高雄高等行政法院判決
108年度訴字第13號民國109年8月6日辯論終結原 告 胡淑嫺被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 李伯璋訴訟代理人 林威丞
陳榮彬上列當事人間全民健康保險法事件，原告不服衛生福利部中華民國107年11月8日衛部法字第1070117639號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、程序事項：
(一)原告起訴時之聲明原為：「1.訴願決定撤銷。2.雲林區漁會民國107年1月23日雲漁保字第1070000042號函及被告107年2月26日健保南字第1075032668號函均撤銷。3.被告應作成原告以第3類被保險人身分加入全民健康保險之處分。」嗣於審理中先後多次變更，最後變更為：「先位聲明：1.訴願決定撤銷。2.被告對原告106年12月7日申請參加全民健康保險事件，應作成准予以第3類被保險人加入之行政處分；備位聲明：1.訴願決定撤銷。2.被告對原告107年2月8日申請參加全民健康保險事件，應作成准予以第3類被保險人加入之行政處分。」核其請求之基礎事實與法律關係不變，無礙於被告防禦權之行使，所為訴之變更追加，合於行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定，應予准許。
(二)原告起訴狀表明：「……漁會有辦理健保業務之事實行為且代行健保之諸多業務，故漁會縱不受健保署之委託，也是健保署為履行健保業務之行政助手，原告係向被告提出申請加入健保。……。」等語（本院卷1第19頁）。復於審理中具狀表明：「原告得否加入健保依法係被告之權限，亦即漁會作出漁業工作者資格審查，並不完全拘束被告作出加入健保之行政處分……」等語（本院卷1第331頁）「被告是保險人，有作成是否加入健保最後核定權，我們當然是告被告。……。」等語（本院卷1第285頁），依其前後陳述一致之脈絡，參照訴之聲明意旨，其訴訟目的係為請求作成准許以第3類被保險人投保之核定處分，而非申請認定屬「實際從事漁業工作者」之資格認定處分，則其以具有投保核定權限之被告為訴訟當事人，而非受委託行使公權力之雲林區漁會（下稱雲林漁會，理由詳後述），於法並無不合，不生誤列訴訟被告之問題。
二、爭訟概要:
1、原告以其為淺海養殖漁民，於106年12月7日填製「實際從事漁業工作者參加全民健康保險申請表」向雲林漁會申請認定具有「實際從事漁業工作者」之資格，經雲林漁會以106年12月27日雲漁保字第1060001014號函（下稱106年12月27日函）通知審定結果為不合格。嗣原告申請復審，雲林漁會以107年1月23日雲漁保字第1070000042號函（下稱107年1月23日函）通知原告提供養殖證明以利派員實地查證。
2、原告因其申請未獲雲林漁會認定合格，遂於107年2月8日，依全民健康保險法第7條、第8條、第9條、第10條第1項第3款第2目規定，自行向被告申請准予依第3類被保險人身分辦理投保，被告以107年2月26日健保南字第1075032668號函（下稱107年2月26日函）通知原告，應循復審程序向雲林漁會申請辦理。原告不服，向衛生福利部（下稱衛福部）提起訴願，遭訴願決定不受理，仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告每年實際從事漁業工作合計達90日以上，且無漁業以外之專任職業，並已齊備「實際從事漁業工作者申請參加全民健康保險認定標準及資格審查辦法」（下稱資格審查辦法）第2條第2款第4目「淺海養殖漁民」、第3條所規定之漁業勞動所得證明等文件，向雲林漁會申請認定符合第3類被保險人身分之「實際從事漁業工作者」資格。然雲林漁會竟以106年12月27日函復審查不合格。復審期間又要求補正法令所未規範之漁船船員手冊、淺海養殖證明等證明文件，已有違法。原告只得依全民健康保險法第7條、第8條、第9條、第10條第1項第3款第2目規定，直接向被告申請以第3類被保險人資格辦理投保，被告卻以107年2月26日函復：「應依漁會函文辦理補正以免影響復審權益」，顯有怠於作成准否投保之處分。
2、原告雖未依全民健康保險法第6條規定申請審議，惟依該條規定，申請爭議審議者，須被告已核定之案件。因被告怠為核定處分，致原告無從提出爭議審議，只得逕行提起訴願。況訴願前置程序，係為增加人民獲得救濟之機會，不能反而造成請求救濟之障礙。
3、雲林漁會依資格審查辦法認定申請人具有「實際從事漁業工作者」資格，僅為提供被告是否准予申請人以「第3類被保險人加入健保」之參考，最終決定權仍為被告。雲林漁會受託代為審查漁民資格之地位，僅屬被告之行政助手，故無論向原告或雲林漁會申請，均無礙被告為處分權之行政機關。退步言之，縱認雲林漁會非被告之行政助手，被告係將「實際從事漁業工作者資格」之認定委託雲林漁會辦理，依司法實務見解，縱使被告未將委託權限收回，仍得自行受理人民之申請案件。
4、依全民健康保險法第10條第1項第3款第2目規定，漁會之「甲類會員」與「實際從事漁業工作者」皆屬第3類被保險人，且兩者依法只須提出漁業勞動所得證明即可。被告及雲林漁會要求原告提出其他證明文件，構成恣意不公平之差別待遇，而有權力濫用之違法。
(二)聲明︰同上開一、程序事項(一)所載變更後之聲明。
四、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告是否符合「實際從事漁業工作者」之資格，為漁會之法定權責，並受行政院農業委員會漁業署指揮監督。被告僅於保險對象經漁會認定屬「實際從事漁業工作者」，而取得第3類被保險人資格後，就漁會是否確實為保險對象投保有指揮監督權責，至於漁會就「實際從事漁業工作者」資格之認定，則無監督權限。故雲林漁會並非受委託行使公權力之團體，亦非被告之行政助手。
2、被告審認申請人是否符合「實際從事漁業工作者」資格，僅依形式上證據資料審查，亦即申請人是否經其戶籍地漁會即雲林漁會審查通過為判斷。原告未經雲林漁會認定為「實際從事漁業工作者」，自與全民健康保險法第10條第1項第3款「第3類被保險人資格」之規定要件不合，則向被告申請投保，並無理由。
3、「實際從事漁業工作者」資格審查之受理、調查、審查、決議、審定結果通知、復審申請之受理、審議等作業事項，乃資格審查辦法賦予漁會之職權。原告向雲林漁會提出申請遭拒後，未待復審程序完結，逕向被告申請投保，其申請不合法。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、本案爭點︰
(一)原告申請被告作成准予依全民健康保險法第10條第1項第3款第2目「實際從事漁業工作者」之第3類被保險人投保之核定處分，是否以其申請雲林漁會作成認定符合「實際從事漁業工作者」資格之合格處分為其構成要件？
(二)退步而言，倘認雲林漁會之認定結果，並非被告核定處分之構成要件，被告應依原告之申請，自行審查「實際從事漁業工作者」之要件，則原告是否符合資格審查辦法第2條第2款第4目規定之資格條件？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有雲林漁會106年12月27日函（第29頁）、107年1月23日函（第35-37頁）、被告107年2月26日函（第43-45頁）、訴願書（第47-49頁）、訴願決定書（第111-117頁）、實際從事漁業工作者參加全民健康保險申請表（第271頁）附本院卷1為證，可信為真實。
(二)被告作成准予原告申請以第3類被保險人（實際從事漁業工作者）投保之核定處分，應以雲林漁會認定原告符合「實際從事漁業工作者」資格之合格處分為其構成要件：
1、應適用的法令：
(1)全民健康保險法第1條第2項：「本保險為強制性之社會保險……。」第4條：「本保險之主管機關為衛生福利部。」第7條：「本保險以衛生福利部中央健康保險署為保險人，辦理保險業務。」第8條第1項：「具有中華民國國籍，符合下列各款資格之一者，應參加本保險為保險對象：一、最近二年內……設有戶籍。……。」第9條：「除前條規定者外，在臺灣地區領有居留證明文件，並符合下列各款資格之一者，亦應參加本保險為保險對象：一、在臺居留滿六個月。……。」第10條：「（第1項）被保險人區分為下列六類：……
三、第三類：……（二）無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者。……。
（第2項）前項第3款……第2目實際從事漁業工作者，其認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同主管機關定之。」第15條：「（第1項）各類被保險人之投保單位如下：……二、第三類被保險人，以其所屬或戶籍所在地之基層……漁會為投保單位。……。（第6項）投保單位應於保險對象合於投保條件之日起3日內，向保險人辦理投保……。」
(2)資格審查辦法第1條：「本辦法依全民健康保險法第10條第2項規定訂定之。」第2條第1款及第2款第4目：「年滿15歲以上未加入漁會為甲類會員而實際從事漁業工作者(以下簡稱漁業工作者)申請參加全民健康保險，應具備下列各款資格條件：一、無漁業以外之專任職業者。二、每年實際從事漁業勞動合計達90日以上，持有下列證明文件者：……(四)淺海養殖漁民：漁船船員手冊；其漁業勞動不使用船筏者，應提出漁業勞動所得證明。……。」第3條第1項：「漁業工作者申請參加全民健康保險，應填具申請表（如附件），並檢具下列相關文件，親自向戶籍所在地漁會申請之：……。」第4條第1項前段：「漁會審查漁業工作者資格，以該漁會理事長、常務監事、總幹事、會務課(股)長、推廣課(股)長、魚市場主任及信用部主任7人組成審查小組為之。」第7條第1項：「漁業工作者申請參加全民健康保險，經審查小組審定後，漁會應以書面通知審查結果……如有異議……申請復審以一次為限。」
(3)行政程序法第16條第1項：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」
(4)漁會法第2條：「漁會為法人。」第4條第1項第17款：「漁會之任務如左：……17、接受政府或公私團體之委託事項。
……。」
2、綜合上開全民健康保險法之結構及規範意旨，可知全民健康保險係強制性之社會保險，由被告擔任法定保險人。凡符合一般投保資格者（上開第8、9條），均強制參加保險為保險對象（包含被保險人及其眷屬）。被保險人依法區分為6類，各類被保險人（包含其眷屬）由其投保單位代為向被告辦理投保，各類別被保險人則有不同之保險費計算方式及負擔比例（另參照第18條、第23條、第27條規定意旨）。而被保險人究應歸屬6類中之何類別，則依其身分不同，分別定有特別資格（上開第10條各款各目）。依此分析，全民健康保險法第10條第1項第3款第2目之第3類被保險人，除須具有一般投保資格外，須另具有漁民身分之特別資格，亦即須符合「無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者」之要件。否則，應歸屬其他類別之被保險人，並無請求以第3類被保險人辦理投保之權利。
3、雲林漁會係受衛福部委託行使公權力（認定是否符合「實際從事漁業工作者」資格）之團體：
(1)依全民健康保險法第10條第2項、資格審查辦法第1條規定意旨，可知關於被保險人是否屬全民健康保險法第10條第1項第3款第2目「實際從事漁業工作者」而具有漁民身分之特別資格，係授權由行政院農業委員會（中央農業主管機關）會同衛福部（全民健康保險法主管機關）制定之資格審查辦法規定之。綜合資格審查辦法規定第2條第2款第4目、第3條、第4條第1項、第7條第1項規定意旨，明定漁業工作者應先向其戶籍所在地漁會申請符合漁民身分之資格認定，原則上由漁會幹部7人組成之審查小組，經調查審議後決定之，並將是否合格之審定結果以書面通知申請人。倘經認定合格，為其保險單位之漁會則代為向被告辦理投保，由被告作成准予以第3類被保險人投保之核定處分。倘經漁會認定不合格，申請人則可向漁會申請復審，以求救濟。
(2)綜合上述全民健康保險法、資格審查辦法之法規分析，參照漁會法第4條第1項第17款明定「接受政府之委託事項」為漁會之法定任務，可知衛福部將全民健康保險法第10條第1項第3款第2目「實際從事漁業工作者」資格認定之權限，依行政程序法第16條第1項規定，以制定法規命令之方式，委託由漁會辦理。是以，雲林漁會就原告之申請，所為審定不合格之決定，核係以受衛福部委託行使公權力之團體名義所為之行政處分（訴願法第10條），發生確認原告不符合「實際從事漁業工作者」資格之確認性效力。原告主張雲林漁會係被告之行政助手，所為原告不合格之決定，並非行政處分云云，並無可採。
4、在多階段行政程序中，被告准否原告以第3類被保險人投保之核定處分，應以雲林漁會所為之漁民資格認定處分為其構成要件：
(1)立法者為達成一定規制效果或授與人民權益之立法目的，在法規設計上，有時將整個行政程序區隔為前後多個階段，由同一機關或分由數個機關，於前後多個階段程序中，分別作成一個決定。在多階段行政程序中，倘前階段作成之決定，具有行政處分效力，且為後階段所為他行政處分之構成要件，則他行政處分應以前行政處分有效存在為其決定之基礎。
(2)依上述之法規設計，行政機關准予被保險人以符合第3類被保險人之「實際從事漁業工作者」資格辦理投保之多階段行政程序，可分為前後2階段。前階段程序係漁會受委託行使公權力而認定申請人是否屬「實際從事漁業工作者」之資格認定處分，僅就申請人是否具有「實際從事漁業工作者」之特別資格為審查，作成合格與否之決定而發生確認性效力；後階段程序則為被告是否准予申請人依第3類被保險人投保之核定處分，除漁民身分之特別資格外，尚須就是否具備一般資格及其他要件為審查，作成核定而發生投保之效力。是以，在原告申請以第3類被保險人投保之多階段行政程序中，雲林漁會認定原告符合「實際從事漁業工作者」資格之合格處分，係被告作成「准予原告以第3類被保險人身分投保之核定處分」之構成要件。
5、原告未經雲林漁會認定合格，不符合向被告申請以第3類被保險人身分投保之構成要件：
(1)經查，原告於106年12月7日以其符合資格審查辦法第2條第2款第4目「淺海養殖漁民」之資格要件，檢附相關文件，向雲林漁會申請認定符合第3類被保險人身分之「實際從事漁業工作者」資格，經雲林漁會以106年12月27日函通知資格審查不合格。嗣原告不服，申請復審，惟逾期未提出養殖證明，遭雲林漁會以107年4月17日函退回申請原件予以駁回等情，有上開函文在卷可證。依此事證，足認原告未經雲林漁會認定符合「實際從事漁業工作者」之漁民資格。
(2)原告之申請案件，經雲林漁會作成審定合格之處分，為被告作成准予以第3類被保險人投保之核定處分之構成要件，已如前述。是以，原告之申請，既經雲林漁會審定不合格，則顯不符合申請被告准予以第3類被保險人投保之構成要件。從而，原告之請求，於法不合，應予駁回。
(三)退步而言，縱認漁會認定原告不具有漁民資格之審定結果，並非受委託行使公權力而作成之行政處分，被告仍應參照資格審查辦法第2條第2款第4目規定，實質審查是否為「實際從事漁業工作者」，原告亦不符合該款目規定之資格條件：
1、依資格審查辦法第2條第2款第4目規定意旨，所指「淺海養殖漁民」係指持有漁船船員手冊或漁業勞動所得證明之文件者。原告主張符合「淺海養殖漁民」之資格條件，提出雲林縣口湖鄉蚵寮村長林彥銘出具之漁業勞動所得證明（本院卷1第273頁）為證，其上雖有記載原告「自106年9月7日至同年12月6日從事漁業勞動所得達新台幣6萬4千元」等語。惟證人林彥銘到庭證稱：伊基於服務村民之村長職責，出具漁業勞動所得證明予原告，但當時並未查證等情（本院卷2第149頁），可見該漁業勞動所得證明不具有信憑性。原告主張有上開之漁業勞動所得云云，並無具體實證，已難採信。
2、原告主張其從事之漁業勞動，略為：伊從事護理工作30年，於106年8月2日從朴子醫院護理長職務退休後，每天下午前往東石魚市場，買進文蛤等魚貨，隔天早上6時餘，開自小客車（NISSAN SENTRA）載魚貨到蚵寮村順天宮廟口賣給魚販等情。惟縱認上開主張為真實，核係就「淺海養殖魚貨」之商業販賣行為，而非在淺海養殖之漁業勞動行為，顯與上開規定之資格要件不符合。是以，原告不符合「實際從事漁業工作者」之資格，則其申請被告核定准予以第3類被保險人身分辦理投保，於法不合。
(四)綜上所述，原告之主張，均無可採。訴願機關所為不受理決定，理由雖有不同，結論則相一致。原告訴請被告依其申請，作成如其先位聲明、備位聲明之處分，均為無理由，應予駁回。
(五)本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
書記官 宋 鑠 瑾