高雄高等行政法院判決
108年度訴字第132號民國108年11月14日辯論終結原 告 邱愛涼被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 曾文利
張芝惠卓金津上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年3月29日衛部法字第1083160056號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於107年9月13日府登防字第1070987780號裁處書部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:
(一)被告依傳染病防治法第25條第2項規定，以民國106年6月26日府登防字第0000000000B號公告（下稱106年6月26日公告），命臺南市公、私場所所有人、管理人或使用人，自公告日起應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，以杜絕登革熱疫情之發生、傳染及蔓延，未主動清除者，將依傳染病防治法第70條第1項第1款規定予以裁處。
(二)嗣①被告於106年9月14日派員至訴外人王啟瑞所有坐落臺南市○區○○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）辦理環境查核，發現系爭土地上留有黃色水桶、白色塑膠盒、塑膠小水桶積水孳生病媒蚊孓孑（位置：臺南市○區○○○路0段000巷00號左側）；②被告復於106年10月31日派員至系爭土地辦理環境查核，發現系爭土地上留有杯子、塑膠袋、塑膠盒積水孳生病媒蚊孓孑（位置：臺南市○區○○路0段00巷00○0號右側）；③被告另於107年5月15日派員至系爭土地辦理環境查核，發現系爭土地上雜草叢生、多處積水致孳生病媒蚊孓孑（位置：臺南市○區○○路0段00巷00○0號左側）。被告經調查後，審認原告為系爭土地之使用人，系爭土地留有器物致積水孳生病媒蚊情形，違反被告106年6月26日公告主動清除病媒蚊孳生源之行政法上義務，核具有違反傳染病防治法第25條第2項規定之行為，遂依同法第70條第1項第1款規定，就上開③、①、②部分，分別以107年9月13日府登防字第1070987780號裁處書（下稱原處分A）、107年9月17日府登防字第1070987781號裁處書（下稱原處分B）、107年9月17日府登防字第1070987782號裁處書（下稱原處分C），裁處原告新臺幣（下同）3,000元、3,000元、6,000元，並各命原告限期改善。原告不服被告所為之原處分A、B、C，提起訴願。經訴願決定將原處分B關於限期改善部分撤銷，其餘訴願駁回。原告仍不服遭訴願決定駁回部分，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告與王啟瑞間就系爭土地雖成立使用借貸關係，然於王啟瑞對原告提起民事訴訟之臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）106年度訴字第824號所有物返還事件（下稱系爭民事案件）程序中，原告於106年6月29日庭期時，表示願將系爭土地管理權交還予王啟瑞，不再就系爭土地為管理、使用行為。又王啟瑞於臺灣臺南地方檢察署106年度偵字第21101號刑事案件（下稱系爭刑案）中，亦自承其自106年9月起，每隔2、3天就至系爭土地打掃環境。從而，原告已於106年6月29日將系爭土地之使用權與管理權返還予王啟瑞，則被告先後3次之稽查時間，即106年9月14日、同年10月31日、107年5月15日，系爭土地均歸由王啟瑞所管理中，原告並非系爭土地之管理人抑或使用人。是以，依傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款規定之裁處對象，應為王啟瑞，而非原告。被告所為原處分A、B、C，核有裁處對象錯誤之違法。
2、原告於107年7月12日收受被告107年7月9日府登防字第1070686903號函後，即電洽承辦人員告以原告非為系爭土地之管理人、使用人等情形，亦於同日向臺南市聯合服務中心陳述意見，並無放棄陳述意見機會之情形。被告漠視原告陳述之意見，遽然作成之原處分A、B、C，顯有違法。
(二)聲明︰訴願決定及原處分A、B、C，均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、依系爭民事案件之判決主文，原告應將系爭土地騰空後返還予王啟瑞，則於原告依判決意旨騰空並返還予王啟瑞前，不能脫免管理人抑或使用人責任。又被告於107年5月15日至系爭土地辦理環境查核時，發現系爭土地尚有地磚與水泥平台尚未拆除，可知被告先後3次於系爭土地辦理環境查核時間，即106年9月14日、同年10月31日、107年5月15日，原告尚未將系爭土地返還予王啟瑞，仍為系爭土地之管理人抑或使用人，負有依被告106年6月26日公告主動清除場所內登革熱病媒蚊及其他孳生源之行政法上義務。故被告以原告為裁罰對象據以作成原處分A、B、C，並無違法。
2、被告於作成原處分A、B、C前，均發函通知原告請於7日內提出意見陳述書，惟原告未於上開期間內提出，依行政程序法第105條第3項規定，應視為原告放棄陳述意見之機會。被告已給予原告陳述意見機會，則作成之原處分A、B、C，並無違反行政程序法。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告居於系爭土地之使用人地位，迄於何時為止？
(二)原處分A、B、C之違章行為時，原告是否為使用人？被告適用傳染病防治法第70條第1項第1款規定，以原處分A、B、C對原告為裁處，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、被告為杜絕登革熱疫情之發生、傳染及蔓延，依傳染病防治法第25條第2項規定，以106年6月26日公告，命臺南市內公、私場所所有人、管理人或使用人，自公告日起應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，而系爭土地位於公告轄區範圍內。
2、被告接獲舉報系爭土地有環境髒亂恐孳生病媒蚊孓孑之情形，分別於106年9月14日、同年10月31日派員至系爭土地執行環境查核，發現系爭土地空地區，留有黃色水桶、杯子、白色塑膠盒、塑膠小水桶等積水孳生病媒蚊孓孑情事，核有違反被告106年6月26日公告所課予主動清除登革熱孳生源之行政法上義務，遂依傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款規定，分別以106年10月30日府登防字第1060981163號裁處書、106年10月30日府登防字第1060981129號裁處書（下合稱106年10月30日裁處書），對系爭土地所有人即王啟瑞裁處3,000元、6,000元罰鍰。王啟瑞不服，主張系爭土地於稽查時，係由原告占有使用中，且已向臺南地院提起系爭民事案件，據以提起訴願。嗣經訴願機關衛生福利部分別以107年1月30日衛部法字第1060032527號訴願決定、107年3月5日衛部法字第1070001315號訴願決定，認關於違反傳染病防治法第25條第2項之違規行為人，仍有待被告調查釐清為由，遂將被告106年10月30日裁處書予以撤銷，由被告於2個月內另為適法處分。
3、被告復於107年5月15日派員至系爭土地執行環境查核，發現系爭土地雜草叢生、多處積水致孳生病媒蚊孓孑，核有違反傳染病防治法第25條第2項所課予主動清除病媒孳生源之行政法上義務。又被告經調查結果，審認原告尚未依系爭民事案件判決主文意旨，將系爭土地騰空並返還予王啟瑞前，仍為系爭土地之使用人。故認定先後3次環境查核期間（包含106年9月14日、同年10月31日、107年5月15日）之土地使用人為原告，依傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款規定，以原處分A、B、C分別裁處原告3,000元、3,000元、6,000元，並各命原告限期改善。原告不服，提起訴願，經訴願機關審認於106年9月14日環境查核發現有違規情形，然於106年年10月7日地上雜物、積水容器已清空，已不存在限期改善之問題，故被告作成原處分B關於限期改善部分，於法有誤，應予撤銷，而駁回其餘之訴願。原告就訴願遭駁回部分，仍有不服，致生本件行政訴訟。
4、以上事實，經兩造分別陳述在卷，並有系爭民事案判決（第55-64頁）、被告106年6月26日公告（第103頁）、土地登記第1類謄本（第191頁）、被告106年10月30日裁處書（第287-288、293-294頁）、衛生福利部107年1月30日訴願決定（第299-303頁）、衛生福利部107年3月5日訴願決定（第361-365頁）、被告舉發通知書（第317-322頁）、王啟瑞陳述意見書（第323頁）、原處分A、B、C及訴願決定附本院卷為證，可信為真實。
(二)應適用的法令︰
1、傳染病防治法第1條：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」第2條：「本法主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」第25條：「（第1項）地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。（第2項）前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」第70條第1項第1款：「有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反第25條第2項規定。」
2、綜合上開法令規範意旨與結構，可知傳染病防治主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之職責，應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒，並得以通知或公告之方式，命其轄區內有致生病媒孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人主動清除該病媒孳生源，以杜絕疾病交叉傳染與擴散。又主管機關依上開規定所採行之通知或公告，前者係針對通知相對人課予主動清除病媒孳生源之行政法上義務，性質上係就通知相對人之權利義務發生規制作用之下命處分；後者則透過一般性特徵可得確定其範圍，即其誡命對象為主管機關轄內公、私場所之所有人、管理人、使用人，對象核為可得特定，而其誡命之事項內容為該等人員應主動清除病媒孳生源，核屬具體明確，性質上係屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分。又人民受主管機關依上開規定所採行措施之行政處分，依傳染病防治法第25條第2項規定意旨，發生須依主管機關所通知或公告之內容，主動清除病媒孳生源之行政法上義務，倘人民違反上開行政法上義務者，主管機關即得依同法第70條第1項第1款規定予以裁罰。
(三)原告居於系爭土地之使用人地位，迄於107年3月中旬止：
1、經查，原告自承徵得原地主即王啟瑞母親之同意，管理使用系爭土地，迄今已20、30年之久（參照本院卷第180頁筆錄），核與證人陳建隆證述：他是原告多年朋友，常去系爭土地上鐵皮屋內找原告泡茶聊天等情，大致相符合，足認原告自80、90年間起，即實際占有使用系爭土地。
2、王啟瑞在系爭民事案件訴訟程序中，於106年11月22日以民事陳報及聲請狀，向原告為終止借用關係之意思表示，請求被告返還借用物，並於106年11月28日送達原告等情，有王啟瑞民事陳報及聲請狀（第96頁）、送達證書（第100頁）附系爭民事判決卷，經本院調閱系爭民事判決互核相符，可信為真實。
3、證人姚周良到庭證述：伊受原告僱用，承包拆除系爭土地上鐵皮屋、地上物全部。但施工時，地主王啟瑞有到現場，表示水泥地不要拆除，以免長雜草孳生蚊蠅，也徵得原告同意，所以留下水泥地沒有拆除，其餘之鐵皮屋、地上建物均已拆除完畢。因王啟瑞另委託他重蓋新鐵皮屋，雙方口頭談妥8萬元價格，並留下聯絡電話，故他依約備料鐵皮、磁磚置放在現場，但王啟瑞事後悔約不接電話等情（本院卷第350頁以下筆錄），並有照片（本院卷第237頁第2張）在卷可證。另證人陳建隆證述：姚周良拆除施工時，王啟瑞有過來與姚周良談話，事後看到姚周良備料在現場的B區，至於王啟瑞委託姚周良施工的金額若干則不清楚等語（本院卷第261頁筆錄），亦符合姚周良上開證詞。衡酌證人姚周良與兩造、王啟瑞，並無夙怨，當不至甘冒偽證風險而為虛偽陳述之可能與動機，其證詞具有相當信憑性。至證人王啟瑞雖到庭作證，否認有指示不要拆除水泥地、以8萬元價格委託重蓋新鐵皮屋等語，惟自承有在施工現場與姚周良對話，並給予聯絡電話等情（本院卷第352頁以下），則王啟瑞既與證人姚周良素不相識，何以留下聯絡電話予姚周良，就此無法合理說明，故王啟瑞證詞與姚周良不符合部分，應以姚周良之證述，較為可採。綜上所述，證人姚周良受原告僱用，將系爭土地之鐵皮屋、地上物拆除完工，復經原告及王啟瑞之一致指示，水泥地板無須拆除，另受地主王啟瑞之委託重蓋新鐵皮屋，並已備料在現場，足認於拆除完工時，系爭土地已返還王啟瑞使用管理，自斯時起，原告已不具系爭土地之使用人地位。
4、又依證人姚周良到庭證述，施工時間大約一個多月等情（本院卷第259頁）。又證述施工時間可能記錯，大概在106年11月底拆完，或可能是106年11月到12月拆除的等情（本院卷第259、351頁筆錄）。依上開證詞，其施工期間約一個多月，應屬可信。至於確切施工、完工期間，證人既無法確信，自屬可疑而不可採。又查，原告供述於接到民事判決書後，就開始找人拆除地上物等情（本院卷第180頁筆錄），核與證人陳建隆證述：原告接到民事判決書後，就馬上僱請姚周良拆除鐵皮屋、地上物等語（本院卷第261頁筆錄），大致相符合。參照系爭民事判決原告應自106年11月29日起至返還土地之日止，按月給付王啟瑞相當於租金之不當得利6,208元，而原告既未提起上訴，則其為減少給付金額，於收受判決書後，立即雇工拆除地上物，以利早日返還土地，合於一般社會常情，應屬可信。又原告於107年1月16日收受系爭民事判決書，有送達證書附系爭民事案卷可證，加計相當之僱工協調期間約半個月、施工期間1個多月，則合理之完工時間，應該在107年3月中旬。故綜合採納上開供述證據，姚周良拆除系爭土地上地上物之完工時間，應落在107年3月中旬。
5、原告雖主張於106年6月間，已將系爭土地之管理使用權返還王啟瑞，不具負有使用人地位之清除義務云云。惟查，依證人即被告登革熱防治中心人員彭常榮到庭證稱：於106年11月23日前往系爭土地環境查核時，除鐵皮屋外，還有泡茶桌
子、椅子，原告與其友人在該處泡茶聊天等情（參見本院卷第264頁筆錄)，並有當日拍攝之照片在卷（附訴願卷第153-159頁）可證。由此可知原告至106年11月23日仍占有使用系爭土地，原告上開主張，並無可採。
6、綜上調查結果，原告為系爭土地之使用人，已20餘年，迄於107年3月中旬止，雇工將系爭土地上鐵皮屋拆除完竣，交還系爭土地予所有人王啟瑞，自斯時起，原告已不具系爭土地使用人之地位。
(四)被告所為原處分A，於法有違；原處分B、C，並無違誤：
1、原處分A部分：原告於107年3月中旬，已將系爭土地返還王啟瑞，卸免系爭土地之使用人地位，已如前述，則自該時起，原告就系爭土地之場所範圍，不負有主動清除病媒孳生源之義務。從而，被告於107年5月15日至系爭土地查核時，發現系爭土地留有積水孳生病媒蚊情形，竟以原告為場所使用人，依傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款規定作成原處分A，於法有違，應予撤銷。此部分之訴願決定未予糾正，亦有違誤，應併予撤銷。
2、原處分B、C部分：
(1)系爭土地位於106年6月26日公告轄區內，該土地場所之所有人、管理人或使用人，依傳染病防治法第25條第2項規定，均負有主動清除病媒孳生源之行政法上義務。故依傳染病防治法第70條第1項第1款規定裁處之法定對象，包括場所之所有人、管理人或使用人。主管機關究應選擇對何人處罰，應就其查獲違規使用之實際情況，依符合裁罰依據之法規目的為必要裁量。惟行政罰係以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。被告審酌傳染病防治法規範之病媒孳生源主動清除義務，應以場所使用人就場所衛生情況最為瞭解，對使用人為處罰，始足以達成行政目的，故選擇系爭土地之使用人為裁罰對象，於法並無不合。
(2)被告於106年9月14日、同年10月31日至系爭土地執行環境查核時，原告尚未拆除鐵皮屋、地上物，原告為系爭土地之使用人，就系爭土地之場所範圍，負有主動清除病媒孳生源之義務。又被告派員於上開2次時間查核時，發現系爭土地留有器物致積水孳生病媒蚊等情形，此有查核當時之現場照片（第39-40、95-96頁）附訴願卷可證，違反106年6月26日公告主動清除病媒蚊孳生源之行政法上義務，被告以原告為裁處對象，據以作成原處分B、C，尚無不合。
(3)106年6月26日公告後，原告居住於公告轄區範圍內，應就其使用之系爭土地場所主動清除病媒孳生源，其應注意能注意而未注意，應負過失之主觀責任，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。被告審酌原告先後2次之個案情節、行政罰法第18條之各項事由，依傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款規定，以原處分B、C於法定罰鍰限度內，分別裁處3,000元、6,000元，核屬適當之罰鍰，未逾越法定裁量範圍，並無比例原則之違反，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁罰，於法並無違誤。
(4)依行政罰法第25條規定意旨，數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。至違反行政法上義務之行為，究屬「一行為」或「數行為」，應綜合行為人之主觀意思及客觀上違反行政法上義務之情狀加以判斷。經查，被告於106年9月14日至系爭土地場所查獲留有病媒孳生源之違章行為，其違法行為雖屬持續狀態，然於106年10月7日，其地上雜物、積水容器之病媒孳生源，已清除改善完畢，有當日拍攝之現場照片在卷可證，可知該次違法行為之持續狀態已終結。嗣被告於106年10月31日至系爭土地場所辦理環境查核，另查獲留有病媒孳生源之違章行為，其客觀上係另外發生之病媒孳生源，亦即先前違法狀態終結後，另外發生之行政不法行為事實，至行為人主觀上則係另行發生一個具可歸責性之過失，經綜合判斷結果，兩者並非一行為關係。從而，被告就106年9月14日查核發現之違章行為，以原處分B裁處後，就106年10月31日查核發現之違章行為，另以原處分C予以裁處，無違一事不二罰原則，併予敘明。
(5)被告於作成原處分B、C前，分別以107年7月16日府登防字第1070718975號函、107年7月17日府登防字第1070718976號函（附訴願卷第129、83頁)，通知原告提出陳述意見書，核已依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見機。原告主張被告未給予陳述意見機會，作成處分之行政程序於法有違云云，並無可採。
(五)本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
六、結論︰原告之訴為一部有理由、一部無理由。中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
書記官 宋 鑠 瑾