高雄高等行政法院裁定
108年度訴字第210號原 告 羅淑芬
方清柏方清松被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉上列當事人間申租公有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣橋頭地方法院。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」業經司法院釋字第448號解釋闡述在案。再「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟」（最高行政法院53年度判字第234號判決亦採相同見解）。
二、緣原告等分別以承租國有耕地申請書，向被告申請承租高雄市路○區○○段○○○○○號國有耕地（下稱系爭土地），經被告審認系爭土地涉有使用糾紛，乃依國有耕地放租作業注意事項第27點第4款規定，註銷原告等上開申租案（即被告收件第105CA0000000、105CA0000000、105CA0000000號申租案），並分別以被告民國107年2月9日台財產南租字第10760004500號、第00000000000號及第00000000000號函知原告，並退還原申請所附證件。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：依司法院釋字第540號解釋理由，對於國庫行政中之行政私法行為，採所謂雙階理論，亦即關於行政私法行為，以人民已否與行政機關進入訂約程序，分別適用行政爭訟與民事訴訟程序作為解決雙方爭議之救濟途徑。而國有耕地之申租案，係符合國有耕地放租實施辦法所定一定資格之申請人，請求國有財產署依法核准申請人承租國有耕地之申請，並與之訂立放租契約，國有財產署關於申請人資格之審查認定，暨申租之准駁與否，均有國有耕地放租實施辦法、國有耕地放租作業注意事項等相關法令為其依據。故國有財產署就其轄管國有耕地申租案之資格審查及是否核定放租，顯係基於職權，就國有耕地放租之特定具體事件，對外所為發生公法上效果之單方行政行為，則申請人與國有財產署就申租案之准駁與否發生爭執，自屬公法上爭議，而非單純私法關係之範疇無疑。本件未進入訂約階段，應屬公法上之爭議等語。
四、本院查：㈠依國有財產法第5章第42條至第48條之規定，係規範有關國
有非公用財產以出租、放租、放領、改良利用等方式而收益事項，乃國有財產署基於國有非公用財產管理之需要，而代表國家與私人間成立租賃、買賣、改良利用等私法上法律關係，並無為公共利益之目的，僅為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為；又依上開國有財產法第46條第1項授權訂定之國有耕地放租實施辦法，內容均屬處理有關國有耕地之放租事項，是行政機關依該辦法處理有關國有耕地之放租事宜，與人民發生之爭執，性質應屬私權爭執。本件原告請求承租系爭國有耕地所生之爭議，乃行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，又被告以上開函註銷原告等之申租案並退還原申請所附證件，係基於私法關係，以出租人之地位拒絕承租人所為要約之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向人民所為之行政處分，核其性質為私權爭執之民事事件，非公法上之爭議事件，原告如對之不服，應循民事訴訟程序解決，不得提起行政爭訟。
㈡至原告主張依司法院釋字第540號解釋意旨，應適用「雙階
理論」，以人民已否與行政機關進入訂約程序為準，分別適用行政爭訟或民事訴訟程序，本件未進入訂約階段，應屬公法上之爭議云云。經查，司法院釋字第540號解釋理由雖稱：「……至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政訴訟……。」惟該號解釋係對於國民住宅條例所為之闡釋，而國民住宅之爭議以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，乃係基於政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，有必要適用雙階理論。至於本件國有耕地之申租，單純為行政機關代表國家對於非公用之公有財產為收益使用之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，要難比附援引。是原告上開主張，並無可採。
㈢綜上所述，本件既屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法
院並無受理訴訟之權限，原告向無審判權之本院提起本件行政訴訟，於法即有未合。又本件爭議屬於民事訴訟法第10條第2項所稱「其他因不動產涉訟」之事件，慮及將來受訴法院如有履勘現場必要之便捷性，爰依職權將本件移送於有受理訴訟權限之系爭土地所在地之臺灣橋頭地方法院審理。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，裁定如主文。中 華 民 國 108 年 8 月 1 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 8 月 1 日
書記官 周 良 駿