高雄高等行政法院判決
108年度訴字第227號109年2月12日辯論終結原 告 陳志彰訴訟代理人 林錫恩律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 林建廷
載永昇上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年5月10日農訴字第1080202770號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰被告前以民國107年8月10日府水保字第1070887564號函（下稱處分一）核定原告所擬具之「臺南市○○區○○段32、0000000000000000000000000000000號等7筆土地（下稱系爭土地）農地整坡水土保持計畫」（下稱系爭計畫），嗣被告於107年10月29日檢查發現原告有開挖整地範圍、高程皆與系爭計畫不符，且未完成臨時防災設施，違規面積超過30,000平方公尺等違規情形，除依水土保持法第23條第1項、第33條第1項第2款等規定，以107年11月5日府水保字第0000000000A號處分書（下稱處分二）處新臺幣（下同）30萬元罰鍰外，另以同日府水保字第0000000000B號函（下稱處分三）命原告：(一)依同法施行細則29條第1項規定，於107年11月12日前依107年10月29日施工監督檢查紀錄立即採取必要之緊急防災措施，並提送緊急防災計畫。(二)依水土保持法施行細則第29條第2項、依水土保持計畫審核監督辦法（下稱審核監督辦法）第19條第3項及第20條規定，令原告暫行停工，並限期於107年11月30日前檢討辦理系爭計畫。
其後，被告分別於107年11月13日及20日派員至系爭土地辦理緊急防災措施檢查，發現原告仍有：(一)於處分三限期改正期間，未依規定停止開發且整地前後平均坡度差距甚大，已逾農業整坡規模。(二)未依規定限期改正而持續開發，本次違規整地面積已逾10,000平方公尺。(三)開發行為顯與計畫不符，違規情節重大致危及鄰近道路及民宅安全，有暫停系爭土地2年開發申請之必要等違法情形，認為原告未限期改正而持續開發，且開發行為顯與計畫不符，違規情節重大，乃以107年11月28日府水保字第0000000000A號處分書（下稱原處分）：(一)廢止處分一核定之系爭計畫；(二)處原告30萬元罰鍰；(三)並自原處分書送達次日起2年內暫停系爭土地之開發申請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)原處分固記載：「前經本府限期改正(107年11月5日府水保字第0000000000B號函)期間，未依規定停止開發且整地前後平均坡度差距甚大，已逾農業整坡規模，依水土保持計畫審核監督辦法第31條第1款及第2款規定，廢止本府原核定『台南市○○區○○段32、32-1、32-2、000000000000000000000000號土地農地整坡』水土保持計畫」，然而：
1、水土保持法第23條第1項規定，被告須先通知原告限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，始得令原告停工或撤銷許可。詎料，被告竟謂原告在限期改正期間未依規定停止開發，依審核監督辦法第31條第1款及第2款規定，廢止處分一核定之系爭計畫，於法自有未合。
2、水土保持法第23條第1項既明定需限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，始得令停工或撤銷許可。但審核監督辦法第31條竟逾越母法之範疇，創設第1款「情節重大」及第2款「經主管機關依第28條第3款規定，令其停工而未停工」，主管機關得廢止原核定水土保持計畫之規定；又同辦法第20條及第28條第3款亦逾越母法之範疇，創設「變更水土保持計畫該變更部分應即時停工」「變更水土保持計畫……之部分，應即時停工而未停工者，主管機關應令其停工」之規定。參照司法院釋字第532號解釋及中央法規標準法第11條意旨，上述審核監督辦法顯然與憲法第23條法律保留原則有違，應不予適用。
3、被告雖主張審核監督辦法係依據水土保持法第14條之1第2項律授權訂定，並無原告所稱逾越母法之情形等語。然司法院釋字第570號解釋，人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。則「廢止」涉及人民自由權利之限制，水土保持法並未具體說授權之目的、內容及範圍，審核監督辦法有關「廢止」之規定，與憲法第23條規定之法律保留原則顯有不符，應不予適用。
(二)原處分主旨既載明：「臺端未依規定限期改正且違規情節重大，依水土保持法第23條及第33條第1項規定，處罰鍰30萬元整」等語。則：
1、被告自應說明限期改正之期限為何？始足以確認原告是否屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範，有無需要令原告停工或撤銷其許可。
2、水土保持法施行細則第28條明定：「主管機關依本法第22條至第24條及本法第33條規定限期正者，應以書面載明地區，改正事項及完成期限，送達水土保持義務人」，依處分三所定之期限，一為107年11月12日，一為107年11月30日，被告自應說明原告究係違反那一個期限，屆期未改正。
3、被告主張其於107年11月13日會同高雄市水土保持技師公會及臺灣臺南地方檢察署事務官再度會勘時，發現現場仍有挖土機及推土機違規整地情形，原告未依規定停工而持續開發，違規整地面積逾10,000平方公尺云云，似謂原告並非未依規定期限改正，而係未依規定停工。然水土保持法第23條第1項明定，需限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，始得令停工。被告固指摘原告未依規定停工，惟並未指出原告有何屆期改正不改正或實施仍不合水土保持技術規範之情事，於法自有未合。
(三)訴願決定理由二（三）記載：「至訴願人訴稱其於107年11月6日後已全面停工，僅留部分機具，施作緊急防災措施，107年10月26日至11月5日尚屬合法施工期限……查原處分機關於107年10月29日會同相關單位及訴願人至系爭土地勘查時，即已查獲訴願人有未依原核定系爭計畫施作之違規情形，該次檢查紀錄並經訴願人確認簽名在案，至此訴願人依法自應立即停止其違規開挖之行為，尚無主張其自107年10月26日至11月5日屬合法施工期限之正當理由」等語，然：
1、原告於107年11月6日始接到處分三命原告停工及辦理變更設計，則原告應停工之始期，亦應為107年11月6日，而非107年10月29日。再者，107年10月29日之檢查紀錄，原告在當日簽名係空白的，被告拿回去打完字後，再於107年11月6日連同處分二寄送給原告，被告自不能以原告有簽名，即主張原告依法應立即停工。
2、被告雖主張：其於107年10月29日當場即依審核監督辦法第19條第3項命原告限期辦理變更設計，並依同辦法第20條及第28條令原告立即停工，並採取必要緊急防災措施之裁示云云。然審核監督辦法既係以水土保持法第14條之1第2項為授權依據，在未符合水土保持法「停工」之要件時，焉能逾母法之範圍，令原告立即停工。
(四)至被告主張「現況全區裸露面積超過9公頃且整坡規模已逾農業整坡，流排水及滯洪沉砂池施作不當，倘未妥善檢討作好防災措施可能損壞房舍，道路安全，顯然皆未符合水土保持技術規範」乙節。然原告事後提出水土保持處理與維護措施計畫，經台灣坡地防災學會於108年5月17日提報至被告審核，被告水利局竟以108年6月13日南市水保字第1080656687號函復：「該計畫預計施作土地因違反水土保持法第32條規定移送檢調單位偵辦中，本局業於108年5月24日函詢台灣台南地方法院檢察署是否有證據保全必要，需俟該署函復後再據以辦理水土保持計畫審核事宜」，顯見本件並無立即之危險性。又原告雖有未依系爭計畫施作之情形，然被告稱原告挖填土石方量約37萬立方公尺，原告否認之。蓋被告並非實測，而係以99年與107年之坡度分析圖作為計算標準，容易造成甚大之誤差。
(五)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)審核監督辦法係依據水土保持法第14條之1第2項授權訂定，並無原告所訴逾越母法之情形。本案前經被告107年10月29日會同臺灣臺南地方法院檢察署、委託施工監督檢查技師、原告、本案監造技師及施工廠商辦理施工監督檢查結果，現場明顯與核定之系爭計畫不符，且未做好臨時防災措施，被告當場即依審核監督辦法第19條第3項等規定命原告限期辦理變更設計及令原告立即停工，並採取必要緊急防災措施之裁示，續於107年11月5日以處分三送達原告。因此，原告自107年10月29日即應暫停原開發行為，非原告所陳即時停工之始期應為107年11月6日。
(二)被告次於107年11月13日會同有關單位及原告檢查緊急防災措施結果，現地仍有大型鏟土機持續整坡，且現地地形與107年10月29日仍有多處不一致。被告續於107年11月20日再次現勘檢查並提供空拍調查資料予委託檢查技師參酌結果，經比對107年10月26日及107年11月16日空拍調查及坡度分析結果，原告開挖整地範圍已逾系爭計畫開挖整地範圍，現況全區裸露面積超過9公頃，且整坡規模已逾農業整坡，逕流排水及滯洪沉砂池施作不當，倘未妥善檢討作好防災措施可能損壞房舍、道路安全，顯然皆未符合水土保持技術規範。是以，原告於限期改正期間仍違規整地(範圍逾1公頃)，且實施亦不合水土保持技術規範，其違規開發規模甚大，亦屬違規情節重大，經審認屬違反水土保持法第23條及第33條第1項規定，依臺南市政府處理違反水土保持法案件統一裁罰基準表，裁處原告30萬元整，並依審核監督辦法第31條第1項第1款及第2款廢止原核定系爭計畫，應屬適法。
(三)至於原告違規挖填土石方量約37萬立方公尺之計算方式，被告係以UAV無人飛行載具空拍技術拍攝107年11月16日之現地地形高程及坡度，並比對內政部99年之地形資料，利用數值分析計算開發前後地形變化情形所得。以無人飛行載具（UAV）辦理高程測量已是普遍技術，甚至可辦理1/1000地形圖測繪，精度可達30公分。從99年至107年歷年航照圖資料，系爭土地於違規開發前植被覆蓋良好，無崩塌或土石沖刷等影響坡度變化情形發生，故主要坡度改變為原告本次未依系爭計畫施作所致。原告重大惡意違規（違規開發超過10公頃），經被告發現即利用UAV空拍技術，迅速分析開發後現地坡度，違規開發挖填土石方量約37萬立方公尺之計算係有其可靠精確度。依照水土保持技術規範第198條規定，農業使用挖方總量限制（每公頃7,500立方公尺），系爭計畫容許挖方量為計畫面積12.8331公頃乘以每公頃7,500立方公尺，約為9萬6,248立方公尺，容許挖填方量約為19萬2,496立方公尺，原告實際挖填土方量37萬立方公尺超出容許值約1倍，已非原核定之農業整坡行為。
(四)原告另稱被告107年10月29日水土保持施工監督檢查紀錄於其簽名時係空白的，相關內容係被告後續拿回去打完字，其於107年11月6日收到處分三才知道須停工。然被告於現場即有告知原告應停工，另被告於107年11月13日會勘時亦發現現場仍有推土機且有持續整地行為，非原告所稱於107年11月6日收到停工公文後即立刻停工，故被告依水土保持法第33條第1項規定處原告30萬元，依法有據。
(五)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰原處分廢止處分一核定之系爭計畫、處原告30萬元罰鍰、2年內暫停系爭土地之開發申請，是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰爭訟概要所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有處分一（訴願卷第197-198頁）、系爭計畫核定本（本院卷一第107頁以下）、107年10月29日水土保持施工監督檢查紀錄（本院卷二第51-53頁）、處分二（原處分卷第1-2頁）、處分三（原處分卷第3-4頁）、107年11月13日會勘紀錄及會勘照片（原處分卷第6-15頁）、107年11月20日會勘紀錄及會勘照片（原處分卷第16-27頁）、原處分（本院卷一第19-20頁）、行政院農業委員會108年5月10日農訴字第1080202770號訴願決定書（本院卷一第23-33頁）可查。
(二)原處分關於廢止處分一核定之系爭計畫及處30萬元罰鍰部分，並無違法：
1、應適用法令：
(1)水土保持法：①第4條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土
保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」②第12條第1項第1款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內
從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」③第14條之1第2項：「依第12條規定擬具之水土保持計畫……
，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」④第23條第1項：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水
土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」⑤第33條：「（第1項）有下列情形之一者，處新台幣6萬元以
上30萬元以下罰鍰：……二、……未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，……。」
(2)水土保持法施行細則：第28條：「主管機關依本法第22條至第24條及本法第33條規定限期改正者，應以書面載明地區、改正事項及完成期限，送達水土保持義務人。前項限期改正處理原則如下：……。」
(3)審核監督辦法：①第28條第1項第1款：「有下列情形之一，主管機關應令其停
工：一、經主管機關限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」②第31條第1項第1款、第2款：「有下列情形之一者，主管機
關得廢止原審定或核定水土保持規劃書……：一、未依核定水土保持計畫……施工，情節重大。二、經主管機關依第28條、第29條規定，令其停工而未停工。」
(4)臺南市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準第3點：「依本法第33條各款規定處罰鍰者，裁罰基準如附表」其附表項次4規定，違反本法第23條規定，未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，違規面積逾1萬平方公尺者，第2次違規裁處30萬元罰鍰。
2、得心證理由：
(1)原告為在系爭土地從事農業整坡作業，前擬具系爭計畫經被告審查並以處分一核定在案，原告即屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，依法自應依系爭計畫核定內容施工。但被告於107年10月29日至系爭土地檢查發現原告未依處分一核定之系爭計畫內容施作，其開挖整地範圍、高程皆與核定計畫不符，且未完成臨時防災設施，違規面積逾30,000平方公尺，前經被告以處分二裁處原告30萬元罰鍰，並以處分三命原告暫行停工，並應於107年11月12日前依107年10月29日水土保持施工監督檢查紀錄立即採取必要之緊急防災措施等相關改正事項。而原告就前述處分二及處分三並未提起行政救濟而告確定，已經原告自承在卷（本院卷二第168頁）。
(2)其後，被告於107年11月13日再度派員至系爭土地辦理緊急防災措施相關檢查等事宜，發現現場仍有大型鏟土機持續整坡，且現地地形與107年10月29日仍有多處不一致，原告不僅未依處分三立即採取必要之緊急防災措施，且仍繼續於系爭土地上違規開挖整坡。被告再於107年11月20日至系爭土地現勘檢查並提供空拍調查資料予委託檢查技師參酌結果，經比對107年10月26日及107年11月16日空拍調查及坡度分析結果，原告開挖整地範圍已逾系爭計畫開挖整地範圍，現況全區裸露面積超過9公頃，系爭計畫第4章所述系爭土地全區整地前平均坡度為29.12％，經被告於107年11月16日利用空拍機空拍測得高程及GIS分析結果，開發後現地平均坡度為1
8.1％，已逾農業整坡規模甚多，顯有故意違法開發之情形，此有原告簽名之107年11月13日、20日之會勘紀錄及現場照片可證。則被告審酌原告未依處分三之限期，於107年11月12日前採取必要之緊急防災措施等相關改正事項，且違反原處分三之停工命令而持續開發，本次違規整地面積逾10,000平方公尺等情，以原處分依據審核監督辦法第31條第1項第1款及第2款規定，廢止原處分一函核定之系爭計畫，及依據水土保持法第23條第1項及第33條第1項規定，處原告30萬元罰鍰，並無違法。
(3)原告雖主張：依水土保持法施行細則第28條規定，被告命原告停工應以書面送達，原告於107年11月6日收到處分三後就已停工，107年11月5日前尚屬合法施工期限，被告自不能主張原告於107年10月29日即應停工等語。但依卷附之107年11月13日會勘照片所示（本院卷二第60頁），原告於107年11月6日至12日期間，明顯仍有在系爭土地上進行開挖整地，否則現地情形不可能會有新的推土機具駛過痕跡及剛開挖過的土壤顏色；且107年11月13日會勘紀錄已載明「經會勘發現仍有整地行為」，並經原告簽名確認（本院卷二第55-56頁），是原告空言主張其於107年11月6日收到處分三後就已停工，並不可採。況且，依水土保持法第33條第2項規定可知，限期改正與停工係屬兩事，水土保持法施行細則第28條規定，應以書面送達水土保持義務人者，僅為主管機關依水土保持法第22條至第24條及第33條規定命水土保持義務人限期改正之改正地區、改正事項及完成期限，並未規定命停工亦應以書面送達。而被告於107年10月29日會同相關單位人員及原告至系爭土地勘查，查獲原告有未依系爭計畫施作之違規情形時，在現場即已命原告停工，此業經被告訴訟代理人陳明在卷，並為原告訴訟代理人所不爭執（本院卷二第173頁），則原告自應於107年10月29日被告命其停工時，即應立即停工，尚無主張其應停工之始期應為處分三送達之107年11月6日，其自107年10月26日至11月5日屬合法施工期限之理由。
(4)原告雖又主張：水土保持法第23條第1項既明定需限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，始得令停工或撤銷許可。但審核監督辦法第31條竟逾越母法之範疇，創設第1款「情節重大」及第2款「經主管機關依第28條第3款規定，令其停工而未停工」，主管機關得廢止處分一核定之系爭計畫定，參照司法院釋字第532號解釋及中央法規標準法第11條意旨，上述審核監督辦法顯然與憲法第23條法律保留原則有違，應不予適用等語。惟查，被告以原處分廢止處分一核定之系爭計畫前，已以處分三命原告停工，並命原告應於107年11月12日前依107年10月29日水土保持施工監督檢查紀錄立即採取必要之緊急防災措施等相關改正事項，被告是於107年11月13日及20日再度派員至系爭土地辦理緊急防災措施相關檢查事宜，發現原告不僅未依處分三於107年11月2日前採取必要之緊急防災措施等相關改正事項，且仍繼續在系爭土地上違規開挖整坡，才以原處分廢止處分一核定之系爭計畫，經核與水土保持法第23條第1項應先限期改正，屆期不改正，始撤銷其許可之規定，並無不合，亦無違反法律保留原則之問題。且被告以原處分廢止處分一核定之系爭計畫，而未依水土保持法第23條第1項規定撤銷處分一核定之系爭計畫，已屬對原告較為有利，是原告前述主張，仍難為其有利之認定。
(三)原處分關於自處分書送達之日起2年內暫停系爭土地之開發申請部分，亦無違法：
1、應適用法令：山坡地保育利用條例第9條第9款：「在山坡地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護︰……
九、其他山坡地之開發或利用。」第12條第1項：「山坡地之經營人、使用人或所有人應依主管機關規定之水土保持技術規範及期限，實施水土保持之處理與維護。」第30條之1：「從事第9條第3款至第9款之經營或使用行為，違反第12條第1項規定擅自開發者，除依水土保持法有關規定處理外，自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」
2、得心證理由：原告於處分三命其停工期間，再經被告查獲仍繼續於系爭土地違規開挖整地，有未依處分一核定之系爭計畫施作之違規情事，已如前述，自屬山坡地保育利用條例第30條之1所定「從事第9條第3款至第9款之經營或使用行為，違反第12條第1項規定擅自開發者」之情形，被告自得依該條規定，暫停系爭土地2年之開發申請。原處分雖未記載此部分之法令依據，惟被告於108年1月25日府水保字第1080140451號函附訴願補充答辯中已陳明係依據山坡地保育條例第30條之1規定作為此部分之法令依據（訴願卷第106頁），依行政程序法第114條第2項規定，應認原處分此部分瑕疵已經補正，仍應予維持。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由。至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要。
七、結論︰原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 11 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 11 日
書記官 楊 曜 嘉