高雄高等行政法院判決
108年度訴字第246號原 告 洪慶巖被 告 澎湖縣政府代 表 人 賴峰偉上列當事人間請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國108年6月21日台內訴字第1080038533號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國107年11月23日以澎湖縣政府縣長電子信箱信件線上陳情，主張舊地號澎湖縣馬公市58番地（下稱系爭土地）為「林鎗」（即其配偶林珆卉之祖先）所有，於日據時期遭日本政府強制徵收，並逕登記為他人所有，乃請求發還系爭土地，經被告於107年11月29日以電子郵件（下稱原處分，案件編號：AZ0000000000000）回覆原告略以：依據地籍資料所示，馬公58番地於日據時期為「一新社」所有，楊鏡亭曾任該神明會管理者，並於大正5年管理人變更為其他人，而該地號光復後總登記所有權人為「一新社許真君廟神明會」，非屬林鎗所有土地等語。原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂依行政訴訟法第5條規定，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.從澎湖縣誌裡馬公林姓開澎祖於清康熙元年，自福建泉州遷來馬公，其後族人分居於朝陽（紅木埕）從事農耕（佃農），而依日據時期戶政資料（戶籍第一次登記是明治27年），林鎗所在地紅木埕62、64番地是林鎗祖厝，戶籍登錄林鎗是佃農，所以在62番地祖厝旁擁有的大片土地，日本憲政時期大正11年有登錄台帳的土地：60、62、64、70、225、337、
372、219番地，皆為林鎗的土地。又依臺灣總督府檔案資料（包含業主王生傳土地申告書及澎湖馬公手繪地圖），當時馬公城外紅木埕只有1戶人家，也就是62番地祖厝。林鎗因是佃農不識字，導致日據時期很多土地不見了。
2.日據時期日本政府轄下財團法人或社團法人一新社強占百姓林鎗土地系爭58番地並取得登錄己有，原告從臺灣總督府檔案幾萬筆資料中查詢證據得知，依日據時期楊鏡亭與王生傳土地申告書中所述當時兩人共同持有59番地，王生傳土地申告書敘述東邊跟一新社楊鏡亭田（59番地），西邊是林鎗地（60番地），南邊是大路（道路），北邊是林鎗的地（62、64番地）；楊鏡亭土地申告書則敘述東邊為林鎗地（58番地），西邊是王生傳地（59番地），其二人所述跟日據時期的地籍圖地號都吻合，不是憑空捏造。而土地台帳登錄：楊鏡亭是58番地的管理者並不是該地的所有權人，王生傳及楊鏡亭本人也異口同聲說58番地是林鎗的土地，故明顯是日本政府所轄一新社強占林鎗的土地，土地申告書還原事實真相，足證日據時期58番地確為林鎗所有，遭強占而無法登錄土地台帳。
3.依據內政部89年5月30日臺（八九）內中地字第8909607號函（下稱內政部89年5月50日函），日據時期日本政府強占百姓土地，如有日據時期合理且客觀的佐證資料，中華民國政府要還地於民。而土地申告書是比日據時期土地台帳還要早期的資料文件，楊鏡亭與王生傳的土地申告書中均直指58番地是林鎗所有，故58番地確是林鎗所有的土地，被日本政府一新社強占，應由被告依上開內政部89年5月50日函還地於民。
4.被告依據43年都市計畫，開闢中華路及水源路，而中華路硬將64、62番地祖厝夷為平地作為道路使用，後來林鎗的土地（遭開闢為中華路及水源路）之地號變更為243、244、245地號，當時被告宣稱欠缺經費，故開闢道路及徵收林鎗之土地並未發放補償金，直到60年方由林有進、林黃妥、高林素屏等人向被告陳情，也沒下文，直到86年再由林珆卉數度向被告陳情，於88年才同意重新補辦徵收補償，此亦為不爭的事實。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告107年11月23日（起訴書誤繕為同年月29日）的申請，應作成准予系爭土地發還於百姓林鎗的行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告於107年11月23日於被告縣長信箱留言陳情，請求發還民眾日據時期被強占之土地，屬人民陳情事件，被告以107年11月29日電子郵件回覆原告，係對陳情事項所為單純事實之敘述，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。又依訴願法第77條第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，訴願機關應不受理。故本件原告之請求，並無理由。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告是否具有提起本件訴訟之當事人適格？㈡系爭土地日據時期是否為林鎗所有，且被日本政府強制徵收
未給價？被告以原處分否准原告發還系爭土地之請求，是否適法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：如爭訟概要欄所述事實，業經兩造分別陳述在卷
，並有原告107年11月23日於澎湖縣政府縣長電子信箱陳情內容（訴願卷第109頁）、原處分（訴願卷第47）及訴願決定（本院卷21-23頁）等附卷可稽，應堪信實。
㈡應適用法令及說明：
內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函：「要旨：關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則。全文內容：一、(略)。二、關於日據時期被日本政府強占土地之處理，奉行政院88年4月16日臺88內字第104930號函送之3月19日協商結論略以：『查臺灣地區自光復以來，政府有關機關即以本院36年11月28日核定，經臺灣省政府於同年12月發布之【臺灣省土地權利清理辦法】，作為清理地權管理公產等之依據，該辦法第13條即明定，前臺灣總督府強制徵收未給價之土地，確有已登記之產權憑證，及其他當時之證明文件者，得附其四鄰之保證書，呈由縣市政府核實後，呈准省政府發還之。嗣臺灣省政府報請廢止該辦法時，本院於68年8月20日除函示准予照辦外，並指出地政及公產管理等有關機關仍應再予檢討，如認其業務因該辦法廢止後必須謀求補救者，應自行研訂解決辦法以資因應。爰82年9月14日黃前政務委員接見臺灣農權總會請願代表時，作成日據時期被強占土地原則同意發還，……宜請內政部會同財政部及相關地方政府，實地了解……由內政部依實地查訪結果，並參考相關資料、本次會議與會代表意見及實際案例，擬具具體處理意見，協助地方政府妥為處理』。嗣經本部就各縣市政府函報之具體個案，逐案深入瞭解陳情人訴求及案情，且派員與陳情人溝通，並至實地瞭解，復於88年8月17日及89年2月17日兩次邀集財政部及相關機關會商，作成個案處理意見及通案處理原則之決議，並經本部89年3月23日臺（89）內中地字第8978788號函報請行政院核示。
經行政院秘書長89年5月4日臺89內12641號函示略以『請內政部參照本院88年4月16日臺88內字第14930號函示意旨，本於職權自行核處。』，合先說明。三、(略)。四、嗣後類此陳情案件，請依照下列原則處理：（一）陳情發還之土地，應請貴府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。（二）陳情發還之土地，如經貴府查明日據時期之土地登記簿原記載為私人所有，嗣以『賣買』、『寄附』或『買收』等原因移轉登記與日本政府，而無前述第1點情事，縱當事人主張對價不合理或未領對價者；或土地於臺灣光復前仍登記為私人所有，而於臺灣光復後，因逾總登記期限未申請登記，依土地法第57條規定登記為國有者；或無日據時期任何產權憑證，縱陳情人主張該土地為其祖先世代開墾者等，因不符合發還條件，應請貴府詳實敘明理由函復陳情人。」由此可知，人民必須符合上開處理原則所規定：1、日據時期被日本政府強制徵收土地；2、未給付對價之要件，始得據以請求發還土地。
㈢原告不具提起本件訴訟之當事人適格：
1.按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實之利害關係之情形。因此，在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又欠缺當事人適格，屬於狹義的「訴之利益」之欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，故行政法院經職權調查結果，審認原告起訴有當事人不適格情形，自應以判決駁回之。
2.原告主張系爭土地原為其配偶林珆卉之祖先林鎗所有，於日據時期遭日本政府強制徵收，遂依內政部89年5月30日函所定之「關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」，請求被告作成准予發還系爭土地於林鎗之行政處分。惟查，林鎗早已過世，故核原告請求被告作成准予發還系爭土地於林鎗之行政處分，其真意應係請求被告作成准予發還系爭土地於「林鎗之繼承人」之行政處分，先予敘明。然觀諸原告所陳之內容均僅關乎林鎗繼承人之權益，核與原告無關，且原告並非林鎗之繼承人，其亦未舉證對於林鎗有何繼承之權利。況縱如原告所述林鎗為其配偶林珆卉之祖先，惟原告對於系爭土地並無公法上之請求權，故其權利或法律上利益尚無因被告未作成核准發還系爭土地之處分而受有損害。從而，原告就本件請求發還土地事件，顯非法律上利害關係人。是依前開說明，原告即無提起行政訴訟之訴訟權能。因此，原告以自己名義提起本件課予義務訴訟，顯不具原告（當事人）適格，其訴即欠缺權利保護之必要，應予駁回。
㈣退步言之，縱認原告具有當事人適格，系爭土地亦無法認定
於日據時期即為林鎗所有，且被日本政府強制徵收未給價，即不符合內政部89年5月30日函所定之「關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」，被告以原處分駁回原告發還系爭土地之請求，並無不合：
1.所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項規定甚明，且「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」亦經司法院釋字第423號解釋在案。查原告於107年11月23日以澎湖縣政府縣長電子信箱信件線上陳情，主張系爭土地為其配偶林珆卉之祖先林鎗所有，於日據時期遭日本政府強制徵收，並逕登記為他人所有，乃請求發還系爭土地，經被告於107年11月29日以電子郵件回覆原告，略以：依據地籍資料所示，馬公58番地於日據時期為「一新社」所有，楊鏡亭曾任該神明會管理者，並於大正5年管理者變更為其他人，而該地號光復後總登記所有權人為「一新社許真君廟神明會」，非屬林鎗所有土地等語，該函雖未載明否准之文字，然實際上有否准原告申請之意旨，已對原告直接發生法律效果，依前開規定及說明，被告上開否准之電子郵件回覆即為行政處分。則被告主張上開電子郵件僅為陳情之答覆，非屬行政處分云云，尚有誤會。
2.經查，系爭土地（日據時期澎湖郡馬公街馬公58番地）於日據時期大正年間即登記業主「一新社」，楊鏡亭曾任管理者並於大正5年、大正13年先後變更管理人為吳步雲、郭遠等人；於光復後土地總登記所有權人為「一新社許真君廟神明會」；再於52年間修測變更為「馬公段310地號」，嗣陸續分割出同段310-1至310-6地號土地，並移轉登記予訴外人蔡賀等人所有，繼而與馬公段307之3地號合併為馬公段305地號，於104年12月16日移轉登記為訴外人夢想家商務旅館有限公司所有，此有日據時期土地臺帳、土地登記簿、臺灣省澎湖縣00000000縣○○市○○段○○○○號土地登記資料附卷足稽（訴願卷第49、56至80頁）。觀諸上開土地登記資料，均無系爭土地原為林鎗所有之記載，亦無系爭土地於日據時期遭日本政府強制徵收未給價之情事，要難認原告之請求符合內政部89年5月30日函所定之「關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」，是被告否准原告發還系爭土地之請求，於法有據。
3.原告雖提出澎湖縣誌、日據時期林鎗之戶籍資料、業主權保存登記申請書、土地臺帳謄本、業主王生傳及管理人楊鏡亭之土地申告書等資料，主張系爭土地於日據時期即為林鎗所有，遭日本政府強制徵收未給價云云。惟觀諸澎湖縣誌（本院卷第33頁）之內容，僅記載：「澎湖林姓，有泉州之林，有漳浦烏石鄉之林，有金門之林。（一）馬公林氏：開澎祖於清康熙元年，自泉州遷來馬公，其後族人分居於朝陽（紅木埕）。」等語，並無一語指及林鎗與系爭土地間之關聯性。另依日據時期林鎗之戶籍資料記載（本院卷第35頁），林鎗於明治27年（西元1894年）3月6日因前戶主死亡而繼任為戶主，從事農業（佃作），現住所原為澎湖廳東西澳埔仔尾街（紅木埕鄉土名）31番戶，嗣變更為媽宮街埔仔尾31番戶，其後於大正9年（民國9年）10月1日改編為高雄州澎湖郡馬公街馬公62、64番地，核其內容均與系爭土地無涉。再觀諸業主權保存登記申請書（本院卷第49-57頁）之內容，林鎗係就馬公60、62、64、70番地及紅木埕225、337、372番地等7筆土地向日據時期臺南地方法院馬公出張所申請辦理業主權保存登記。至土地臺帳謄本（本院卷第59頁）則係記載澎湖郡馬公街紅木埕219番地之業主為林旺、典主為林鎗等情，均無系爭土地為林鎗所有之記載。又觀諸日據時期業主王生傳及管理人楊鏡亭土地申告書（本院卷第39-45頁）之內容，申告番號二固記載：「東至林鎗畑、北至林鎗厝」，申告番號五固記載：「西至林鎗畑、北至林鎗厝」，然均未指明「林鎗畑」及「林鎗厝」究竟坐落於何處。另原告復提出日據時期繪製之澎湖馬公地圖（本院卷第61頁），主張當時馬公城外紅木埕只有1戶人家，也就是62、64番地即林鎗祖厝，依據王生傳、楊鏡亭所述土地情形，系爭58番地位於其等土地旁邊，該地顯為林鎗所有云云，然觀諸該地圖之內容，僅繪有朝陽門、木埕鄉埔仔尾及陸軍兵舍之相關位置，並無系爭土地及62、64番地（林鎗祖厝）之記載，況縱認林鎗確實居住於62、64番地並於相鄰之土地耕作，亦無法確認該相鄰之土地即為系爭土地，並進而據此推論系爭土地即為林鎗所有。則由前揭原告所提文件資料觀之，皆無法證明系爭土地於日據時期即為林鎗所有，更無從證明系爭土地於日據時期即遭日本政府強制徵收而未給價，自無從為有利於原告之認定。從而原告上開主張，均無可採。
㈤綜上所述，原告不僅欠缺提起本件訴訟之當事人適格，實體
上亦無依內政部89年5月30日函陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之請求權，被告以原處分否准原告發還系爭土地之請求，並無違誤；訴願決定雖誤為不受理，惟其維持原處分之結論並無二致，仍應予以維持。是本件原告之訴，依其所述之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
六、結論：原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
書記官 周 良 駿