高雄高等行政法院判決
108年度訴字第207號民國108年10月2日辯論終結原 告 洪慶巖被 告 澎湖縣政府代 表 人 賴峰偉訴訟代理人 歐政和
洪春免上列當事人間請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國108年4月22日臺內訴字第1080015374號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告於民國107年間檢具陳情書（未具明日期），分別向總統府、促進轉型正義委員會、內政部陳情，主張澎湖縣馬公段1番地（下稱系爭土地）為其配偶林珆卉之祖先「林鎗」所有，於日據時期遭日本政府強制徵收，請求發還系爭土地，經上開機關函轉被告辦理，被告乃以107年11月13日府財開字第1070067830號函復原告，內容略以：「說明：……
二、案依所附馬公段1號番地之相關土地謄本、日據時期臺灣總督府檔案等相關資料所載，釐清說明如下：……（二）復查日據時期土地登記簿所載，馬公段1號番地於昭和3年（民國17年）所有者即登記為國庫，並作為練兵場使用；其臺帳資料所載大正年間（大正1年為民國1年）亦即登記為國有。（三）又查餘下所附相關土地謄本、日據時期臺灣總督府檔案等相關資料，並未有直接及客觀證據可茲證明原馬公段1號番地為林鎗所有。……（五）綜上，本案土地既無日據時期之土地登記簿資料得以查證，亦無相關之產權憑證或相關證明文件，故本案陳情歉難辦理。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、西元1894年（光緒20年、明治27年），也就是甲午戰爭後澎湖淪陷，日本軍隊在馬宮城外（紅木埕），土名：土城口（現今澎湖縣北辰市場）駐紮，而土名：跑馬場（1番地）本是林鎗的土地，被日本軍隊強佔作為練兵場使用，而當時為日本軍政時期，林鎗是一介佃農，如何能向日本軍隊爭取自己的土地？直到日本憲政時期，也就在大正1年，土地臺帳就直接登記為國庫所有，而管理者為日本陸軍大臣，亦即系爭1番地還是日本軍隊在使用（練兵場）。
2、原告及其配偶林珆卉（原名林靜枝）於105年分別向總統府、行政院、內政部、促進轉型正義委員會及被告陳情還地於民（林鎗），被告於106年2月13日以府財開字第1060003302號函（本院卷第41頁）復林珆卉，內容略以：「說明：……
三、本案仍請臺端依上開說明二、（三）規定檢齊相關證明文件，俾憑辦理後續土地發還事宜。」等語。足認被告亦承認系爭1番地是日據時期日本軍隊佔領百姓的土地。原告曾向被告詢問究竟需要何種文件證明，然被告無法回答，因為被告連清領時期的八匡魚鱗冊也沒有，卻要百姓提出證明文件（例如：丈單、地契），實不合理。嗣原告查詢內政部地政司網頁，開宗明義土地的沿革，清領時期劉銘傳於光緒11年在臺灣及澎湖作土地清丈，圖冊包含堡圖、縣圖、庄圖、總圖、散圖及八匡魚鱗冊，八匡魚鱗冊裡面有登載土地面積、東西南北向、所有權人，為清領時期作為稅收依據，發給人民丈單、地契（也是所有權狀）。原告亦在臺灣總督府檔案中發現，臺南市政府民政局有收錄167冊八匡魚鱗冊及土地臺丈26冊，因為清領時期澎湖縣是歸臺南府城所管轄，日據時期因臺南永康發生土地糾紛也是靠八匡魚鱗冊來證明土地所有權人（臺南府城當時的確有八匡魚鱗冊），結果臺南市政府及其所屬民政局、地政局、臺灣臺南地方法院及內政部地政司的回文卻都說找不到八匡魚鱗冊可予證明。
3、依據澎湖縣誌記載，馬公林氏開澎祖於清康熙元年，自福建泉州遷來馬公，其後族人分居於朝陽（紅木埕），也就是馬公城外從事農耕（佃農），而不是居住在馬公城內，而當時百姓大都是漁民，從事捕魚事業。又依日據時期戶政資料所載，林鎗在明治27年住所地為紅木埕64、62番地，此為林鎗的祖厝，亦即日本殖民前之清領時期，林鎗就居住於紅木埕
64、62番地，而戶籍資料記載「福」字，亦即祖先來自福建泉州，與上述澎湖縣誌之記載吻合。又戶籍資料裡登錄林鎗是「佃農」，所以在62番地祖厝旁擁有大片的土地。日本憲政時期，大正11年有登錄臺帳的土地為：60、62、64、70、
225、337、372、219番地，皆為林鎗的土地，唯獨系爭1番地，為當時日本軍隊在使用，也是林鎗無法將該筆土地登錄的原因。又依臺灣總督府檔案資料（包含業主王生傳土地申告書及澎湖馬公手繪地圖），當時馬公城外紅木埕只有1戶人家，也就是62番地祖厝，系爭1番地在62番地祖厝旁邊，明顯為林鎗所有，系爭1番地要不是林鎗所有，為何他的子孫可以轉傳至今。林鎗因是佃農不識字，導致日據時期很多土地不見了。
4、被告依據43年都市計畫，開闢中華路及水源路，而中華路硬將64、62番地祖厝夷為平地作為道路使用，後來林鎗的土地（遭開闢為中華路及水源路）之地號變更為243、244、245地號，當時被告宣稱欠缺經費，故開闢道路及徵收林鎗之土地並未發放補償金，直到60年方由林有進、林黃妥、高林素屏等人向被告陳情，也沒下文，直到86年再由林珆卉數度向被告陳情，於88年才同意重新補辦徵收補償，此亦為不爭的事實。
5、綜上，系爭1番地是一畝良田，既是農田，就是老百姓的，就要還地於民，被告提不出證據，僅能一再重覆敘述系爭1番地於大正1年即登錄為國庫所有，且其後經過多次分割合併等語，並一再以歉難辦理等詞推諉，顯然答非所問。依原告提供之日據時期臺灣總督府檔案資料、戶政資料、地政資料（土地臺帳）所載，足以證明日本軍隊未經過「賣買」、「寄附」或「買收」之程序，即強佔百姓林鎗所有之系爭1番地，而上開資料均非原告偽造，且淺顯易懂，被告無合理證據，即認原告不符內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函所揭示之處理原則，而否准原告所請，實難令人甘服。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告對於原告107年11月13日之申請，應作成准予馬公市1番地發還於林鎗繼承人之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、按臺灣省土地權利清理辦法第13條規定：「前臺灣總督府強制徵收未給價之土地，確有已登記之產權憑證，及其他當時之證明文件者，得附其四鄰之保證書，呈由縣市政府核實後，呈准省政府發還之。……。」該辦法業經廢止，行政院於68年8月20日除函示准予照辦外，並指出地政及公產管理等有關機關仍應再予檢討，如認其業務因該辦法廢止後必須謀求補救者，應自行研訂解決辦法以資因應。內政部乃邀集財政部及相關機關會商，作成個案處理意見及通案處理原則決議，報經行政院核示後，以89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函示民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地處理原則。
2、上開處理原則規定略以：「……四、嗣後類此陳情案件，請依照下列原則處理：（一）陳情發還之土地，應請貴府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。（二）陳情發還之土地，如經貴府查明日據時期之土地登記簿原記載為私人所有，嗣以『賣買』、『寄附』或『買收』等原因移轉登記與日本政府，而無前述第1點情事，縱當事人主張對價不合理或未領對價者；或土地於臺灣光復前仍登記為私人所有，而於臺灣光復後，因逾總登記期限未申請登記，依土地法第57條規定登記為國有者；或無日據時期任何產權憑證，縱陳情人主張該土地為其祖先世代開墾者，因不符合發還條件，應請貴府詳實敘明理由函復陳情人。」
3、經查，系爭土地於52年修測變更為馬公段221地號，並陸續分割出同段221-1至221-35地號，其中221-2、221-6、221-7及221-8等4筆地號土地於73年合併至馬公段201地號，201地號於74年分割出同段201-3地號。次查日據時期土地登記簿所載，系爭土地於昭和3年（民國17年）所有者即登記為國庫，並做練兵場使用；其臺帳資料所載於大正年間（大正1年為民國1年）即登記為國有。又查臺灣總督府檔案資料及相關圖資，尚難據以認定系爭土地為「林鎗」所有，且原告亦未能檢附其他資料以佐證系爭土地確為其祖先「林鎗」所有，並確遭日本政府以強制徵收方式取得所有權等情。基上，本件未符合上開內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函示所揭之發還土地之條件。是原告之訴為無理由。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告是否具有當事人適格？
(二)系爭土地於日據時期是否即為林鎗所有？被告否准原告發還系爭土地之請求，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：如爭訟事實欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有總統府公共事務室107年10月12日華總公三字第10700109730號書函（本院卷第148頁）、內政部107年9月19日內授中辦地字第1070068326號函（本院卷第147頁）、內政部107年10月16日內授中辦地字第1070073099號函（本院卷第149頁）、被告107年11月13日府財開字第1070067830號函（本院卷第47-49頁）、訴願決定書（本院卷第23-29頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令：內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函：「要旨：關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則。全文內容：一、(略)。二、關於日據時期被日本政府強占土地之處理，奉行政院88年4月16日臺88內字第104930號函送之3月19日協商結論略以：『查臺灣地區自光復以來，政府有關機關即以本院36年11月28日核定，經臺灣省政府於同年12月發布之『臺灣省土地權利清理辦法』，作為清理地權管理公產等之依據，該辦法第13條即明定，前臺灣總督府強制徵收未給價之土地，確有已登記之產權憑證，及其他當時之證明文件者，得附其四鄰之保證書，呈由縣市政府核實後，呈准省政府發還之。嗣臺灣省政府報請廢止該辦法時，本院於68年8月20日除函示准予照辦外，並指出地政及公產管理等有關機關仍應再予檢討，如認其業務因該辦法廢止後必須謀求補救者，應自行研訂解決辦法以資因應。爰82年9月14日黃前政務委員接見臺灣農權總會請願代表時，作成日據時期被強占土地原則同意發還，……宜請內政部會同財政部及相關地方政府，實地了解……由內政部依實地查訪結果，並參考相關資料、本次會議與會代表意見及實際案例，擬具具體處理意見，協助地方政府妥為處理』。嗣經本部就各縣市政府函報之具體個案，逐案深入瞭解陳情人訴求及案情，且派員與陳情人溝通，並至實地瞭解，復於88年8月17日及89年2月17日兩次邀集財政部及相關機關會商，作成個案處理意見及通案處理原則之決議，並經本部89年3月23日臺（89）內中地字第8978788號函報請行政院核示。
經行政院秘書長89年5月4日臺89內12641號函示略以『請內政部參照本院88年4月16日臺88內字第14930號函示意旨，本於職權自行核處。』，合先說明。三、(略)。四、嗣後類此陳情案件，請依照下列原則處理：（一）陳情發還之土地，應請貴府先行查明，如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。（二）陳情發還之土地，如經貴府查明日據時期之土地登記簿原記載為私人所有，嗣以『賣買』、『寄附』或『買收』等原因移轉登記與日本政府，而無前述第1點情事，縱當事人主張對價不合理或未領對價者；或土地於臺灣光復前仍登記為私人所有，而於臺灣光復後，因逾總登記期限未申請登記，依土地法第57條規定登記為國有者；或無日據時期任何產權憑證，縱陳情人主張該土地為其祖先世代開墾者等，因不符合發還條件，應請貴府詳實敘明理由函復陳情人。」因此，人民必須符合上開處理原則所規定：1、日據時期被日本政府強制徵收土地；2、未給付對價之要件，始得據以請求發還土地。
(三)原告為當事人不適格：
1、行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又欠缺當事人適格，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，故行政法院經職權調查結果，審認原告起訴有當事人不適格情形，自應以判決駁回之（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
2、本件原告主張系爭土地原為其配偶林珆卉之祖先林鎗所有，於日據時期遭日本政府強制徵收，遂依內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函所定之「關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」，請求被告作成准予發還系爭土地於林鎗繼承人之行政處分。惟查，原告自承其並非林鎗之繼承人，然而原告所陳之內容均關乎林鎗繼承人之權益，核與原告無關。至於本院問及原告何以要提起本件訴訟，原告則稱因其配偶林珆卉不懂，且事情都是由伊在處理，而資料亦都是伊去找出來的，所以才由伊向被告申請發還系爭土地等語（參本院108年8月15日準備程序筆錄)。準此，原告與林珆卉雖有夫妻關係，然其對系爭土地並無公法上之請求權，故其權利或法律上利益並無因被告未作成核准發還系爭土地之處分而受有損害，從而原告就本件請求發還土地事件，並非法律上利害關係人。則依前開之說明，原告即無提起行政訴訟之訴訟權能。因此，原告以自己名義提起本件行政訴訟，即屬當事人不適格，應予駁回。
(四)退步言之，縱認原告具有當事人適格，系爭土地亦無法認定於日據時期即為林鎗所有，被告駁回原告發還系爭土地之請求，於法有據：
1、經查，系爭土地（日據時期澎湖廳馬公街馬公1番地）於日據時期大正年間即登記業主（所有權人）為國庫，並由陸軍大臣管理，地目為練兵場；而昭和3年（民國17年）土地登記簿之記載亦與前述相同，系爭土地所有者為國庫，並作為練兵場使用。嗣系爭土地於52年修測變更為馬公段221地號土地，並陸續分割出同段221-1至221-5、221-12至221-15、221-24至221-28地號，其中221-2、221-6、221-7、221-8地號等4筆土地於73年合併為馬公段201地號，而馬公段201地號於74年分割增加同段201-1至201-3地號，此有日據時期土地臺帳、土地登記簿、臺灣省澎湖縣00000000縣○○市○○段○○○○○○○○號土地登記資料附本院卷（第131-142頁）足稽。是觀諸上開土地登記資料，均無系爭土地原為林鎗所有之記載，亦無系爭土地於日據時期遭日本政府強制徵收未給價之情事，要難認原告之請求符合內政部89年5月30日臺（89）內中地字第8909607號函所定之「關於民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則」，是被告否准原告發還系爭土地之請求，於法有據。
2、原告雖提出澎湖縣誌、日據時期林鎗之戶籍資料、業主權保存登記申請書、土地臺帳謄本及業主王生傳土地申告書等資料，主張系爭土地於日據時期即為林鎗所有。惟觀諸澎湖縣誌（本院卷第61頁）之內容，僅記載：「澎湖林姓，有泉州之林，有漳浦烏石鄉之林，有金門之林。（一）馬公林氏：開澎祖於清康熙元年，自泉州遷來馬公，其後族人分居於朝陽（紅木埕）。」等語，並無一語指及林鎗與系爭土地間之關聯性。次查，日據時期林鎗之戶籍資料記載（本院卷第63頁），林鎗於明治27年（西元1894年）3月6日因前戶主死亡而繼任為戶主，從事農業（佃作），現住所原為澎湖廳東西澳埔仔尾街（紅木埕鄉土名）31番戶，嗣變更為媽宮街埔仔尾31番戶，其後於大正9年（民國9年）10月1日改編為高雄州澎湖郡馬公街馬公62、64番地，核其內容均與系爭土地無涉。再觀諸業主權保存登記申請書（本院卷第65-73頁）之內容，林鎗係就馬公60、62、64、70番地及紅木埕225、337、372番地等7筆土地向日據時期臺南地方法院馬公出張所申請辦理業主權保存登記。至土地臺帳謄本（本院卷第75頁）則係記載澎湖郡馬公街紅木埕219番地之業主為林旺、典主為林鎗等情，均無系爭土地為林鎗所有之記載。又觀諸日據時期業主王生傳土地申告書（本院卷第81-85頁）之內容，申告番號二固記載：「東至林鎗畑、北至林鎗厝」，申告番號五固記載：「西至林鎗畑、北至林鎗厝」，然均未指明「林鎗畑」及「林鎗厝」究竟坐落於何處。另原告復提出日據時期繪製之澎湖馬公地圖（本院卷第95頁），主張當時馬公城外紅木埕只有1戶人家，也就是62番地即林鎗祖厝，而系爭土地位於62番地旁邊，林鎗為一介佃農且於系爭土地耕作，明顯該地為林鎗所有。然觀諸該地圖之內容，僅繪有朝陽門、木埕鄉埔仔尾及陸軍兵舍之相關位置，並無系爭土地及62番地（林鎗祖厝）之記載，且縱認林鎗確實居住於62番地並於相鄰之土地耕作，亦無法確認該相鄰之土地即為系爭土地，並進一步據此推論系爭土地即為林鎗所有。是由上開原告所提文件資料觀之，均無法證明系爭土地於日據時期即為林鎗所有，自無從為有利於原告之認定。是原告上開所訴，亦無可取。
(五)綜上所述，被告以107年11月13日府財開字第1070067830號函否准原告發還系爭土地之請求，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應依原告107年11月13日之申請，應作成准予馬公市1番地發還於林鎗繼承人之行政處分，為無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 108 年 10 月 16 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 16 日
書記官 楊 曜 嘉