高雄高等行政法院判決
108年度訴字第29號民國109年6月24日辯論終結原 告 張國益被 告 臺南市白河區公所代 表 人 蕭福清訴訟代理人 陳文彬 律師複 代理 人 陳惠敏 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服臺南市政府中華民國107年12月24日府法濟字第1071435977號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分關於被告民國107年8月27日所農建字第1070553761號函部分撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔四分之一，餘由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明原為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地之公用地役關係不存在。」（本院卷第14頁）。嗣原告於民國108年4月9日提出行政訴訟追加聲明暨準備書狀，追加其訴之聲明為：「一、先位聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地之公用地役關係不存在。二、備位聲明：（一）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在。（二）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地之公用地役關係不存在。」（本院卷第106頁）。經核原告上開訴之追加，其請求之基礎事實相同，且被告對於原告所為上開追加無異議而為本案言詞辯論，揆諸前揭規定，亦應准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告於101年12月間因買賣取得坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○號（原白河段380地號）土地（下稱系爭土地）。
嗣訴外人郭繁梅於107年5月21日向臺南市政府工務局陳情，指稱其位於臺南市○○區○○里○○街○○巷○○弄○號之住家後方迴車道（部分坐落於原告所有系爭土地）遭人以烤漆鋼板圍籬封路致使無法出入，並詢問其住家所領有之建築執照，其核准圖說有無設計迴車道，臺南市政府工務局遂於107年6月13日以南市工使二字第1070632110號函復郭繁梅，內容略以：「說明：……二、……由白河區公所核發之建築指示圖原卷，臺端陳情之迴車道應為道路，若有道路認定疑義，請洽白河區公所辦理。」等語。嗣郭繁梅再於107年6月29日以相同事由向被告陳情，被告遂於107年7月17日邀集相關單位前往現場會勘，會勘結論略以：「此案經查證本所於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用。」等語，被告並以107年7月19日所農建字第1070478928號函檢送現場會勘紀錄予郭繁梅，並請臺南市政府警察局依臺南市政府105年1月11日府工養一字第1050048492號函檢附之會議紀錄第4、5點辦理。嗣臺南市政府警察局白河分局（下稱白河分局）以107年8月9日南市警白交字第1070408675號書函命原告自行拆除系爭土地上之烤漆鋼板圍籬，以維護用路人安全，原告遂於107年8月15日書具申請書，請被告說明其認定系爭土地為迴車道之依據及事證為何，被告乃以107年8月27日所農建字第1070553761號函復原告，內容略以：「說明：……二、本所依據65年8月28日由本所核定之建築線指示（定）申請書圖與107年6月13日南市工使二字第1070632110號函及『臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行要點』第2條第2項第2款作為認定依據。
」等語。原告不服上開被告107年7月19日函及同年8月27日函，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、先位聲明部分：
(1)系爭土地為住宅區尚未興建住宅之空地：系爭土地與周邊之土地，均為原地主白瑞和於42年因耕地放領取得，嗣於56年該區土地變更為都市土地後，原地主乃將該地區土地規劃興建房屋出售。最初應係規劃土地周邊興建數棟房屋出售，中間預留通道（部分為系爭土地範圍）以供通行，嗣因所興建之房屋大門均有面臨巷道（七賢街45巷及七賢街45巷12弄）可供通行，他人無行經此通道之必要，原規劃之通道乃另作將來興建房屋之用，事後並以圍籬加以隔離，該通道自始即非迴車道或現有巷道，僅為一般住宅區尚未興建住宅之空地，此可由被告所提65年8月核定建築線指示申請書圖中該通道部分，並無土地所有權人出具土地供通行同意書，主管機關於88年6月3日變更白河都市計畫（第1次通盤檢討）案就系爭土地使用分區亦列○住○區○○○○道多為民安路98號及100號建物占用迄今可證。如該通道部分為迴車道或現有巷道而遭人興建建物占用，豈可能迄今周遭居民或政府機關均無反對之作為。況且自56年該區土地變更為都市土地起至65年8月核定建築線指示申請書圖時，仍作一般耕地使用，他人無通行於此之必要，期間亦不過短短10年不到，實不該當既成巷道之構成要件。況且，臺南市政府工務局以109年3月17日南市工管二字第1090319899號函復鈞院詢問系爭土地部分是否作為迴車道使用一事，僅係援引65年8月28日之建築線指示圖告以道路範圍，隻字未提及「迴車道」。由此可知，臺南市政府工務局亦不認為系爭土地曾指定作為「迴車道」，且臺南市政府都市發展局亦未曾公告系爭土地為現有巷道，被告不察，逕依檢舉人所提供不實資料及上開指示書圖，認為該通道為迴車道，系爭土地屬迴車道之部分，顯有違誤。
(2)被告107年7月19日所農建字第1070478928號函及107年8月27日所農建字第1070553761號函為行政處分：被告以107年7月19日所農建字第1070478928號函及107年8月27日所農建字第1070553761號函認定系爭土地為迴車道供公眾使用，嚴重違法損害原告之權利，上開2函文屬行政程序法第92條之行政處分，且訴願決定亦認為上開2函係屬行政處分，原告自得據以提起撤銷訴訟救濟。
(3)被告自認不具有認定系爭土地性質之事務權限：被告主張臺南市政府都市發展局方為有權認定現有巷道之機關，則被告顯無認定系爭土地性質之事務權限，訴願決定復依無認定權限之臺南市政府工務局之函文認定系爭土地為現有巷道，原處分及訴願決定均屬違法，且不當損害原告之權利，則原告訴請撤銷原處分及訴願決定，自有理由。
(4)並非曾指定建築線之土地即為現有巷道：按建築法第48條第1項規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。」足見建築線之指定與現有巷道本無必然之關聯性，政府機關欲限制人民財產權之行使，理應有充分的理由及高度公益的要求，並遵循正當法律程序方可限制，被告卻率以65年8月曾核定之建築線指示申請書圖即認系爭土地為迴車道，限制原告對系爭土地之使用，顯無理由。
(5)臺南市○○巷道之認定依據應為臺南市建築管理自治條例第6條第1項之規定：按臺南市建築管理自治條例第6條第1項規定：「本自治條例所稱現有巷道，指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書。三、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」系爭土地是否為現有巷道，其判斷標準應為臺南市建築管理自治條例第6條第1項規定，此亦為現行臺南市政府都市發展局辦理現有巷道公告之依據。被告依據65年8月28日核定之建築線指示（定）申請書圖、臺南市政府工務局107年6月13日南市工使二字第1070632110號函及臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行要點第2點第2項第2款規定，認定系爭土地為迴車道需供公眾使用。惟查，依上開執行要點第1點規定：「臺南市政府為執行建築法第48條第2項及臺南市建築管理自治條例（以下簡稱本自治條例）第6條辦理都市計畫土地指定建築線，特訂定本要點。」可知此要點係在執行臺南市建築管理自治條例第6條辦理指定建築線之用，並非認定迴車道依據，是被告以上開執行要點限制原告之權利，亦違反法律保留原則。
(6)本件系爭土地未曾實質認定是否為現有巷道並依法公告，不應認屬現有巷道：按臺南市建築管理自治條例第6條第1項規定：「本自治條例所稱現有巷道，指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書。三、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」本件系爭土地範圍，自56年該區土地變更為都市土地起至65年8月核定建築線指示申請書圖時，仍作一般耕地使用，他人無通行於此之必要，期間亦不過短短10年不到，縱曾可供通行，亦不構成具有公用地役關係之巷道。土地所有權人未曾出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，如欲認定曾指定建築線之巷道為現有巷道，依上開規定，尚需經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻並踐行行政程序法第100條之公告，本件對此均付之闕如，自不得認定系爭土地為現有巷道。
(7)原告得對被告提起確認訴訟：被告107年7月19日所農建字第1070478928號函說明二載明：「此案經查證本所於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用。」足見被告係自行認定原告所有系爭土地為迴車道供公眾使用，並非援引臺南市政府都市發展局之認定。訴願決定復認為原告所有糸爭土地為「現有巷道」且具「公用地役關係」及供公眾通行之道路而駁回原告之訴願，兩造當事人既對系爭土地是否具公用地役關係有爭議，依最高行政法院106年度判字第428號判決意旨，原告自得對被告提起確認公用地役關係不存在之訴訟。
(8)現有巷道之認定與公用地役關係分屬二事：由臺南市建築管理自治條例第6條第1項規定之現有巷道情形中，僅第1款明定有公用地役關係之巷道為現有巷道，其餘3款情形則未定有公用地役關係之要件亦可得知，足見現有巷道之認定與公用地役關係之認定，分屬二事，不可等同視之，現有巷道是否具有公用地役關係，仍應視該土地是否具備成立公用地役關係之要件。依最高行政法院106年度判字第428號判決意旨：「私設道路成立公用地役關係，需具備條件為『1.為不特定之公眾通行所必要；2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；3.須經歷時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷。』……。」本件系爭土地並不符合為不特定之公眾通行所必要、經歷時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷等公用地役關係之要件，且88年6月3日變更白河都市計畫（第1次通盤檢討）案復確認系爭土地為○住○區○○○○道路，系爭土地實不具有公用地役關係。訴願決定卻以臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行要點第2點第2項第2款及不具認定現有巷道權限之臺南市政府工務局函文，認定系爭土地為「迴車道」並具有公用地役關係，顯有不當，應予撤銷。
2、備位聲明部分：
(1)如鈞院審理結果認為被告107年7月19日所農建字第1070478928號函及107年8月27日所農建字第1070553761號函並非行政處分，致原告此部分先位聲明無理由時，則請就備位聲明之部分審理。
(2)本件因被告認定系爭土地為迴車道供公眾使用，進而具體指示白河分局命原告自行拆除圍籬，則原告所有系爭土地是否具有迴車道供公眾使用之法律關係，此公法上地位有受侵害之危險，而此項危險得以對被告之確認判決予以除去，原告自得對被告提起確認系爭土地該法律關係不存在之訴訟以排除侵害。系爭土地客觀上不具迴車功能，不特定之公眾無使用系爭土地迴車或通行之必要，都市計畫公告亦認定系爭土地為○住○區○○○○道路用地，原告訴請確認系爭土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在，實有理由。
(二)聲明：
1、先位聲明：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地之公用地役關係不存在。
2、備位聲明：（1）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在。（2）確認原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地之公用地役關係不存在。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、關於原告請求訴願決定及原處分均撤銷部分：
(1)按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院62年度裁字第41號裁定要旨可資參照。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。
而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。又按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，當事人若對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，其情形無可補正，應以裁定駁回之。查訴外人郭繁梅於107年6月29日向被告提出陳情書，主張其位於臺南市○○區○○里○○街○○巷○○○○號之住家後方社區道路原有迴車道設計，最近遭人以烤漆鋼板圍堵致無法出入，被告乃於107年7月19日以所農建字第1070478928號函復郭繁梅，核該函係針對郭繁梅之陳情，回覆經查證被告於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用，乃就現存資料及會同相關單位勘查之事實所為之單純表示，並請權責機關臺南市政府警察局依據105年1月11日府工養一字第1050048492號函附之會議紀錄第4、5點辦理，針對系爭土地並未創設任何新的公法上法律關係。至被告107年8月27日所農建字第1070553761號函乃就判斷系爭土地性質所為單純之事實處理經過陳述，並未對原告之權益發生創設之法律效果。是上開被告107年7月19日函及同年8月27日函皆非行政處分，僅為觀念通知，不屬於撤銷訴訟之標的，自應以裁定駁回之。
(2)退步言之，倘鈞院認被告107年7月19日函及同年8月27日函係屬行政處分，則被告依據65年8月28日所核定之建築線指示（定）申請書圖以及臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行要點第2點第2項第2款、建築技術規則建築設計施工編第1條第36款等規定綜合判斷，認定該路段實屬迴車道供公眾使用，並無不當，且臺南市政府工務局107年12月3日南市工管二字第1071328307號函認定系爭土地為「現有巷道」且具「公用地役關係」及供公眾通行之道路，並於109年3月17日南市工管二字第109031289899號函復鈞院系爭土地部分為道路範圍，是被告所為認定並無違誤。
(3)另都市0000000區0000000000號土地為何種使用區別，土地之開發建築均須符合其使用區別之規定，並無載明住宅區之土地不可作為道路用地問題，因此原告認為系爭土地使用分區○住○區○○○○道已不再具迴車道之性質，即有謬誤。
2、關於原告請求確認其所有系爭土地之公用地役關係不存在部分：
(1)按行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」依前開規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須原告有即受確認判決之法律上利益，且基於確認訴訟補充性之原則，原告不得提起撤銷訴訟者，始得提起之。而所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去者，始為存在。
(2)原告不得提起本件確認訴訟，說明如下：
A、臺南市政府都市發展局方為現有巷道有權認定機關，說明如下：
(A)按臺南市市區道路管理自治條例第4條規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為臺南市政府，各管理機關業務權責劃分如下：一、工務局：（一）市區道路之修築、改善、養護及挖掘等管理事項。（二）共同管道、照明設施、行道樹、橋樑、涵洞與隧道之設置、管理及維護。（三）公共設施使用市區道路及建築使用市區道路之管理。（四）本市○市○○區○市道側溝清理。二、交通局：……。三、都市發展局：現有巷道之認定、都市計畫樁位之管理及維護。四、警察局：違反市區道路交通活動性障礙物之處理、供公眾通行之非計畫道路遭設置障礙物之處理、受理臨時活動使用市區道路之申請及其他有關交通秩序安全之管理。五、環境保護局：……。（第2項）前項第1款、第2款業務，必要時得委任或委託區公所或其他機關辦理。（第3項）第1項業務劃分涉及2個以上機關之事項，由主管機關協調辦理。」次按臺南市建築管理自治條例第6條第3項、第4項規定：「現有巷道之業務，其土地位於都市計畫區者由本府都發局辦理，位於非都市計畫區者由本府工務局辦理，另主管機關得委任各區公所辦理。」「為處理現有巷道認定疑義，主管機關應組成現有巷道評議小組評議之。評議小組之組織及相關作業規定，由本府都發局另定之。」又臺南市政府101年10月18日府工管二字第0000000000B號公告委任臺南市各區公所辦理臺南市非都市土地之指定建築線及現有巷道業務之事項，自101年11月1日起實施。
(B)查原告所有系爭土地為都市土地，此有都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書為憑，是依前開規定，臺南市政府都市發展局為現有巷道有權認定機關。
B、基上，有關原告所有系爭土地是否為現有巷道之爭議，依法原告應向權責機關即臺南市政府都市發展局請求確認，倘其對於該局依法所作之認定有所不服，因該認定之性質屬行政處分，原告得循序提起訴願及撤銷訴訟為救濟。是基於行政訴訟法第6條所規定之確認訴訟補充性原則等規範，原告不得提起本件確認訴訟。
C、再者，被告並非系爭土地是否為現有巷道之有權認定機關，僅係於查證65年8月核定之建築線指示申請書圖及現場履勘後，依據事實陳述該路段屬迴車道供公眾使用。是原告以臺南市白河區公所為被告，請求確認其所有系爭土地之公用地役關係不存在，亦無理由。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)被告107年7月19日所農建字第1070478928號函及同年8月27日所農建字第1070553761號函是否為行政處分？
(二)被告是否為本件現有巷道爭議之主管機關？原告向被告起訴請求確認系爭土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在，及確認系爭土地之公用地役關係不存在，被告當事人是否適格？
五、本院的判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地登記第1類謄本（本院卷第29頁）、訴外人郭繁梅107年5月21日陳情書（訴願卷第26頁）、臺南市政府工務局107年6月13日南市工使二字第1070632110號函（訴願卷第25頁）、訴外人郭繁梅107年6月29日陳情書（訴願卷第30頁）、被告107年7月19日所農建字第1070478928號函（訴願卷第9頁）、被告107年7月17日會勘紀錄（訴願卷第10頁）、白河分局107年8月9日南市警白交字第1070408675號書函（訴願卷第43頁）、原告107年8月15日陳情書（訴願卷第42頁）、被告107年8月27日所農建字第1070553761號函（訴願卷第41頁）、訴願決定書（訴願卷第68-73頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)關於先位聲明第1項部分：
1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至於行政機關所為之措施，若係單純之事實敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而發生法律效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及撤銷訴訟。
2、次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」行政程序法第11條第1項及第15條第1項定有明文。又按「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第101條定有明文。而臺南市政府為實施建築管理，依建築法第101條之授權規定，訂定之臺南市建築管理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺南市政府；必要時，主管機關得委任所屬機關辦理。」第6條第1項、第3項、第4項規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道，指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書。三、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。……（第3項）現有巷道之業務，其土地位於都市計畫區者由本府都發局辦理，位於非都市計畫區者由本府工務局辦理，另主管機關得委任各區公所辦理。（第4項）為處理現有巷道認定疑義，主管機關應組成現有巷道評議小組評議之。評議小組之組織及相關作業規定，由本府都發局另定之。」復按臺南市市區道路管理自治條例第4條第1項第3款規定：「本自治條例之主管機關為臺南市政府，各管理機關業務權責劃分如下：……三、都市發展局：現有巷道之認定、都市計畫樁位之管理及維護。」由上開規定可知，臺南市○○巷道之業務，其土地位於都市計畫區者由臺南市政府都發局辦理，位於非都市計畫區者則由臺南市政府工務局辦理，而主管機關臺南市政府得將該業務委任區公所辦理。
3、經查，訴外人郭繁梅於107年6月29日向被告陳情，指稱其位於臺南市○○區○○里○○街○○巷○○○○號之住家後方迴車道（部分坐落於原告所有系爭土地）遭人以烤漆鋼板圍籬封路致使無法出入，並詢問其住家所領有之建築執照，其核准圖說有無設計迴車道，被告遂於107年7月17日邀集相關單位前往現場會勘，會勘結論記載：「此案經查證本所於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用。」等語，並以107年7月19日所農建字第1070478928號函檢送現場會勘紀錄予郭繁梅，內容略以：「主旨：檢送『本區民眾陳情住家周邊迴車道遭人以烤漆鋼板封路致使無法出入一案』會議紀錄及相關附件各1份，詳如說明，請查照。說明：一、依據107年7月5日所農建字第1070447011號函辦理。二、此案經查證本所於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用。三、請權責機關臺南市政府警察局依據105年1月11日府工養一字第1050048492號函檢附之會議紀錄第4、5點辦理。」等語，此有郭繁梅107年6月29日陳情書、被告107年7月17日會勘紀錄及被告107年7月19日所農建字第1070478928號函附訴願卷（第30、10、9頁）可考。核被告前揭函文，僅係針對訴外人郭繁梅所陳情之事項，檢送107年7月17日會勘紀錄予以回覆，該函文雖記載「此案經查證本所於65年8月核定建築線指示申請書圖，該路段實屬迴車道供公眾使用」等語，然僅係重複107年7月17日會勘結論之記載，係屬觀念通知性質，自非行政處分甚明。被告前揭函復既非行政處分，原告聲明請求撤銷，自非法之所許。
4、次查，本件原告於107年8月15日書具陳請書，請被告說明其認定系爭土地為迴車道之依據及事證為何，被告乃以107年8月27日所農建字第1070553761號函復原告，內容略以：「主旨：臺端陳○○○區○○段○○○○○○○號土地是否為迴車道供公眾使用』一案，詳如說明，請查照。說明：一、復臺端107年8月15日申請書。二、本所依據65年8月28日由本所核定之建築線指示（定）申請書圖與107年6月13日南市工使二字第1070632110號函及『臺南市政府辦理都市計畫土地現有巷道申請指定建築線執行要點』第2條第2項第2款作為認定依據。」等語，此有原告107年8月15日陳請書及被告107年7月19日所農建字第1070478928號函附訴願卷（第42、11頁）可考。核上開被告107年8月27日函係就原告所詢被告認定系爭土地為迴車道之依據及事證所為之答覆，乃係就系爭土地是否屬曾指定建築線之現有巷道之具體事件，作成具法效性之單方確認性意思表示，使系爭土地直接對外發生供公眾通行之法律效果，形式上已該當行政處分之特徵，此亦經被告訴訟代理人於109年6月24日本院行言詞辯論程序時到庭陳述甚明（本院卷第300頁）。又查，本件原告所有系爭土地坐落於臺南市白河區，土地使用分區為住宅區，此有被告101年11月27日101所建字第628號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書附本院卷（第49頁）可考。核本件原告所有之系爭土地屬於都市土地，揆諸前開規定及說明，其現有巷道業務應由臺南市政府都市發展局辦理，被告並無認定系爭土地是否為現有巷道或是具有公用地役關係之巷道之管轄權限。則被告以自己名義認定系爭土地為曾指定建築線之現有巷道，並據以作成107年8月27日所農建字第1070478928號函之處分，即有違反管轄權規定之違法，應予撤銷。
(三)關於先位聲明第2項及備位聲明部分：承前所述，本件系爭土地為都市土地，其現有巷道業務應由臺南市政府都市發展局辦理，被告並非主管機關。是原告以非主管機關之臺南市白河區公所為被告，先位聲明第2項請求確認原告所有系爭土地之公用地役關係不存在，暨備位聲明請求確認原告所有系爭土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在及確認原告所有系爭土地之公用地役關係不存在，其被告當事人適格即有未合，應予駁回。
六、綜上所述，原告先位聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分（包含被告107年7月19日所農建字第1070478928號函及107年8月27日所農建字第1070553761號函），其中被告107年7月19日所農建字第1070478928號函因非行政處分，原告請求予以撤銷，依法未合，應予駁回(與下開當事人不適格部分，併以判決駁回之)，訴願決定此部分理由雖有不同，然結論並無二致，仍應予維持；至被告107年8月27日所農建字第1070553761號函，因有違反管轄權規定之違法，應予撤銷，訴願決定未予糾正，即有未合。從而，原告請求撤銷訴願決定及原處分關於被告107年8月27日所農建字第1070553761號函部分，為有理由，應予准許。另原告先位聲明第2項請求確認原告所有系爭土地之公用地役關係不存在，暨備位聲明請求確認原告所有系爭土地為迴車道供公眾使用之法律關係不存在及確認原告所有系爭土地之公用地役關係不存在，因被告當事人適格有所欠缺，均應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、判決結論：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 15 日
書記官 黃 玉 幸