高雄高等行政法院判決
108年度訴字第349號民國110年10月28日辯論終結原 告 呂國樹被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 蕭煇俊
陳怡伶鄭樺駿上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國108年8月15日台財法字第10813928000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」本件原告起訴後陸續請求更正原告名稱、追加被告及追加變更聲明等，茲說明如下：
㈠原告於民國108年12月30日具狀請求更正原告頭銜為「臺灣
東農產物股份有限公司，負責人甲○○」部分（本院卷3第151頁）：
查臺灣東農產物股份有限公司雖經核准設立，並由甲○○擔任代表人，性質上屬私法人，然經本院依職權調取經濟部商業司商工登記公示資料顯示，該公司已經廢止登記，在其清算範圍事務不明情事下，縱寬認該公司依行政訴訟法第22條規定，尚具有當事人能力，然此與甲○○(自然人)在法律上屬不同之人格，可各自為訴訟當事人。則原告請求頭銜更正名稱部分，實已將自然人變更為法人，非有原告主體之同一性，故其主張非屬補充或更正事實上之陳述，應不予准許。
㈡原告追加被告部分：
原告分別於108年12月13日（本院收文日，見本院卷3第11-13頁）具狀追加臺灣臺東地方檢察署（下稱臺東地檢署）、臺東縣政府、臺東縣成功鎮公所（下稱成功鎮公所）、臺東縣成功地政事務所、臺東縣警察局成功分局忠孝派出所（下稱忠孝派出所）、原住民族委員會（下稱原民會）、臺東縣議員壬○○、臺東縣成功鎮博愛里里長癸○○、前里長子○○、行政院農業委員會林務局成功鎮工作站巡山官員丑○○、寅○○及臺東縣○○鎮○○段○○○段○○○○○○段○000○○號土地所不法分割共36筆為不法登錄權利者名單所列人員及108年12月30日具狀（本院卷3第151頁）追加財政部國有財產署南區分署（下稱南區分署）等為被告。經本件受命法官109年9月7日準備程序庭闡明後，原告願意將被告由南區分署臺東辦事處（下稱臺東辦事處）更正為南區分署，並僅以南區分署為被告（本院卷5第209-213頁）。然原告110年3月8日於本件準備程序庭上又堅持表示，除以南區分署為被告外，上列追加當事人及臺東辦事處應繼續列為被告（本院卷6第234頁）。經查，原告於109年9月7日準備程序期日，既以言詞表示本件被告僅為南區分署，並記明於筆錄，依行政訴訟法第113條規定，應認其餘追加被告已為撤回之意思表示，原告不可再反複為追加。縱認原告未以言詞或書面明確表明撤回部分被告，惟原告之追加亦不合法，詳如下述：
⒈原告以臺東辦事處或追加忠孝派出所為被告部分，無當事人能力，其訴不合法：
⑴按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，
有當事人能力。」「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」行政訴訟法第22條及行政程序法第2條第2項分別定有明文。故是否為行政機關，應以有無單獨之組織法規、有無獨立之編制、預算及有無印信之標準判定之。
⑵次按財政部組織法第5條第5款規定，國有財產署為機關
。又按財政部國有財產署組織法第5條規定，財政部國有財產署為應轄區業務需要，得設分署。就此「分署」亦定有財政部國有財產署各分署組織準則之獨立組織法規，並在第1條言明共有北、中、南區分署。另依財政部國有財產署南區分署辦事細則第1條及第4條規可知，臺東辦事處係為被告南區分署所設之內部單位，非屬於行政機關，而無當事人能力。
⑶另按臺東縣政府組織自治條例第8條第1項規定，警察局
為機關。而按臺東縣警察局組織規程第6條規定，得視治安狀況設分局，並可依轄區人口數在分局以下設派出所，而各分局依該組織規程第13條、第14條規定可自行訂定編制及責任明細；然派出所並無相關組織規定。且按警察勤務條例及臺東縣警察局勤務實施細則規定，派出所為勤務執行機構，而分局為勤務監督及執行機關。
足見臺東縣警察局成功分局下所設之忠孝派出所，並無獨立之機關組織法及預算，性質上係屬臺東縣警察局成功分局之內部單位，並非具有單獨法定地位之行政機關，不具有當事人能力。
⑷依上述規定及說明，臺東辦事處、忠孝派出所僅屬行政
機關之內部單位，並非所謂中央或地方機關，而其亦非所謂自然人、法人或非法人之團體，自無行政訴訟之當事人能力，原告以渠等為被告追加訴訟，難認合法，原應以裁定駁回，惟為符訴訟經濟及卷證齊一，爰一併以較慎重之判決駁回之。
⒉原告追加臺東地檢署、臺東縣政府、成功鎮公所、臺東縣
成功地政事務所、原民會、臺東縣議員壬○○、臺東縣成功鎮博愛里里長癸○○、前里長子○○、行政院農業委員會林務局成功鎮工作站巡山官員丑○○、寅○○及宜灣小段489等地號土地所不法分割共36筆為不法登錄權利者名單所列人員等為被告，並無合一確定必要性，應予駁回：經查，原告循序提起訴願及本件請求讓售國有土地訴訟後，又追加上述非讓售國土之管理機關或申請人，主張撤銷渠等官商勾結之不法行為等請求，不僅與本案之主要爭點不同，構成要件互殊；更進步言之，本件係原告向被告請求撤銷註銷開發申請案，並准許繼續辦理讓售國土開發至結案為止之主張，與撤銷上列追加被告間官商勾結不法行為之主張，二主張間並無訴訟標的合一確定，而須追加上列臺東地檢署等原非當事人為被告之必要。故原告之聲請於法不合，無從准許，併予判決駁回。
㈢原告訴之聲明部分：
⒈原告起訴聲明原為：「撤銷訴願決定，准許續辦國土開發
並發給本案農場開發證件。」（本院卷1第15頁）嗣後以本件請求讓售國有土地案與請求撤銷侵害本案農場意圖竊佔國土事件案，皆是對同一標的「國土」為爭執，認為兩者因果關係具有一體性，遂於110年5月21日（本院收文日）具狀追加變更聲明為：「撤銷被告註銷本件辦理讓售國土開發案及訴願決定，並准許繼續辦理讓售國土開發至結案為止。撤銷前揭辦理期間所遭受官商勾結預謀不法侵害本件辦理國土讓售之有關機關或成員所為，已正在違背法令之行政作業的瞞混，辦理該國土每筆地號以新臺幣（下同）1元價位詐取免繕取得所有權狀之不法圖利犯行中為作廢，並恢原狀為國有財產署（下稱國產署）管理，以為繼續辦理之讓售國土開發至結案為止之判決。」（本院卷6第287頁）⒉經查，原告上揭訴之聲明一追加變更部分，係向被告請求
撤銷註銷開發申請案，核與原起訴聲明准許繼續辦理讓售國土開發至結案為止之主張，兩者請求之基礎不變，本院認為適當，應予准許。另原告追加聲明二部分，則係主張撤銷臺東地檢署等人官商勾結不法行為，核與原起訴聲明之原因事實及訴訟標的顯然不同，即原訴之主要爭點為原告是否已向被告取得申購獲准整體開發範圍內之國有非公用不動產之同意，追加聲明二之主要爭點則為臺東地檢署等人有無違反依法行政原則而竊佔國土致原告受有損害，兩者之主要爭點不同，證據資料亦非可共用，反需另花費相當之時間及程序調查證據及辯論，顯有礙相對人之防禦及訴訟之終結，自難認原訴與追加聲明二部分之請求之基礎事實同一，故原告追加訴之聲明二部分，無行訴訟法第111條第3項第2款規定之適用餘地，其追加之聲明不允准許，併予判決駁回。則本件審理範圍僅為原告訴之聲明一部分，合先敘明。
二、原告於108年11月20日（本院收文日）具狀請求准許本件讓售國有土地案與另案108年10月7日起訴臺東地檢署為被告（即本院108年度訴字第393號刑事事件）合併審理，並撤銷被告108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函部分（本院卷2第189-213頁）：
經查，本件原告聲請合併辯論、合併裁判之另案，已經本院108年12月11日108年度訴字第393號裁定駁回，原告不服提起抗告，亦經最高行政法院109年9月24日109年度裁字第1649號裁定駁回而告確定在案。則本院就已具形式確定力之另案已無合併審判之必要，是認原告請求不予准許。況且，原告不服被告108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函部分，亦已提起訴訟繫屬於本院審理中（案號：108年度訴字第485號），而該函涉及增劃編原住民保留地之認定爭議，核與本件原告請求讓售國有土地之爭點不同，為避免增加裁判之複雜性，應認本件與本院108年度訴字第485號案件亦不宜合併辯論、合併審判為宜，併予敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠93-94年申請案部分：
原告於93年11月1日以「臺灣東海岸國際綜合產物休閒農場股份有限公司(更名後為臺灣東農產物股份有限公司，現已為廢止登記)」負責人名義，向改制前財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（按：因應中央政府組織改造，財政部於102年1月4日修正財政部處務規程，原財政部國有財產局臺灣北區辦事處變更為財政部國有財產署北區分署，原所屬臺東分處變更為臺東辦事處。嗣後因審酌東部地區國有土地申租案等業務量激增，為提升該地區管理業務效能，財政部以106年8月14日台財人字第10600643270號令，臺東辦事處由北區分署改隸南區分署，並自000年0月0日生效。則組織改造後，有關臺東辦事處之權利義務移轉南區分署概括承受，下皆以被告稱之。）提出申請書，申請宜灣小段490-54地號等86筆國有土地(下稱系爭土地)籌設開發東野休閒農場（下稱系爭農場）。案經被告以93年11月17日台財產北東二字第0930013755號函知原告，依行為時國有非公用土地提供開發案件處理要點（已於100年9月15日廢止，下稱開發處理要點）第6點規定，要繳納作業費計16萬8,506元再據續處等語。因原告未據繳納，被告即以94年3月8日台財產北東二字第0940002173號函（下稱被告94年3月8日註銷函）註銷原告申請案。原告於94年11月10日親至被告多功能服務櫃檯陳稱，因住址搬遷未能接獲被告94年3月8日註銷函，請求繼續辦理系爭農場開發案。被告乃以94年11月24日台財產北東二字第0940013191號函（下稱被告94年11月24日函）同意原告繼續籌設開發系爭農場，但須於94年12月15日前繳交系爭土地作業費後再據以續處。後因成功鎮公所檢送系爭土地是否有列入漏報增劃原住民保留地之清冊，經被告審認後，以95年2月21日台財產北東二字第0950002023號函通知原告，系爭土地內因有涉及漏報增劃編原住民保留地及非屬被告經管土地計26筆，應不予列入系爭農場開發範圍，則被告實際同意開發範圍僅為60筆，業經被告於95年3月29日至系爭土地進行會勘完竣，尚未通知原告繳納保證金及簽訂同意開發契約。則原告無法於94年1月18日以前取得籌設取可並辦理讓售，且系爭農場擬開發範圍全部屬國有土地，不符合國有財產法第52條之1第1項第6款規定，或依改制前國有財產局（於102年1月1日改制為國產署，下稱國產局）94年4月1日台財產局管字第0940009780號函（下稱國產局94年4月1日函）有可續為辦理之情事，且依國產局94年4月28日台財產局改字第0940012721號函（下稱國產局94年4月28日函），國產局不得再受理委託經營，則被告爰以95年11月1日台財產北東二字第0950012023號函通知原告註銷申請開發案（下稱被告95年11月1日註銷函），並請其檢附銀行帳戶影本辦理退還作業費。原告不服，提起訴願，經財政部以96年5月10日台財訴字第09600125860號訴願決定不受理。
㈡107年之申（陳）請案：
嗣後，原告以107年12月21日申請書向被告申請同意使用被告經管之宜灣小段489地號等200餘筆國有土地興辦「普賢財團農莊」。經被告以108年1月10日台財產南東三字第10809001440號函（下稱被告108年1月10日函）知原告無法同意其申請。原告不服，於108年2月12日提出申復，經被告以108年3月11日台財產南東三字第10809016800號函復，原告就系爭土地已無任何合法使用權源，不得為任何使用行為。原告仍不服，於108年3月13日提出陳請書，申請續辦宜灣小段490-54地號等200餘筆國有土地開發業務，經被告108年3月22日台財產南東二字第10809020370號函（下稱被告108年3月22日函）復原告相關申請，已經被告108年1月10日函復在案，不再贅述。原告不服，提起訴願，經財政部108年8月15日台財法字第10813928000號訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈司法院釋字第772號解釋對於人民申請讓售國有財產爭議
之審判權歸屬，已認為國產署或所屬分支機構就人民申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質；人民如有不服，應依法提起行政爭訟並由行政法院審判以為救濟。是本件爭議應認定為公法爭執，而可提起行政訴訟救濟。
⒉系爭農場基地之淵源，係來自上手黃火峰之父黃榮華於50
年間占用當時地目編定為「原野荒地」之宜灣小段490、489等200餘筆國土，以之墾殖開發為農場。又於68年間，與張揚、林河讚等多人成立富吉農牧公司經營，輾轉於74年間，經張揚將系爭農場地上物所有經營權，善意讓與原告以為繼續使用至今，均無中斷，更無原住民任何使用的糾紛。
⒊原告於92年6月間向被告洽詢讓售國土，用作籌設開發綠
電之「東野休閒農場（後又成立普賢財團農莊，經營棚架式林農種電工商生活綜合產物）」即系爭農場，並於93年9月間呈送系爭農場範圍國土共計289筆地號總面積清冊予被告，以申辦讓售國土開發業務。經被告以國有財產法第52條之1第1項第6款規定受理後，雙方面商分為2批段核計價額辦理之決定。原告依行為時開發處理要點第6點於93年11月1日如約定提出第1批國土地號計89筆（其中宜農地53筆、宜林地36筆）清冊及登記謄本，而總清冊內另200筆土地則依約定另於第2批段提出。經被告以93年11月17日台財產北東二字第0930013755號函（本院卷6第25-26頁）、93年11月7日台財產北東二字第0930013068號函附總價金計算表（本院卷6第81-91頁），通知原告，已依93年1月土地公告現值計算系爭土地之總價金為168,506,000元，並以其千分之一為契約金即168,506元。但因原告未繳交，向被告請求補繳，經被告以94年11月24日函知補繳作業費後再據以續辦；並將補繳保證金轉為作業費在案。嗣後被告經內部作業及會同原告於現場會勘完竣，當時承辦人張治群當面告知原告等待數日後，可發給准予讓售之證明書等文件，以供原告到相關事業管理機關辦理開發業務等情。由是可知：
⑴本件既是93年11月17日就已核准在案之案件，依據國產
局94年4月1日函及95年3月9日台財產局管字第0950007248號函釋（下稱國產局95年3月9日函）意旨，顯然符合94年1月18日以前即核准者，全符合其他法律規定（如國有財產法第52條之1第1項第6款)，即應依據93年1月公告現值核計土地價格，繼續辦理讓售至結案為止，故被告之註銷處分顯屬不當。
⑵本件請求讓售國有土地案已經被告審查、核准、核定系
爭土地總價金，並事前已約定應繳總價金千分之一為保證金（契約金），此是定金，卻遭被告轉為作業費；然內部如何轉為作業費，核與原告無關。
⑶基此，原告雖不知為何第1批段土地中，宜灣小段490、
306地號被刪除，但仍認依據國產局94年4月1日函意旨，應繼續辦理第1批段系爭土地之讓售國土業務，並保留第2批段200筆國土讓售至結案為止的權利。
⒋就原告申請開發期間，官商勾結之不法事項臚列如下：
⑴申請土地不法撥地給原民會為管理。
原告於110年間發現，宜灣小段490地號等多筆土地之土登記簿謄本記載，於92年8月19日已「委棄守地」給原民會管理。
⑵以不法分割該國有土地給不法人頭為權利人。
如成功鎮公所利用里民為人頭，將系爭農場所在國土登記給人頭為權利者，此為預謀竊佔國有土地之現行犯。
⑶以不法申請該每批公有土地權利價值1元為免繕發給不法人頭之權利書狀。
原民會於95年間勾串有關機關，利用人頭，以「行政作業之便」將每1筆國土以每筆地號1元價格「詐辦為免繕發給權利書狀（所有權狀）」的行政作業，為相關不法圖利的手續，是嚴重涉嫌瀆職之官商勾結。此情更可由宜灣小段490地號土地原為240餘公頃，於80餘年間發現上手股東黃火峰，意圖一物二賣，而夥同蔡仁吉、曾應飛、吳火爐等多人，侵害原告在宜灣小段490地號之地上物，原告妻呂陳秀燕提出告發，並由臺東地檢署偵辦起訴，而排除侵害等事實在案可以證明。
⑷以不法干預本件申辦國土開發為中途退回所繳總價金千分之1的作業費、停辦等。
系爭農場土地於93年之後，陸續被官商勾結不法集團，將系爭土地中之26筆土地排除在本件開發案土地外，甚至利用黑道介入到家恐嚇並瞞騙原告，稱領取該作業費僅是暫為保管，並沒有讓原告損失利息，若再不配合，即會給原告教訓或失蹤等語，以致原告心生恐懼，無可奈何情況下而領取作業費，然此並不代表原告同意違約、背信等。事後被告更註銷原告申請之開發案，並因不可歸責原告事由，退還原繳作業費，致使原告申請之開發案停辦，此皆屬被告之詐術、瀆職行為所致。
⑸以不法行政作業為官商聯合預謀竊佔本案所有農場之國土為不法圖利。
A.原告於109年間在國產署影印資料時，發現清冊第1、
21、29號之3筆國土，及被告95年2月21日以台財產北東二字第0950002023號函知第1批申辦國土被無故剔除26筆國土等，共計29筆土地被無端變造、串改刪除在案，此為預謀竊佔之不法圖利證據。
B.成功鎮公所95年1月6日成鎮原字第0950000026號函附待洽商增劃編原住民保留地清冊、被告95年2月21日台財產北東二字第0950002023號函表示，將系爭土地中26筆土地劃編為原住民保留地等文，此更是官商勾結預謀不法竊佔土地、不法圖利之證據。
C.以誣告或以廢棄物處理為由，強制抓住人並強制搬離系爭農場，而為竊佔系爭農場國土為目的。如在108年8月7日下午1：30至2：30分間，官商聯合侵入農場，將原告女兒呂芳凰私人生活器具及財物等，搬運出農場家而無蹤。事後經女兒通報原告，原告隨即去函請求不法機關有關人員發還該批生活財物，竟遭其回函稱，經判定為一般垃圾處理等語，顯為嚴重之官商勾結不法犯行。
⑹以不法官商勾串設計陷害原告致罪冤獄中。
因前揭不法圖利事件所致，嚴重干擾本件申辦讓售國土開發之業務致停辦，而當地里長、警員等多人，卻在原告申辦國土讓售期間，將原告每年農務種植南瓜等農作行為，勾串誣指原告係違反水土保持法、森林法、竊佔、詐欺、墾殖開發農牧用地等多項罪名。另又串通社工、警員等人，於原告不在家之96年8月28日上午8時許，將低智弱勢之女兒抓押到婦幼隊，逼迫其指認原告有妨害性自主等刑事犯罪情事，使原告致罪冤獄中。
㈡聲明︰
撤銷被告註銷本件辦理讓售國土開發案及訴願決定，並准許繼續辦理讓售國土開發至結案為止。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈原告向被告申請開發系爭土地，核其性質係屬私權事件，
原告與被告若有所爭執，依司法院釋字第448、466號解釋意旨，自不得藉訴願及行政訴訟程序請求救濟，原告逕提起本件行政訴訟，程序即有未合，應不予受理。
⒉另經調閱相關檔卷資料查知，並無受理原告所述289筆土
地辦理開發讓售情事，更未有任何與原告之約定資料存在；僅有原告於93年11月1日向被告申請系爭土地籌設開發系爭農場案，因原告未繳作業費，已遭被告94年3月8日註銷函註銷原告申請開發案，後因原告表示住址搬遷未收到註銷函件，被告乃以94年11月24日函同意續為辦理，並請原告補繳作業費。至此，本件申請案僅止於完成繳納作業費及勘查階段，被告尚未與原告簽訂同意申請開發契約書，以供持向目的事業主管機關申請籌設許可。
⒊嗣因被告查得系爭土地屬國土復育策略方案內之山坡地，
且有26筆土地屬原住民保留地及非被告管理之土地，遂將此26筆土地不予列入開發範圍，並按國產局95年3月9日函重申「復育方案」範圍內國有非公用土地提供開發案件原則，縱經原告已於93年11月1日提出申請開發案，然其未於94年1月18日以前取得籌設許可，故認原告未取得系爭土地之合法使用權，且原告再經被告95年11月1日函註銷原告原申請開發案，並退還所繳之作業費在案，則被告未讓售系爭土地予原告，於法並無不妥。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：㈠本件爭執事件是私法事件抑或是公法事件？㈡原告107年12月21日申請案係屬93-94年舊案之續辦，或有別
於舊案之新申請案？㈢若原告107年12月21日申請案定性為舊案且屬程序重開，原
告之申請是否合法？若定性為新申請案，原告之申請有無理由？
五、本院的判斷︰㈠國有非公用土地之開發及讓售：
⒈應適用之法令：
⑴國有財產法第52-1條第1項第4、6款：「非公用財產類
之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰……四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。……六、其他不屬前5款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」⑵國有財產法施行細則第55-1條第1項第4、6款：「依本
法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：……四、獲准整體開發範圍內之國有不動產，為開發人。……
六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。」⑶國有非公用土地提供申請開發案件處理要點(下稱開發案件處理要點)：
A.第2點：「本要點之執行機關為財政部國有財產署各分署。」
B.第3點第1項：「申請開發範圍內之國有土地，除有下列情形之一者外，得同意提供申請開發：(一)經行政院、財政部、財政部國有財產署或執行機關核定計畫、用途或處理方式。(二)經政府機關申請撥用或保留公用。……(十一)經財政部認定不宜同意提供申請開發。」
C.第5點第1項：「申請人向執行機關申請提供國有非公用土地合併開發證明文件案件，應檢附下列文件：(一)申請開發計畫書。(二)申請開發範圍內全部土地之清冊、登記謄本。……。」
D.第6點第1項：「執行機關受理申請人申請提供國有非公用土地開發案件，經審核後依下列方式處理：(一)符合規定者，通知申請人於30日內繳交保證金及應給付之歷年使用補償金，並敘明申請人應負擔之義務、注意事項，及檢附空白之承諾書乙份。於申請人繳清保證金、使用補償金，並具結承諾書後發給提供申請開發同意書。(二)不符合規定者，退還申請書所附開發文件。」
E.第7點第1項：「提供申請開發同意書僅提供申請人申請開發，申請人於取得合法使用權之前，不得使用國有土地，原有合法使用權者，不得有違約之使用。」
F.第9點第1項：「申請人應於許可開發、籌設或設置之次日起3個月內向執行機關提出申請取得使用。逾期申請者，不同意提供使用。」⑷許可開發範圍內國有非公用土地處理原則第3點第1項第
2款規定：「國有非公用土地符合下列情形之一，依國有財產法第52條之1第1項第4款及同法施行細則第55條之1第1項第4款規定辦理讓售：……(二)國有非公用土地面積合計未達1,650平方公尺，且併計鄰接許可開發範圍外國有公用及非公用土地面積未達1,650平方公尺者。」⒉開發及讓售：
⑴申請開發階段：
依上開法令足知，民眾就國有非公用之國有土地，於具體合於上開法令之土地，得依「開發案件處理要點」規定，向國產署所屬各分署申請提供開發，若經審核符合規定，於申請人繳清保證金、使用補償金並具結承諾書後，由各分署發給國有非公用土地提供申請開發「同意書」，申請人將「同意書」連同其「開發計畫書」向目的事業主管機關申請「開發許可」。後申請人並應於許可開發、籌設或設置之次日起3個月內向執行機關（即國產署各分署）提出申請取得使用許可範圍內國有土地，成為合法之開發人。
⑵讓售階段：
申請人如完成土地開發，並符合許可開發範圍內國有非公用土地處理原則第3點(面積)規定，得以開發人之身分申請辦理讓售。
⒊國土復育策略方案暨行動計畫：
⑴行政院感於921大地震後敏感地質脆弱，遇雨成災，地
球環境變遷、敏感地區開發風險加大等考量，94年1月間制定「國土復育策略方案暨行動計畫」（以下簡稱行動計畫）並由各部會落實執行。
⑵國產局為執行行動計畫就實施範圍內該局經管山坡地（
高、中、低海拔山區）、海岸地區、嚴重地層下陷地區之國有非公用土地，除生態保育或研究有關之設施、國防設施、公共設施及公用事業設施，及依該方案辦理之安置等用途外，暫緩受理申請委託經營及簡式合作經營案件。另就行動計畫範圍內之國有非公用土地提供開發案件，如申請案於94年1月18日（含）以前，已取得興辦事業主管機關同意者，不受上開計畫之影響，得繼續辦理至結案，有國產局94年4月28日函、95年3月9日函附卷可參（見原處分卷第19-21頁）。是以，行動計畫範圍內之山坡地，若開發申請案未於94年1月18日（含）以前取得興辦事業主管機關同意，該申請案即無法繼續辦理。
㈡國有非公用土地之開發與讓售屬公法爭議：
⒈司法院釋字第772號解釋以：「財政部國有財產局（於102
年1月1日起更名為財政部國有財產署）或所屬分支機構，就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」是若法律未有規定訴訟救濟途徑，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑，關於申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
⒉經查，上述國有財產法及開發案件處理要點規定，准許人
民向國家申請許可開發國有非公用土地，與司法院釋字第772號解釋所涉爭議規定相類，均具有強烈之政策色彩，經國產署審查確認是否合於該等規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。參以申請開發國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係；另一方面，申請人暨所申請開發之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之開發方法(取得目的事業主管機關開發許可)決定開發國有土地，並不適用私法上契約自由原則，足認國產署所屬各分署依開發案件處理要點為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。是本件既屬因公法關係所生之爭議，原則上由本院審判，故被告仍主張本件為私法事件，核有違誤。
㈢原告93-94年間之開發申請案已經駁回確定：
⒈按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案
件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，是提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。且人民若不服原處分機關之處分可提起訴願程序，經訴願決定後，即得提起行政訴訟，若未提起救濟者，足徵當事人對於其權利之變動已表示甘服，該權利狀態即已確定。
⒉查，原告於93年11月1日向被告提出申請書，申請以系爭
土地開發系爭農場，經被告以93年11月17日台財產北東二字第0930013755號函知原告，依已廢止開發處理要點第6點規定，要繳納作業費計16萬8,506元再據續處。但因原告未按時繳納作業費，經被告94年3月8日註銷系爭申請案。原告於94年11月10日向被告陳明未按時繳納費用之緣由，前經被告以94年11月24日函認原告有理由，仍同意原告籌設開發系爭農場之申請案，並說明要補繳相關作業費後再續為辦理。後因系爭土地內有涉及漏報增劃編原住民保留地及非屬被告經管土地計26筆，應不予列入系爭農場開發範圍，且經被告於95年3月29日至系爭土地進行會勘完竣；然因系爭土地又屬行動計畫範圍內之國有非公用土地，經國產局95年3月9日函頒例示：「(二)94年3月21日(含)以前已向本局申請同意開發案件，惟興辦事業主管機關未於上述期限前核准者，不得依國有財產法第52條之1第4款及同法施行細則第55條之1第1項第4款規定辦理讓售，惟如符合其他法律規定(如國有財產第52條之1第1項第6款)得依本局94年4月1日函規定續為處理。」之情節，被告認無法辦理讓售，且為配合國產局94年4月28日函執行行動計畫，亦不再受理申請委託經營案，而以95年11月1日註銷函註銷原告之申請案。原告卻主張本件申請案已在93年11月17日經被告同意，且已繳交申請開發範圍內國有土地當期公告現值總額千分之一之「保證金（契約金）」為定金，並經被告派人會勘系爭土地完竣，當可依國產局95年3月9日函及94年4月1日函意旨，向被告申請讓售國土並同意開發至結案為止云云。惟按已廢止開發處理要點第6點規定：「（第1項）申請人向執行機關申請開發國有土地時，應繳納作業費，並檢附下列文件：……。（第2項）前項作業費不予退還，其收取標準按申請開發範圍內國有土地當期公告現值總額千分之一計收，無公告現值者，按毗鄰土地當期公告現值最高者計算。……。（第3項）……符合規定者，通知申請人繳納保證金及應給付之歷年使用補償金，於繳清後簽訂同意申請開發契約書及發給相關證明文件。……。」可知「作業費」與「保證金」並不相同，而以申請開發範圍內國有土地當期公告現值總額千分之一計收者，係屬「作業費」。再者，原告第1次申請案已經被告94年3月8日註銷在案，原告於94年11月10日向被告陳明時，應認定係就系爭農場所在範圍為第2次申請，並經被告以94年11月24日函表示同意申請案，但須原告繳納「作業費」後才續憑辦理；至此，依已廢止開發處理要點第6點規定，原告於94年11月24日後所補繳納申請開發範圍內國有土地當期公告現值總額千分之一費用，係屬作業費並非保證金，被告尚非當然可與原告簽訂同意申請開發契約書及發給相關證明文件。且本件被告有效同意原告申請開發案係在94年11月24日，則不論被告承辦人會勘系爭土地完竣後所言為何，依國產局95年3月9日函及94年4月1日函釋意旨，本件申請案已非屬94年1月18日或94年3月21日(含)以前已向被告申請同意開發案件，更何況，加之後續有為復育國土之行動計畫之公益目的考量下，當認被告以95年11月1日函註銷原告之申請案，係屬合法有據。則原告之主張顯有誤解法令、認定事實錯誤之謬，應不足採。
⒊被告95年11月1日註銷函為行政處分並已確定：
查國有非公用土地，若申請人申請開發或讓售之不動產均符合規定，經主管機關准許其申請，並依法律規定之方式辦理，是國產署依前開規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，已如前述。而原告之申請案，經被告以95年11月1日註銷函註銷其申請案後，即屬駁回其開發甚或日後讓售之申請案，自屬駁回之處分，原告不服，對之提起訴願（見原處分卷第29-31頁），經財政部以96年5月10日台財訴字第09600125860號訴願決定以國有土地開發、讓售係屬私法爭執而不受理，而該訴願決定書並教示如不服，得於送達次日2月內提起行政訴訟，則原告如認上開訴願決定有違誤，應循序提起課予義務訴訟尋求救濟，然原告並未為之（見本院卷5第221頁），則該訴願決定及註銷處分均已告確定。
㈣原告107年12月21日之申請案定性為程序重開，與法不合：
⒈按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下
列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。（第3項）第1項之新證據，指處分作成前已存在或成立而未及調查斟酌，及處分作成後始存在或成立之證據。」行政程序法第128條定有明文。而行政程序重開係允許處分相對人或利害關係人具有一定要件時，得對於已具存續力之行政處分加以爭執，冀以改變原處分效力之程序，類似訴訟法上之再審程序。在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之可能。
⒉經查，原告於107年12月21日向被告申請同意使用被告經
管之宜灣小段489地號等200餘筆國有土地，因原告未載明土地標的，亦無合法使用權源，被告以108年1月10日函告知原告請依規定重新提出申辦（此部分詳如後述）。原告另以108年3月13日陳請書「為107年12月21日申請鈞署准許續辦於93、94年間所申請第1批宜灣小段490-54地號等86筆，全案總計約200餘筆國土開發業務，該案原已經鈞署核可後，通知繳交千分之一價金為作業費後，並配合鈞署其內部辦理業務手續，及到本案農場現地勘查作業，全部作業已完竣在案，不料，於期間不明原因通知退回作業費，並以95年11月1日函註銷申請開發案之停擺至今的遺憾，今特在此提出陳情續辦國土開案事由……。」是原告107年12月21日申請書之真意，應為請求續辦遭被告95年11月1日函註銷之申請案，應屬程序重開之申請，先此敘明。
⒊次查，原告對被告95年11月1日註銷處分提起訴願，經財
政部以96年5月10日台財訴字第09600125860號訴願決定不受理後，原告未於2個月內提起行政訴訟以求救濟，均如前述，則被告95年11月1日註銷處分已因原告未對訴願決定提起行政訴訟而告確定，在此情形下，原告對已發生形式確定力之被告95年11月1日註銷處分，如依行政程序法第128條第1項第1款至第3款請求重開行政程序，應自法定救濟期間屆滿經過後3個月內為之。惟原告遲至107年12月21日始提出申請，早逾法定救濟期間經過後3個月，甚至超過5年，顯與行政程序法第128條第2項申請重開行政程序之要件不合，故原告請求重開行政程序，於法不合。
㈤原告107年12月21日申請案若定性為新申請案，被告駁回原告申請之處分，亦無不法：
⒈被告108年1月10日函為否准原告申請案之行政處分：
⑴查原告93-94年之申請案，經被告95年11月1日註銷處
分後，原告於107年12月21日向被告申請同意使用國有土地以興辦「普賢財團農莊」，其申請之標的為宜灣小段489地號等200餘筆國有土地。被告審核原告申請開發之標的非僅限於93-94年之系爭(86筆)土地，有別於93-94年間之舊申請案，認屬為一新申請案，遂以108年1月10日函知：「原告申請同意使用被告經管之宜灣小段489地號等200餘筆國有土地，未載明土地標的亦無合法使用權源」，並告知原告若有使用國有土地之需，請依規定提出申辦等語，顯為否准原告申請以宜灣小段489地號等200餘筆國有土地開發申請案之意思表示，而發生公法上之效果，自屬行政處分。
⑵依前揭國有非公用土地之開發與讓售流程可知，國有
非公用土地之申請開發及讓售，須由申請人檢具申請開發計畫書、申請開發範圍內全部土地之清冊、登記謄本等經被告審核後發給同意書，原告就其所稱宜灣小段489地號等200餘筆國有土地並未提出申請開發範圍內全部土地之清冊、登記謄本，顯與國有非公用土地開發應檢附文件之規定不合，被告以原告未檢附相關文件致無法比對，申請程式不合，而駁回其申請，並無不合。至於該函以原告就宜灣小段489地號等200餘筆國有土地並無任何使用權源等語，係屬對國有土地開發申請人完成取得被告同意書及目的事業主管機關許可前之說明，併予敘明。
⒉被告108年3月22日函為重覆處分：
至原告另於108年3月13日提出陳請書，申請續辦宜灣小段490-54地號等200餘筆國有土地開發業務，被告108年3月22日函復原告略以：相關申請，已經被告108年1月10日函復在案，不再贅述等語，顯係就先前已作成並對外生效之被告108年1月10日函後，本於現有法律及事實狀況，又重為內容與之相同的處分，應屬重覆處分，而不發生新的法效性、規制效力或拘束力，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。原告對於重覆處分不得提起行政訴訟，其起訴之標的與法定不變期間之計算，應仍以第一次裁決即被告108年1月10日函起算為準。是原告就被告108年3月22日函提起本件行政訴訟，應認起訴要件不備，而起訴不合法，原應以裁定駁回，惟為求卷證合一及訴訟經濟之考量，併於本件判決中駁回。
六、綜上所述，原告上開主張，均不足採。原告107年12月21日之申請書，無論解為係就被告95年11月1日註銷處分申請程序重開，應認為不符合行政程序法第128條第2項所定法定提出期間之要件；或認為係另一新申請案，亦經被告以108年1月10日函予以否准，並無違誤。訴願決定雖以被告108年3月22日重覆處分為審查，並就被告對原告申請同意繼續開發或讓售案件，說明本件並非行使公權力行為之行政處分，而係屬私權爭執，原告應循民事訴訟程序救濟，而為不受理之決定，其理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。從而，原告請求撤銷被告註銷本件辦理讓售國土開發案及訴願決定，並准許繼續辦理讓售國土開發至結案為止之行政處分，為無理由，應予駁回。本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
書記官 江 如 青