高雄高等行政法院判決
108年度訴字第232號民國108年9月19日辯論終結原 告 林和川訴訟代理人 劉哲宏 律師
鄭猷耀 律師李世宇 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 張聰德
楊佳明李珀青上列當事人間申購照顧住宅事件，原告不服內政部中華民國108年4月23日台內訴字第1080025392號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告所有坐落臺南市○區○○路○○巷○○○○○○號建築物（下稱系爭2-1號建物），於被告第1次民國104年7月6日府都更字第0000000000A號公告受理專案照顧住宅申購時（受理申請時間自104年7月8日起至104年9月8日止），依臺南市○路地下化工程拆遷戶專案照顧住宅申購作業要點（下稱申購作業要點）向被告提出申購照顧住宅之申請，經被告以系爭2-1號建物非屬實施建築管理前既已設立門牌之建築物，僅得與「臺南市○區○○路○○巷○○○○號」（下稱2號建物）共同申請1戶照顧住宅，而以104年10月19日府都更字第1041037945號函駁回原告申請。嗣被告第2次106年6月5日府都更字第0000000000A號公告受理專案照顧住宅申購（受理申請時間自106年6月30日起至106年8月29日止），原告於107年1月19日向被告提出照顧住宅申購陳情書，經被告所屬都市發展局（下稱都發局）以107年2月9日南市都更字第1070160766號函復依申購作業要點第3點第2項規定，同一建號或門牌重複登記申購，即不予受理，而2號建物已登記申購照顧住宅等語說明在案。原告再於107年10月12日向都發局請求配發1戶照顧住宅，經被告以107年10月18日府都更字第1071162212號函復否准（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈原告所有系爭2-1號建物係屬合法建物：
⑴系爭2-1號建物位屬79年12月27日發布實施之「擬定臺
南市○區○○○路以東、開元路以北地區）細部計畫案」（下稱系爭細部都市計畫）範圍內之未保存登記建物，且依林務局農林航空測量所75年6月14日之航空測量圖，證明系爭2-1號建物早於系爭細部都市計畫發布前即已建造完成，核屬申購作業要點第2點、臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第5條規定之合法建物，原告自得依申購作業要點第3、5點規定申購專案照顧住宅。又訴願決定竟未予審酌上情，逕以原告無檢附任何文件證明為由，而駁回原告之申請，自有違誤。⑵申購作業要點第2點、第3點並未就門牌號碼應於何時編
訂，有所限制；而申購作業要點第4點亦僅針對欲申購店鋪型照顧住宅之拆遷戶，要求其商業登記或營業登記須於102年3月12日前登記者始足當之，對於一般拆遷戶則未有此項限制。則原告既為系爭2-1號合法建物所有權人，依上開規定，被告自不得以原告門牌編訂時間，作為否准原告申購照顧住宅之理由。
⒉「2號建物」與「系爭2-1號建物」為不同之建築物：
⑴依臺南市道路命名及門牌編釘自治條例第9條第13款規
定：「門牌依下列原則編釘：十三、違章建築房屋以確有人居住為要件，得申請編釘門牌，1戶不得申請另編門牌號碼。」可知，門牌之編訂，不論初編、改編、增編、併編，均有其要件及程序之規範，申請人並應依規定向各區戶政事務所提出相關證明文件，絕非申請人任憑己意即能辦理。
⑵則原告向臺南市北區戶政事務所申請新設門牌，並於10
4年8月31日通過新設「臺南市○區○○路○○巷○○○○○○號」之門牌，即代表系爭2-1號建物不僅確有人居住，且結構上有獨立之門戶出入，與「2號建物」為不同之建物。就此，訴願決定亦以「依臺南市北區戶政事務所104年10月14日南市北戶字第1040122259號函及現場照片可悉，系爭2-1號建物與2號建物顯屬不同門牌，故被告逕以系爭2-1號建物為2號建物之ㄧ部分，同一門牌僅得申購1戶，且2號建物業已核准申購為由，而以原處分駁回原告申請，原處分所憑理由即有可議。」等語，認為被告之抗辯實與事實不符。
㈡聲明︰
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告104年9月2日之申請，應作成准予申購專案照顧住宅之處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈原告並無因鐵路地下化工程拆遷而造成居住需求之問題：
依申購作業要點第1點及第2點第1款規定，可知專案照顧住宅之申購對象，係指因鐵路地下化工程，合法建築物遭受拆除而造成居住問題者，如僅徵收土地無合法建築物遭拆，非照顧住宅可申購對象。此規定主要表達專案照顧住宅之精神為照顧拆遷戶「居住」需要，係因工程拆遷造成拆遷戶的居住問題，被告於原徵收補償不變下，額外提出照顧住宅方案，顯見此照顧住宅方案之規範目的並非財產損失之補償，而屬居住照顧之本質。另依申購作業要點第2點第1款及第3點第1項規定，拆遷戶於申請獲主管機關許可後，可購買照顧住宅，而1筆建號以申購1戶照顧住宅為限，授與拆遷戶享有此公法上請求權。惟上開申購作業要點係被告為因應工程拆遷而生之居住需求，以提供照顧住宅申購方式，避免有拆遷戶居無定所而為之給付行政，此亦為訂定之目的，參申購作業要點第1點規定即明。準此，申購作業要點之申購權人，應以因工程拆遷建築物而有「居住問題」者為限。則原告申購申請書之通訊地址及戶籍地址均在臺南市○區○○路○○○號，都發局配合交通部鐵道局中部工程處於108年3月13日拜訪原告，亦約於原告居處「臺南市○區○○路○○○號」，可知原告並無因鐵路地下化工程拆遷而造成居住需求之問題，被告基於申購作業要點第1點及第2點第1款之立法目的，否准原告之申購，自屬有據。
⒉拆遷戶之未保存登記建築物須為實施建築管理前已建造完成：
又被告對於所有拆遷申請戶均採同一審查原則及標準，即因鐵路地下化工程拆遷之住宅如屬無合法建號之未保存登記建築物，必須經編定門牌(須在102年3月12日前編訂門牌)，且參照「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」第5條規定，必須為實施建築管理前已建造完成之未建築改良物。是原告與訴外人張雲鶯共有之2號建物原屬未保存登記建築物，依申購作業要點第3點第1項規定，1個門牌僅得申購1戶之規定，而被告業已於104年10月12日以府都更字第1041006757號函通過「2號建物」之申請。則本件原告以申請新設門牌之方式，請求以成本價多申購1戶照顧住宅，不僅不符申購作業要點第3點之規定，且亦違背申購作業要點規範目的，亦有違公平性及公共利益。
⒊是否屬實施建築管理前合法房屋之時點以系爭細部都市計畫發布實施時間（79年12月27日發布)為準：
另依都發局102年11月19日簽可悉，未保存登記建物係以所在細部都市計畫發布實施時間(如本件建物所在系爭細部都市計畫係於79年12月27日發布)作為實施建築管理前合法房屋之認定時點。則原告所提林務局農林航空測量所75年6月14日之航空測量圖，僅得證明「2號建物」為符合申購作業要點第2點之合法建物；至於上開航空測量圖有關系爭2-1號建物部分，模糊不清，被告否認其證明力。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠原告於第2次公告期間後，以陳情函為申購請求，與申購作
業要點第5點規定是否相符？㈡依申購作業要點制訂之目的，在原告已有住所下，是否仍有
申購需求？㈢系爭2-1號建物是否為系爭細部都市計畫發布時（79年12月2
7日）存在之建物？
五、本院的判斷︰㈠本件應適用之法令及法理說明：
⒈被告為辦理鐵路地下化拆遷照顧住宅申購訂有「申購作業要點」，規範如下：
⑴第1點：「臺南市政府（以下簡稱本府）為照顧臺南市
○路地下化工程拆遷戶居住問題，提供專案照顧住宅申購，特訂定本要點。」⑵第2點：「本要點用詞，定義如下：㈠臺南市鐵路地下
化工程拆遷戶（以下簡稱拆遷戶）：指因鐵路地下化工程施工需要，合法建築物遭全部或部分徵收拆除，其土地或建築物所有權人。㈡專案照顧住宅（以下簡稱照顧住宅）：指本府提供拆遷戶申購所興建之建築物。」⑶第3點第1項：「拆遷戶申購照顧住宅……如屬未保存登
記建築，1個門牌號碼以申購1戶為限。」⑷第5點第1項第1款：「照顧住宅登記申購作業如下：㈠
拆遷戶得於本府公告登記期間，檢具申請書及相關證明文件向本府登記申購照顧住宅。拆遷戶未於公告期限登記者，視同放棄申購。」⒉拆遷戶得申購照顧住宅屬「給付行政」主管機關享有規劃形成空間：
被告為解決拆遷戶居住的問題而頒訂上揭申購作業要點，核屬針對特定身分者，得以低於市價之價格購買住宅，性質屬「給付行政」事項，則關於得申購者之條件，主管機關享有較大之規劃形成空間（如後述關於合法建物認定之基準）。是本件被告所訂定得申購照顧住宅之條件，以合法建物之所有權人且有居住需求為限，核其規劃已斟酌拆遷戶照顧之需求及資源有限性所為之分配。
㈡原告107年10月12日陳情書請求已逾請求期間，原處分予以否准，應認屬合法：
⒈被告就拆遷戶申購照顧住宅共辦理3次公告，分別為：104
年7月6日府都更字第0000000000A號公告受理專案照顧住宅申購，申請時間自104年7月8日至104年9月8日止（下稱第1次公告，見訴願卷第63-64頁）、106年6月5日府都更字第0000000000A號公告第2次受理專案照顧住宅申購，申請時間自106年6月30日起至106年8月29日止（下稱第2次公告，見訴願卷第65-66頁）、107年11月5日則以府都更字第0000000000A號辦理第3次申請登記，受理時間自107年11月9日至108年1月8日止（見本院卷第145-147頁）。
則被告辦理各次申購照顧住宅之期間，合法建物之拆遷戶均得於各該次之公告期間內，填載申請書辦理申購，並由被告審查通過後，辦理後續選位順序及實際選位事宜。
⒉查，原告就被告第1次公告時，曾以104年9月2日申請書（
見本院卷第53頁）申購專案照顧住宅，卻經被告以104年10月19日府都更字第1041037945號函否准（見訴願卷第99頁），原告未為行政救濟，該否准處分已確定而具存續力，且與原告於被告第2次公告後之申請案，分屬個別之請求案件，不生原告就逾訴願期間之處分再為救濟之爭議，應予說明。則原告於本件訴訟所為「被告對於原告104年9月2日之申請，應作成准予申購專案照顧住宅之處分」聲明，即屬無據，亦無理由，應予駁回。
⒊次查，原告於被告第2次公告申請時間（106年6月30日至
同年8月29日）期滿後，先後以107年1月19日、107年10月12日陳情書向被告及都發局陳情，請求配發1戶照顧住宅，核其「陳情」均屬申購之請求，惟已逾申購作業要點第5點之公告登記期間規定，即「視同放棄申購」，故原告申購之請求顯於法不合。又本件既屬原告主張依申購作業要點第3點、第5點規定，行使公法上之請求權而申請申購照顧住宅，則被告以原處分否准，係消極地否認其有此項請求權，顯然拒絕原告請求，仍應認係具有否准原告申請法效意思之行政處分，是可為本件訴訟之審查標的。惟因原告不論係107年1月19日或107年10月12日陳情書，如上所述，其實質皆屬申購照顧宅之請求，卻非在被告第2次公告期間內為登記申購，顯與申購作業要點第5點規定不符，雖原處分非以該點規定為否准理由（按：原處分係以申購作業要點第3點為否准依據，關於該否准依據之適法性，則於下方論述之），然否准結論與本院判斷並無二致，是原處分仍應予維持。
㈢原告未能證明系爭2-1號建物係實施建築管理前已建造完成之合法建物：
⒈應適用之法令：
⑴臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第5條規
定：「（第1項）本自治條例所稱合法房屋，指下列情形之一者：……二、實施建築管理前已建造完成之建築改良物。……（第2項）前項第2款之建築改良物，得依下列證明文件之一，認定其建造完成日期：一、建築執照。二、建物登記謄本。三、完納稅捐證明。四、繳納自來水費或電費證明。五、戶口遷入證明。六、航空測量圖。（第3項）本自治條例所稱違章建築者，指第1項以外之建築改良物。」⑵綜合上揭法規及申購作業要點之規範可知，拆遷戶欲申
購照顧住宅，除因拆遷工程而造成居住需求之要件外，若拆遷戶屬未辦保存登記建物，該建物須為實施建築管理前已建造完成。而關於系爭房屋所在土地實施建築管理日之判準，依卷附都發局102年11月19日簽（見訴願卷第76頁）以所在土地細部計畫發布實施時間作為認定時點。換言之，未辦保存登記建物之拆遷戶，應提出建物屬實施建築管理前已存在之證明，且係以臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第5條列舉之證明文件證明之。
⒉經查，本件被告以原告申購申請書之通訊地址及戶籍地址
均非拆遷所在門牌即系爭「2-1號」之門牌，而係「臺南市○區○○路○○○號」，且都發局配合交通部鐵道局中部工程處於108年3月13日拜訪原告過程中，亦約於原告居處「臺南市○區○○路○○○號」，故認原告並無因鐵路地下化工程拆遷而造成居住需求之問題，原告之申請與申購作業要點在照顧有住居需求者之目的不符，否准原告之申購，已屬有據。
⒊次查，原告第2次申購照顧住宅之請求已逾申購期間，與
申購作業要點不符，已如前述。本件縱退而言之，即認申購作業要點第5點關於「拆遷戶未於公告期限登記者，視同放棄申購。」解為非失權之規範，原告之請求與實體規範仍非相符，茲再分述如下：
⑴系爭2-1號建物之坐落土地位屬79年12月27日發布實施
之系爭細部都市計畫範圍內，此有卷附土地登記謄本、細部計畫圖等影本可稽，則系爭2-1號建物既屬未辦保存登記之建物，即須於系爭細部都市計畫發布實施日前(即79年12月27日)已存在，始符合申購作業要點第2點所稱之「合法建物」。原告雖提出林務局農林航空測量所75年6月14日之航空測量圖以為證明，然航照圖僅得證明臺南市○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地上有建物（見訴願卷第35頁），且僅依75年之航照圖，實難判讀並為辨別系爭2-1號建物確已存在。
⑵次查，對照卷附納稅義務人為張雲鶯之稅籍編號000000
00000號稅籍登記、建築改良物調查表、建物查估平面圖（見訴願卷第36-38頁），僅可證明「2號建物」存在，至系爭2-1號建物部分（即卷附平面圖4面積約40.86平方公尺部分），因與稅籍資料之面積不符，亦難認系爭2-1號建物已為稅籍登記，可得為有利原告之憑據。
⑶此外，依卷附原告申請時被告之查核之資料，門牌編定
後之系爭2-1號，並無水電證明（見訴願卷第67頁），是無從佐證原告事後編定系爭「2-1」號門牌代表之建物，於75年間即已存在。
⑷綜上，原告既未能檢附臺南市興辦公共工程土地改良物
補償自治條例第5條規定所列文件，以證明系爭2-1號建物於79年12月27日之前即已建造完成，則系爭2-1號建物即無法認定屬申購作業要點第2點規定之合法建物，自難依申購作業要點第3點、第5點規定申購專案照顧住宅。
㈣原告第1次申請案遭駁回後所為之門牌編訂之安排與申購作業要點第3點第1項之精神不符：
如上所述，系爭2-1號建物經原告於104年8月31日申請編釘系爭「2-1號」門牌後，雖得認定與2號建物係屬不同建物，然並無法證明79年12月27日前即已存在。而審酌申購作業要點第3點第1項規定：「拆遷戶申購照顧住宅，……。如屬未保存登記建築，1個門牌號碼以申購1戶為限。」之規範目的，無非避免拆遷戶事後透過安排以符合申購要件，造成拆遷戶間之不公平及排擠有申購需求者，故解釋上該門牌之編訂至少須於被告第1次公告前即已存在者為限，若申購公告後，仍得透過事後之門牌編釘以符合申購要件，恐非立法之本旨。原告本件門牌編訂既屬(104年7月6日)第1次公告後方編訂，自不得辦理申購。何況本件原告於104年8月31日申請編釘系爭「2-1」門牌號碼經主管機關許可，亦僅能證明系爭「2-1號」建物符合門牌編訂申請要件，並無從證明系爭「2-1」號建物於79年12月27日前即已存在之事實。從而，本件原告以其既得通過系爭「2-1號」之門牌編訂之申請，代表系爭2-1號建物不僅確有人居住自得申請照顧住宅云云，亦無足採。
㈤綜上，原告主張均無可採，被告以原處分否准原告申請並無
違誤，訴願決定駁回，並無不合，應予維持。從而，原告提起本件課予義務訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
書記官 江 如 青