計程車駕駛人以自備車輛參與計程車行之營運行為，但因道路交通安全規則第16條規定早於83年6月間即已容許個人經營計程車客運業者經核准後營業（參汽車運輸業管理規則第92條），並得自為汽車所有人之名義辦理個人所有車輛異動登記，基於營業車輛之管控及車輛事故賠償責任之負擔，立法者並未將計程車客運業之靠行駕駛人獨立於車行之外另立名目規範，更未將之與個人經營計程車客運業者等同視之，已足見靠行駕駛人當非公路車籍異動管理所須保護之對象，揆諸前揭規定之說明，原告既非原處分之受處分人，更非利害關係人，其於本件訴訟顯不具備原告適格。
（五）又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」為行政程序法第102條所明定，依此，行政機關作成行政處分前應給予陳述意見通知者，其對象限於處分相對人，且其內容須涉及限制或剝奪處分相對人之自由或權利者，方有令其陳述意見之必要。至於行政處分之利害關係人既非書面行政處分必要之送達對象，也非以送達處分起算其救濟期間（參行政程序法第100條第1項前段、訴願法第14條第2項），其自非法令所指需於處分作成前應給予陳述意見機會之對象。今被告作成繳銷系爭牌照之原處分，係依系爭牌照所有人即太陽計程車行更名後興安計程車行之申請行為所為，則繳銷系爭牌照既為申請人之自由意願，被告本無令其陳述意見之必要，而原告既非原處分之利害關係人，更無另其陳述意見之可能。乃原告主張被告作成原處分前未令其陳述意見，已構成原處分程序違法情事云云，實屬無稽。
（六）再查，太陽計程車行於106年8月間變更行號名稱為興安計程車行並變更負責人，因原告於106年10月13日透過代辦業者繳回系爭牌照2面及行照1枚予興安計程車行，興安計程車行即於106年11月8日向被告申請補發系爭車輛新領牌照登記書，並提出系爭牌照2面及行照1枚併向被告申請繳銷系爭牌照乙節，為前揭爭訟概要欄所敘明，並為兩造所是認，而太陽計程車行於106年8月之變更登記既為商號變更登記所允許，足證商號變更登記本得允許經營權之轉讓，其商號之同一性並不因其商號名稱、負責人、營業地址等項之變動而有不同，且後手本應承繼前手所遺之財產及債務，則太陽計程車行之營業牌照車額既為商號財產，理應為變更登記後之興安計程車行所承繼，此與汽車運輸業管理規則第91條之1第1項第1款所指不同計程車客運業者間相互轉賣營業車輛牌照之行為無涉。依此，興安計程車行於106年11月8日向被告申請系爭牌照繳銷登記時，其確為系爭牌照之所有人，而其所提之商號證明文件、行照1枚及號牌2面又無偽造情事，已足使公路監理機關確認系爭牌照所屬之汽車所有人確有繳銷牌照之意思表示。雖興安計程車行未能提出原新領牌照登記書，但依道路交通安全規則第34條及全國公路監理電腦越區異動連線作業要點附件一汽機車車籍管理部分第9項規定，汽車新領牌照登記書亦得由汽車所有人併向公路監理機關申請補發，今興安計程車行於106年11月8日向被告申請繳銷系爭牌照之際，亦併申請補發系爭牌照之新領牌照登記書，則其申請繳銷系爭牌照登記之程序，已符合道路交通安全規則第16條第1項第3款、第32條第2項、全國公路監理電腦越區異動連線作業要點附件一汽機車車籍管理部分第7項規定，從而，被告原處分據以同意繳銷系爭牌照，自屬於法有據。乃原告指稱被告未經系爭車輛實質所有人之同意，不得擅自同意興安計程車行之繳銷系爭牌照申請云云，與前揭規定意旨不符，要無足取。
（七）綜上所述，原告並非原處分之受處分人，亦非利害關係人，其於本件訴訟顯不具備原告適格，況原處分已執行完畢且無回復原狀可能，原告提起撤銷訴訟，顯欠缺權利保護之必要。甚者，被告原處分據以同意繳銷系爭牌照，並無違誤，原告請求撤銷亦無理由，應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核認與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此敘明。
六、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 謝 廉 縈