高雄高等行政法院判決
108年度訴字第288號民國108年12月24日辯論終結原 告 李德昌訴訟代理人 周慶順 律師
廖懿涵 律師被 告 高雄市政府地政局旗山地政事務所代 表 人 沈洸洋訴訟代理人 林麗慧
鄭丁元上列當事人間分割登記事件，原告不服高雄市政府中華民國108年6月19日高市府法訴字第10830488500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣原告與他人共有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（重測前為木柵段298地號，下稱系爭土地），其屬農牧用地，為農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款之耕地，其上並興建農舍(下稱系爭農舍)，且於民國67年2月18日取得使用執照。於107年10月30日，經臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）以106年度訴字第971號民事判決分割系爭土地，該判決並於107年12月13日確定。嗣原告委託訴外人徐嘉鴻於108年1月19日，持上開民事判決及確定證明書、土地複丈及標示變更登記申請書向被告申請辦理將系爭土地判決分割登記，被告審查後於108年3月4日以複補字第000029號補正通知書(下稱補正通知書)通知原告應於接到通知之日起15日內，依地籍測量實施規則第265條規定辦理，原告因逾補正期限，未依補正事項完成補正，被告遂以108年3月20日複駁字第000012號駁回通知書（下稱原處分），駁回原告之申請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、按農業用地興建農舍辦法(下稱農舍辦法)係因農發條例第18條第5項授權主管機關訂定之法規命令，惟觀上開授權條文文義，並未授權主管機關制定限制農業用地與耕地分割之法規命令，其授權目的顯然係為就農舍興建之許可要件及許可程序等管理農舍事項進行規範。再者，農發條例雖有防止農地遭細分之目的，惟已於同條例第16條就耕地分割後每宗面積為限制以杜此患，亦即共有耕地只要符合同條例第16條之規定而得分割，即已符合立法者所預設之農地合理利用狀態，耕地無遭細分、破壞農地完整性以及影響農業生產環境之虞；縱使耕地分割後，發生農舍與農舍坐落基地之面積不合於農舍辦法第9條第2項第3款「申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十」之情況，然法之所以對農舍使用面積與坐落之農業用地面積比例為規範，無非係欲使已興建農舍後之90%農業用地積極供農業使用，以免出現農舍林立、農地非農用之情形，惟已興建農舍後之90%農業用地即便再行分割由他人取得，只要將套繪管制轉載於分割出之土地上，使該地不得再申請興建農舍，即能有效防免重覆建築農舍、農地非農用之情況發生，該分割前已興建農舍後之90%農業用地，仍僅能供農用，無法再建築他棟農舍。農舍辦法第12條第2項雖可防止農地細分，惟其母法既已就防止農地細分之事項為規定，就何種情況不得分割顯然並未含括於農發條例第18條第5項之授權範圍內。再參酌農發條例整體法條，除就耕地分割之限制於同條例第16條定有明文外，對於已興建農舍之農業用地與耕地分割時，是否有須解除套繪管制始能分割或相類似之限制或可得推導出之立法精神，全無著墨。是以農舍辦法第12條第2項所為限制共有人請求分割權利之規定，並無必要，顯已超過母法授權範圍而不生效力。
2、立法院於108年6月27日三讀通過工廠管理輔導法部分條文修正案，對105年5月20日前於農地上興建之未登記工廠，大幅放寬其合法標準，使1萬多公頃之農地於政策加持下，不再為供農用，轉變為供工業使用，此已與農地農用、保護農業生產之基本政策背道而馳；反觀已經蓋有農舍而受套繪管制之農業用地，分割後只要將套繪管制轉載即能有效遏止農舍遍地之情形發生，不致使農地非農用。然行政機關竟制定逾越母法授權之農舍辦法第12條第2項規定，箝制人民依法分割共有土地並申請分割登記之權利，顯失之衡平之慮。
3、農發條例第18條第5項係授權主管機關就前4項即89年1月4日後許可興建之農舍制定管制辦法，於系爭土地上所興建系爭農舍係於67年2月18日取得使用執照，並早有編訂門牌號碼高雄市○○區○○里○○00○0號，可證系爭農舍於67年2月間已經許可興建，非屬農舍辦法管理之範圍。
4、系爭土地使用分區為山坡地保育區，屬農發條例第3條第11款所指之耕地，依同條例第16條規定，分割後最小面積原則上須達0.25公頃。惟系爭土地於上開條例89年1月4日修正前即為訴外人洪福信、李杉山、姬正山、姬紀陸、姬正範、姬嘻霞、姬嘻敏、姬嘻洽共有，依農發條例第16條第1項第4款規定，仍得分割，不受最小面積之限制。再系爭土地登記謄本其他登記事項雖記載「未經解除套繪管制不得辦理分割。已興建農舍，使用執照核發日期：67年2月18日。(建物門牌:內門區木柵里木柵61之1號)」(訴外人洪福信所有)，此係地政機關因農舍辦法第12條第2項規定所為之記載，惟農舍辦法第12條第2項增加母法所無，亦未授權主管機關增訂共有人耕地分割處分權之限制，應不生效力。又系爭土地既經橋頭地院民事庭判決准許分割確定，被告僅需將套繪管制分別轉載於分割後之土地即可達管制目的。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告就原告108年1月19日之申請土地分割登記案件(108旗代收土字第000300號)，應依橋頭地院106年度訴字第971號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、按農舍辦法第12條第2項規定：「…已申請興建農舍之農業用地，…，未經解除套繪管制不得辦理分割。」雖有關民事法院針對因興建農舍而列入套繪管制之農業用地，固有判決分割之先例，然是否即得憑民事判決據以向地政機關申請分割登記，行政法院仍有不同法律見解，並經承審行政法院命中央農業主管機關參加訴訟，就農業用地使用管制相關法令表達法律意見後，指明農舍辦法係農發條例第18條第5項明文授權由中央建築主管機關會同中央農業主管機關，針對興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止與其他應遵行事項所訂定。再者，農業用地上所以能合法建造農舍，係據農舍與農業之經營有不可分離之關係，農舍建於其上，雖屬個別之所有權標的，然而農舍既與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍自不得與其坐落之用地分離而單獨移轉，又89年1月修正施行農發條例第18條第4項規定限制農舍應與其坐落之農地併同移轉，對於修正後建造之農舍仍有適用，亦無疑義。另對於該條例修正前建造之農舍而言，縱無該項規定，亦不得單獨移轉，且該規定係就移轉為規範，未以建造時為要件，故無限定須於何時建造，只要於修正後為移轉，即應適用該規定。故農舍辦法第12條第2項明定未經解除套繪管制不得辦理分割，以管制徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，尚無逾越母法授權之範圍與立法精神，亦為民法第823條第1項所定「除法令另有規定外」之分割限制，此有最高行政法院106年度判字第467號、107年度判字第266號及臺中高等行政法院106年度訴更一字第14號等判決足堪參照。
2、系爭土地上建有系爭農舍，並領有使用執照，系爭土地登記簿亦載明：「未經解除套繪管制不得辦理分割」。除依農發條例第18條之立法意旨，農舍於不影響農業生產環境及農村發展之前提下，始得有條件准許興建，因農舍與農業之經營有不可分離之關係，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍自不得與其坐落之用地分離而單獨移轉。且89年1月修正施行農發條例第18條第4項規定限制農舍應與其坐落之農地併同移轉，係就移轉為規範，未以建造時為要件，只要於修正後為移轉，即應適用該規定，是故，農舍辦法第12條第2項明定未經解除套繪管制不得辦理分割，以管制徒有農舍卻無供農業經營用地之不合理現象，尚無逾越母法授權之範圍與立法精神。倘若系爭農舍已取得拆除執照，或已辦理解除套繪管制，即可依農發條例第16條相關規定辦理土地分割。另工廠管理輔導法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定，108年6月27日三讀通過之部分條文修正案為專章規範未登記工廠與特定工廠之管理輔導，依循相關規定辦理土地使用分區變更或使用許可，其目的並非為耕地之分割，亦與農舍辦法套繪管制意旨不同。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、本件如爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告108年3月4日複補字第000029號補正通知書、108年3月20日複駁字第000012號駁回通知書、107年4月16日高市地旗測字第10770304100號函、土地複丈及標示變更登記申請書、系爭土地複丈成果圖、橋頭地院106年度訴字第971號民事判決、判決確定證明書及訴願決定書（訴願卷第48-49頁、第50頁、第65-69頁、第72-82頁、第3-11頁）附卷可憑，堪信為真實。本件兩造爭點厥為：
（一）農舍辦法第12條規定「未經解除套繪管制之農舍，不得辦理分割」，有無逾越母法即農發條例第18條之授權範圍？
（二）農發條例第18條第5項規定之規範效力，是否及於「89年1月4日以前許可興建之農舍」？
（三）被告以原處分否准原告申請系爭土地之分割登記，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）按興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法由內政部會同中央主管機關定之，農發條例第18條第5項定有明文。又依該條例第18條第5項之法律授權訂定農業用地興建農舍辦法，該辦法對已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割，農舍辦法第1條及第12條分別定有明文。審酌農發條例為我國農業政策的基本大法，主要在規範土地利用、農業生產、農產運銷、價格與貿易、農民福利與農村建設，以及農業研究與推廣，以提昇農業競爭力，促進農業發展。其中土地利用尤著重落實農地農用，又農地若無達一定面積，則無經濟效用，自無法繼續維持農用之可能，亦不能保障實際耕作農民，以激勵其生產，改善其生活可言，此即與促進農業發展之立法目的相悖。故從農地農用之立法保障之目的，自可導出禁止農地細分之下位概念。申言之，惟有禁止農地細分農地始能發揮最大經濟效用，提昇農業競爭力，促進我國農業發展。
（二）次按以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，有司法院釋字第612號解釋意旨可資參照。核農發條例第18條在整部農發條例法典之體系位置為第2章「農地利用與管理」。再者，從該章之第8條之1、第10條、第15條、第18條、第19條等規定觀之，顯然農發條例就「農地利用與管理」事項，是以盡量確保「農地農用」為其主要目標。而「農地上農舍面積之擴張」，即代表「農地之流失」（因為農業用地可輕易變更為建築基地，但建築基地事後卻很難再回復為可供農用而有生產力之農業用地），依常態性之日常經驗法則判斷，農地農用與農舍管制間，明顯存在關連性。又為落實農地農用，非禁止農地細分不足為功，已如上述，則農發條例第18條第5項規定，有關該授權母法之授權目的及內容，應屬明確，而農舍辦法第12條第2項規定，「因有農舍存在而受套繪管制」之共有農地，不得分割，因為有助於「避免農地細分」規範目的之實踐，即符合授權母法之授權目的及內容，自不待言。
（三）查系爭土地為原告與他人所共有，屬農牧用地，為農發條例第3條第11款之耕地，其上已興建系爭農舍，建築完成日期為67年2月18日，而系爭土地之土地登記謄本上註記「已興建農舍，未經解除套繪管制不得辦理分割」，足見系爭土地為系爭農舍之基地，目前仍受套繪管制。而各共有人，除法令另有規定外，得隨時請求分割共有物，民法第823條第1項前段定有明文。又按已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割，農舍辦法第12條第2項亦有規定，此即為民法第823條第1項所謂「除法令另有規定」之分割限制，是被告駁回原告請求分割登記之處分並無違誤。雖原告主張農舍辦法第12條第2項，限制農地共有人請求分割之權利，明顯逾越其母法即農發條例第18條第5項之授權範圍，依法應不生效力云云，惟揆諸首揭說明，農舍辦法符合授權母法之授權目的及內容，是原告此部分主張即不足採。又原告所舉民事裁判，因該裁判並非判例，且有誤解法令，尚不得拘束本院之判斷，而援為原告有利之認定。至於被告通知原告應依地籍測量實施規則第265條規定補正一節，核該規則係針對建物測量申請案件所為規範，顯與本件土地分割登記無關，被告依該條認原告逾期未補正而駁回申請，其理由顯有未洽，惟因其結論尚無二致，經訴願決定依訴願法第79條第2項「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」規定之意旨，予以駁回原告之訴願，核無不合。且被告於本件行政訴訟時，已陳明更正其處分理由，是原告以被告用不相干法令做成駁回處分云云，亦不足採。
（四）按所謂比例原則，係指手段與目的，必須合乎比例衡平，亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係。查原告雖主張已興建農舍後之90%農業用地即便再行分割由他人取得，只要將套繪管制轉載於分割出之土地上，使該地不得再申請興建農舍，即能有效防免重覆建築農舍、農地非農用之情況發生云云，惟倘准予分割，仍將套繪管制轉載於分割出之土地上，則會發生分割出去之農地雖實際農耕，然卻無農舍可供放置機具，而分得農舍者卻無農地可耕之窘況，此顯無法保障實際耕作農民，以激勵其生產，亦無法充分發揮農地之經濟效用，此與促進農業發展之立法目的相違，故原告主張之手段雖侵害人民權益較小，然未能符合立法目的，揆諸前開說明，顯然欠缺妥當性，自與比例原則不相符合。
（五）按農業用地上所以能合法建造農舍，係因農舍與農業之經營有不可分離之關係。此由89年修正施行前之農發條例第3條第10款及修正後同條第1項第10款，均限定供與農業經營不可分離之農舍用之土地，始為農業用地之定義性規定，可以得知。農業用地直接供經營農業之用，農舍建於其上，雖屬個別之所有權標的，然而農舍與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍自不得與其坐落之用地分離而單獨移轉。89年1月修正施行之農發條例第18條第4項規定：「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」其中段限定農舍應與其坐落之農地併同移轉之規定，對於修正後建造之農舍適用，並無疑義；對於修正前建造之農舍而言，一方面縱無該規定，亦不得單獨移轉，二方面該規定就移轉為規範，未以建造時為要件，無須限定於何時建造，只要於修正後為移轉，亦應適用該規定，最高行政法院91年度判字第2018號、107年度判字第266號判決意旨參照。準此，農舍何時興建無關宏旨，只要於農舍辦法修正後為移轉，即應適用該辦法。本件原告於108年1月19日申請分割登記，自應適用農舍辦法無訛，是原告主張系爭農舍係於67年2月18日取得使用執照，非屬農舍辦法管理之範圍云云，洵不足採。
（六）綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告以原處分駁回原告請求依法院民事判決結果，辦理系爭土地之分割登記，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告就原告108年1月19日之申請土地分割登記案件(108旗代收土字第000300號)，應依橋頭地院106年度訴字第971號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、結論，原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 1 月 14 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 14 日
書記官 陳 嬿 如