高雄高等行政法院判決
108年度訴字第350號民國110年10月19日辯論終結原 告 吳合
吳郭滿吳金木吳王麗香吳美玲吳美如吳美儀吳美鳳李蔡來共 同訴訟代理人 王森榮 律師
賴柏宏 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 翁國軒輔助參加人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 鄭伊峻
陳祖耀顏美惠上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國108年7月3日院臺訴字第1080175108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款定有明文。查本件原告起訴時訴之聲明原為：「行政院108年7月3日院臺訴字第1080175108號訴願決定及被告107年1月8日台內營字第1060819701號函(即原處分1)、107年1月30日內授中辦地字第1070001195號函(即原處分2)均撤銷。」（本院卷一第11頁）嗣於民國110年10月19日本院行言詞辯論時變更聲明為：「訴願決定及原處分（被告107年1月8日台內營字第1060819701號函）關於『變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫（配合麻豆工業區整體開發）主要計畫書』捌、其他：一、細部計畫擬定之規劃原則（三）本案市地重劃範圍剔除原則部分均撤銷。」（本院卷二第371頁）。原告訴之聲明變更前後其請求基礎事實不變，被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰予准許，合先敘明。
貳、實體事項
一、爭訟概要：輔助參加人(下稱參加人)依都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫(配合麻豆工業區整體開發)主要計畫案」(下稱系爭主要計畫案)，於其主要計畫書捌、「其他」一、細部計畫擬定之規劃原則，訂定本案市地重劃範圍剔除原則（下稱剔除原則）；表5「變更內容明細表」備註欄註記附帶條件：應另行擬定細部計畫，規劃適當公共設施用地，並應以市地重劃方式進行開發。報經被告以107年1月8日台內營字第1060819701號函核定（下稱原處分），並經行政院107年1月9日院授內營都字第1060820211號函准予備案。被告以107年1月10日台內營字第1070800393號函(下稱107年1月10日函)請參加人依法發布實施，並將發布日期、文號送被告備查，參加人據以107年1月17日府都規字第0000000000A號公告(下稱107年1月17日公告)系爭主要計畫案，自107年1月17日零時生效。復以107年1月18日府都規字第0000000000A號公告(下稱107年1月18日公告)擬定高速公路麻豆交流道附近特定區計畫(麻○○○區○○○路以北部分)細部計畫案(下稱系爭細部計畫案)，自107年1月18日零時生效。原告等人共有原臺南市○○區○○段○○○○○段○000○號土地(現為585、585-8地號土地，下稱系爭土地)，其不服被告將系爭土地納入市地重劃範圍，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1.原處分有下列瑕疵：
(1)「高速公路麻豆交流道附近特定區計畫」，原分屬於2個計畫，一為56年發布實施之「麻豆都市計畫」，另一為66年發布實施之「高速公路麻豆交流道附近特定區計畫」，由於麻豆都市計畫區四周為高速公路麻豆交流道附近特定區計畫所包圍，改制前臺南縣政府 (下稱臺南縣政府)為顧及地方實際發展需要，建議2計畫予以合併，並經報奉被告77年3月31日台 (77)內營字第581466號函核准，將上述2計畫合併後以特定區計畫方式辦理通盤檢討，並於第2次通盤檢討時合併。「高速公路麻豆交流道附近特定區計畫」於84年5月16日第2次通盤檢討公告實施，嗣經96年8月31日再發布實施「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫（第3次通盤檢討）案」，迄今已有10餘年之久。又擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。然參加人未依都市計畫法第26條規定，未展開都市計畫之通盤檢討作業，而係依都市計畫法第27條第1項第3款，以「經濟發展需要」為由，另案辦理都市計畫變更，惟本件都市計畫變更欠缺急迫性，參加人有濫用都市計畫法第27條第1項第3款之變更機制。且系爭主要計畫之變更內容僅係都市計畫範圍內私有土地利用強度之檢討，核係通盤檢討變更理由，應依都市計畫法第26條規定俟通盤檢討時始得辦理變更，非屬特殊個案都市計畫變更程序。
(2)都市計畫使用分區乃計畫擬定機關依計畫範圍內土地使用現況分析評估後，參酌都市發展目標所編定，是都市計畫使用分區之變更，將改變該分區之編定目的，致分區內土地所有權人原興建之建築或已設置之公共設施，恐將無法為從來之使用而有拆除之虞。是如擬定細部計畫並配合主要計畫變更之內容，涉及使用分區之調整，即與都市計畫細部計畫審議原則（下稱細部計畫審議原則）所訂要件不符，其併同辦理變更於法不符。系爭主要計畫書「計畫緣起」記載：「考量目前已逾當時內政部都委會第655次會議決議暫予保留之辦理年限且範圍亦已調整，故經臺南市政府民國101年8月27日府都規字第1010484427號函認定為經濟發展需要，同意依都市計畫法第27條第1項第3款規定另案辦理都市計畫變更。」「變更計畫內容記載」記載：「另為加速工業區開發建設並強化整體公共設施服務機能，本案規定應另行擬定細部計畫，規劃適當公共設施用地，並應以市地重劃方式進行開發。」是系爭主要計畫核屬「擬定細部計畫並配合變更主要計畫」之情形。依細部計畫審議原則第4條規定，本件僅得配合實際地形或現狀酌予局部性修正。惟觀諸系爭主要計畫書所載，系爭都市計畫卻大幅度變更土地使用分區，將貨物轉運中心、液化天然氣專用區變更為乙種工業區、甲種工業區、公園用地、道路用地，本件變更部分當非屬局部性修正，自無於擬定細部計畫之際，併同辦理主要計畫之檢討變更之餘地。詎被告仍以原處分核定系爭主要計畫案，顯牴觸都市計畫法第7條第1款及細部計畫審議原則第4條等規定。
(3)因參加人檢送系爭重劃計畫書予被告審議時，未詳述原告之陳情主張，僅泛稱陳情人土地所在之街廓未符合重劃剔除原則，故仍應納入重劃範圍等語，致被告未釐清原告之疑義，即逕自決議通過系爭主要計畫，則就被告未將「埤頭段585地號排出市地重劃範圍」一節，司法機關顯無法由系爭主要計畫審議過程中得知，亦不足以作為供檢視之基礎。故原處之作成即屬恣意而有判斷濫用之瑕疵。
(4)依內政部都市計畫委員會(下稱被告都委會)第847次會議紀錄附錄之本會專案小組103年10月23日初步建議意見第11點所載：「本案係擬市地重劃方式開發，為確保計畫具體可行仍應參據『都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則』，請依下列規定辦理，本案需擬定細部計畫，請臺南市政府都市計畫委員會(下稱參加人都委會)審定細部計畫後，依平均地權條例相關規定，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報由內政部逕予核定後實施。」等語，本件係先擬定細部計畫，似屬「擬定細部計畫並配合變更主要計畫」之情形，依細部計畫審議原則第4條規定，本件僅得配合實際地形或現狀酌予局部性修正。
2.細部計畫剔除區範圍清冊(下稱剔除區清冊)編號19、20及24土地(下稱編號19、20、24土地)之條件，與系爭土地實無不同，卻得排除於本件重劃之範圍，原處分有違反平等原則，併有裁量濫用之違失：
(1)原告前於訴願階段主張：(1)臺南市○○區○○段謄字第010279號地籍謄本所示螢光筆圈選範圍之土地 (剔除區清冊編號20土地中埤頭段406-1地號等多筆土地)，係106年始分割而新建之廠房；(2)臺南市○○區○○○段謄字第010905號地籍謄本所示螢光筆圈選範圍之土地，即臺南市○○區○○○段(下稱大山腳段)236-1土地等17筆土地(參本件行政起訴狀附件9左上處螢光標示部分，合計面積共4,509平方公尺)，係104年始分割而新建築之廠房；(3)臺南市○○區○○段謄字第010970號地籍謄本所示螢光筆圈選範圍之土地(編號19土地之臺南市○○區○○段○○○○○段○000○號等多筆土地)，迄今為空地，未為任何土地利用；(4)臺南市○○區○○段謄字第010905號地籍謄本所示螢光筆圈選範圍之土地，即埤頭段430-1地號土地(參本件行政起訴狀附件9上方處螢光標示部分，該筆面積為3,923平方公尺)，迄今為空地，未為任何土地利用。該4筆土地未符合剔除原則，卻列入剔除區，此不合理差別待遇違反公平原則。
(2)編號19土地包括甲種工業區及綜合工商區等，屬本件市地重劃之範圍：
A.臺南市第7期麻豆工業區市地重劃區重劃計畫書(下稱重劃計畫書)記載：「一、市地重劃地區及範圍：本重劃區坐落臺南市麻豆區，範圍包括麻豆口段、埤頭段、大山腳段之部分土地，總面積約1,108,400平方公尺，範圍四至如下……東：以工業路東側甲種工業區與農業區交界處為界」等語，足見本件市地重劃之範圍必然包括工業路東側之甲種工業區，而不及於更東側之農業區。依剔除區清冊編號19土地之用地類別分別記載「工(甲)一」「綠」「綜」字樣(本院卷一第
191、235頁)，即甲種工業區、綠地及工○○○區○○○○○段574、575、576、582、583、584、585、588地號土地
之使用分區非農業區，使用地類別亦非農牧用地，而係記載「空白」，有土地登記第二類謄本在卷可憑，自無排除之理。被告主張前揭土地地號在93年由農業區、工業區辦另一個變更案變成為工商綜合區的範圍，與本件是不同案情云云，並未舉證以實其說。
(3)編號20土地未合於剔除原則第3點要件，將之剔除確有不公：
A.剔除原則第3點規定：「街廓內合法工廠密集，或其基地面臨已開闢之計畫道路且被合法工廠包圍致土地畸零不整，重劃後難以進行地籍重整，且土地所有權人無法享受開發後公共設施改善所帶來之公共開發利益。」依內政部109年5月18日內授營中字第1090808532號函 (下稱109年5月18日函)檢附「 (六)千興不銹鋼公司 (下稱千興公司)所在街廓」資料(本院卷一第539頁)，顯示本件市○○○區○○○○○街廓，其南側部分僅為千興公司廠房，所在街廓面積約9.08公頃，惟上開工廠使用面積約11.42公頃，竟大於該街廓之全部面積，此部分之記載是否正確，即非無疑。
B.其北側部分鄰麻學路之土地，即編號20土地中埤頭段406-1、406-2、406-3、406-6、406-7、406-9、406-10、406-11、406-12、406-13、406-14及406-15地號等12筆土地，原屬空地，南側雖鄰接千興公司廠房，故是否合於被合法工廠包圍，已非無疑。且編號20土地面積非小，形狀類似扇形，難謂符合「土地畸零不整」。故難謂編號20土地符合前揭第3點剔除原則。
C.依建築法第53條規定，建築主管機關核發建造執照時，應依建築期限基準規定，核定建築期限，建築期限從開工日起算，而開工後，承造人應於建築期限內完工，否則建造執照將失其效力。再依建築法第54條規定，起造人自領得建造執照之日起，應於6個月內開工，起造人因故不能於期限內開工，又未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照失其效力。足見，起造人負有於一定期限內開工之義務，承造人負有於建築期限內完工之義務，起造人未於期限內開工或承造人未於建築期限內完工者，建造執照即失其效力，不待主管機關另作成撤銷之行政處分。上開編號20之12筆土地，於100年11月1日為空地，直至105年3月間時現場仍為空地，有google街景照片可憑。又依現場照片顯示，前揭土地係於106年始進行土地分割，嗣陸續興建廠房完畢。依上開建築法對於建築執照之建築期限、施工期限之規定，則前揭土地上之廠房取得使用執照及工廠登記之時點，絕不可能早於100年11月1日以前，故前揭土地自無本案市地重劃範圍剔除原則第2點之適用。
(4)參加人初先以剔除原則第3點將編號24即東和紡織股份有限公司 (下稱東和紡織)之土地剔除於重劃範圍，嗣改依剔除原則第2點剔除之，顯有「先射箭再畫靶」疑慮，難謂無瑕疵：
A.被告固主張新樓段416、420、411、部分406地號土地係東和紡織申請廠房範圍，符合剔除原則第2點規定云云。惟依被告提出之東和紡織所在街廓之分析與建議(本院卷一第545頁)係記載「本街廓位於工業區東北側，面積約12.86公頃，目前供已登記工廠使用之面積約11.42公頃，開闢率近9成，街廓內合法工廠密集，剩餘土地參與重劃後難以進行地籍重整，且土地面臨已開闢道路，土地所有權人難以享受開發後公共設施改善所帶來之公共開發利益，符合調整後之剔除原則第3點，建議不納入重劃範圍」等語，即參加人係以剔除原則第3點為由排除整個編號24土地；然被告無論係於準備程序或書狀答辯均表明係依剔除原則第2點剔除，前後顯然矛盾不一，啟人疑竇。
B.東和紡織雖曾向臺南縣政府申請變更廠地地號，變更後將原埤頭段570-2(新樓段416)、574(新樓段420)、481(新樓段411) 及418-8(部分新樓段406)地號土地列入廠地範圍內，惟本件市地重劃區域中 (五)東和紡織所在街廓，其北側固有整地進而興建廠房，惟南側部分尚有近3-4成完全未予整地開發之綠地，有google衛星照片可憑，明顯非屬法定空地或建工廠建物間隔，而與本件原告共有之土地相同，皆為空地，除不符合剔除原則第3點外，亦難認得依剔除原則第2點排除於重劃範圍。
C.參加人初始先欲以剔除原則第3點而將編號24即東和紡織土地剔除於重劃範圍，嗣或因其就該土地之開闢率近9成、或街廓內合法工廠密集等節之認定錯誤，而改依剔除原則第2點剔除之，然此等作法實難排除「先射箭再畫靶」疑慮。
(5)編號21上開大山腳段236-1地號等17筆土地未符合剔除原則第3點，參加人仍剔除之，違反平等原則。至參加人都委會第22次會議紀錄附件1所指官田鋼鐵廠所在街廓，所謂合法工廠係於104年後始興建，且中段之大山腳段236-9等地號土地仍為空地，僅南北兩側鄰近工廠廠房，西側則可沿道路連接通往大潭寮路，東側又有空地，與被告所稱街廓內合法工廠密集似屬有間，且該地位處本件市地重劃案所在區域之西北側，長年遭受淹水問題，則該地土地所有權人當然可享受設施改善所帶來之公共開發利益。
(6)埤頭段430-1地號土地似已遭剔除於本件重劃區外，被告猶稱未剔除之，似與事實有悖。原告世居於麻學路上，多次前往埤頭段430-1地號土地察看，惟該處所豎立之鐵皮圍籬與鄰近土地上由參加人豎立重劃區域範圍之鐵皮圍籬不同，且被告未提出任何證明以佐證其未剔除之說法。
3.原告實際上享受開發後公共設施改善帶來之公共開發利益甚微，故應排除於本件重劃之範圍：
(1)就系爭都市計畫之公共設施，原告僅有反射利益，並無特別之受益可言，縱有受益，其程度亦屬輕微，且重劃區土地若為既成社區內面臨已開闢公有道路之臨街地，主管機關除就道路用地之負擔減免其臨街地特別負擔外，應按平均地權條例第60條第1項規定，就各土地所有權人受益程度，計算各項重劃負擔之程度，參加人僅定通案之地價上漲率，未就系爭土地受益比例甚低情事予以個案考量，違反平均地權條例第60條第1項土地所有權人按其土地受益比例共同負擔原則、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱重劃辦法)第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。
(2)依重劃計畫書記載，麻○○○區○○○路○○○區○○道路未開闢，致使土地未能有效利用，造成工業區發展呈現停滯狀態，及該地區鄰近埤頭排水且地勢低窪，為易淹水地區，影響廠商進駐意願，故擬定細部計畫並以重劃方式開發等語。惟系爭土地位於臺南市第7期麻豆區市地重劃區之南端，地勢本較北端為高，早年已不易淹水，且原告曾因將土地出借予昭明欣業有限公司承作中山高速公路拓寬543標土方工程，作為土方暫置場，嗣該公司依約於系爭土地將土方回填至四周道路之高度，更無淹水之情形。此外，系爭土地緊鄰麻佳路及工業路，無計畫道路未開闢或無法有效利用土地之狀況，既有之排水溝渠建設完善，故原告實際上享受開發後公共設施改善帶來之公共開發利益甚微，卻無法列為排除於本件重劃之範圍，令原告難以甘服。
(3)將合法工廠及既有聚落納入重劃範圍，其結果係須負擔重劃費用，並不當然等同拆遷建物或導致無法營運，自無從再推導出重劃作業拉長或利息負擔增加等結論。縱使保留已興建建物後，將導致重劃過程必須辦理地籍整理，何以無法共享地籍整理之利益？何以無法讓既有聚落及合法工廠繼續保持合法使用？縱使參加人係依被告之指導而單獨在本案中改採剔除方式，惟重劃區內所有土地之所有權人本將因公共設施之開發而獲有程度不同之利益，參加人片面將本件24區土地剔除而免除重劃費用負擔之作法，反而違反平等及公平原則。
4.鈞院前次言詞辯論中已要求被告就「如果全體參加重劃的話，差異性在哪裡？如果那些人剔除的話，他們少掉什麼？原告多了什麼？請具體量化。」「你們能夠用這種剔除原則，你們應該有細算過？要不然對當事人怎麼公平？」「先提出概括性計畫的量化，如還有爭議，要細算時，在考量是否請不動產估價師估價。」「是否先讓參加人提出量化明細供原告參考。」等問題為說明。惟被告僅覆稱「經模擬計算重劃總負擔比例在未計算營業損失下已提升3.28%」云云，所提出之附件說明亦指出「剔除區無法辦理整體、排水、接管及地籍整理等相關工程及作業」等語，益徵前揭既有社區及合法工廠本無須再行拆除重建，而重劃規劃之公共設施等用地亦未因納入前揭既有社區或合法工廠，而有面積增加，或費用增加之情事。詎細究被告提出之市地重劃敏感度分析，雖無細目之費用計算，然其中之工程費用竟多達新臺幣(下同)89,807,429元，重劃費用亦高達67,711,241元，被告明顯係將「社區或工廠之拆遷費用」不當納入在先，進而再虛增「地上物及營業損失補償」，並巧立「重劃作業拉長而增加利息成本」，以此大幅增加市地重劃費用之負擔，實屬不當，自無可取。
(二)聲明︰訴願決定及原處分（被告107年1月8日台內營字第1060819701號函）關於「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫（配合麻豆工業區整體開發）主要計畫書」捌、其他：
一、細部計畫擬定之規劃原則（三）本案市地重劃範圍剔除原則部分均撤銷。。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1.本件都市計畫變更案辦理程序：本案原屬「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫（第3次通盤檢討）中變更內容明細表編號22案及23案」，前經被告都委會96年3月27日第655次會議審竣，並附帶條件應以市地重劃方式辦理整體開發。後經參加人考量該案已逾被告都委會第655次會議決議暫予保留之辦理年限且範圍亦已調整，故由參加人依都市計畫法第27條第1項第3款規定另案辦理變更都市計畫並同時擬定細部計畫，經參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經參加人都委會審議通過後，變更主要計畫案報請被告核定。系爭主要計畫案前經被告都委會104年3月24日第847次會議暨106年5月9日第899次會議審定，並請參加人於其都委會審定細部計畫後，依平均地權條例相關規定，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。如無法於本次委員會審議通過紀錄文到3年內擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過者，請參加人於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程，如紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持原計畫，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序重新辦理檢討變更。系爭細部計畫案前經參加人都委會106年5月23日第60次會議審定，市地重劃部分經被告地政司106年10月24日內授中辦地字第1060069667號函審核尚符合相關規定，爰參加人依被告都委會第899次會議決議檢送變更主要計畫案報請被告核定，經被告107年1月10日函核定，並經參加人以107年1月17日公告發布實施，擬定細部計畫案由參加人以107年1月18日公告發布實施。
2.原告主張原處分應依都市計畫法第26條俟通盤檢討始得辦理變更，故違反都市計畫法第27條第1項第3款規定乙節。依都市計畫法第26條及第27條第1項第3款之規定，參加人為積極促進麻豆工業區土地開發，強化區內基盤設施及產業生產環境，活化地方經濟發展，爰依都市計畫法第27條第1項第3款規定，為適應經濟發展之需要辦理都市計畫迅行變更，尚無違反上開規定。
3.原告復主張系爭主要計畫核屬擬定細部計畫並配合變更主要計畫，原處分牴觸都市計畫法第7條第1款及細部計畫審議原則第4條規定乙節。本案於辦理規劃過程因已逾被告都委會第655次會議決議第3次通盤檢討案暫予保留之辦理年限，惟為積極促進麻豆工業區土地整體開發，經參加人以101年8月27日府都規字第1010484427號函認定為經濟發展需要，同意依都市計畫法第27條第1項第3款規定另案辦理都市計畫變更。並於上開主要計畫變更內容 (第5案)中指導「應另行擬定細部計畫，規劃適當公共設施用地，並應以市地重劃方式進行開發。」是以，參加人按主要計畫規定同步辦理系爭細部計畫案，並於107年1月18日發布實施，非屬擬定細部計畫並配合變更主要計畫之情形。又本案係屬變更主要計畫並同時辦理細部計畫擬定及審議，細部計畫於主要計畫完成法定程序後，核定發布實施，符合細部計畫審議原則第5條之規定。
4.系爭土地經參加人及被告都委會審議決定應納入市地重劃範圍，於法並無違誤：
(1)系爭土地自66年發布實施都市計畫以來即劃設為貨物轉運中心，惟臺南縣政府辦理「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫 (第3次通盤檢討)」案時，因考量麻豆工業區附近地區並無發展大面積貨物轉運中心之需求，為避免土地閒置，積極促進土地開發使用，故配合麻豆工業區以市地重劃方式辦理整體開發之際，併同將「貨物轉運中心」檢討變更為「乙種工業區 (附)」。系爭細部計畫案係依主要計畫之指導，劃設公共設施及市地重劃範圍，而為增加開發可行性及維護範圍內原有既存合法建築用地之所有權人權益，另避免部分地區因被合法工廠包圍致土地畸零，影響後續重劃配地及執行困難，符合下列條件者，在未妨礙都市計畫事業及市地重劃作業之原則下，依其坐落之地籍範圍及使用現況，並考量計畫街廓或用地範圍完整性，予以剔除於市地重劃範圍外。A.66年高速公路麻豆交流道附近特定區計畫發布實施前，土地上屬建地目或既有住宅建築聚（如：苓子林聚落、東和紡織西側聚落等）。B.100年11月1日以前已取得使用執照並取得工廠登記或營業許可之營運中工廠或加油站者。C.街廓內合法工廠密集，或其基地面臨已開闢之計畫道路且被合法工廠包圍致土地畸零不整，重劃後難以進行地籍重整，且土地所有權人無法享受開發後公共設施改善所帶來之公共開發利益。
(2)剔除市地重劃範圍之土地劃設除建蔽率及容積率維持原規定70%及210%外，其土地使用容許內容亦維持原計畫。而系爭土地納入重劃後，除將建蔽率及容積率由50%/200%提升至70%/270%外，容許使用類型亦由僅供貨物轉運使用變更為得供工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施等使用外，並得供一般旅館、樓地板面積500平方公尺以下之批發零售業或樓地板面積300平方公尺以下之餐飲業等使用(惟其使用土地面積不得超過該基地面積50%)。
(3)有關原告反對系爭土地納入市地重劃範圍，業經參加人都委會101年12月27日第22次會、103年5月26日第32次會及被告都委會第847次會審議並作成決議，審議期間原告亦有列席說明。考量市地重劃共同負擔公平性、地籍重整之效益性，於符合剔除原則始得不納入重劃範圍，惟原告陳情位置未符合前開原則，爰都委會決議皆未便採納其建議事項。
5.東和紡織麻豆廠係於埤頭段410-2地號等1筆土地興建廠房，且經臺南縣政府工務局於80年核發80南工使字第3566號使用執照及經臺南縣政府經濟發展局於81年4月15日00000000號函核發工廠登記證，符合剔除原則第2點。
6.原告主張參加人106年7月28日府地劃字第1060732788號函檢送第7期麻豆工業區市地重劃計畫書時，未詳為說明未依上開人民陳情事項乙節。因該函文檢陳之106年6月20日臺南市第7期麻豆工業區市地重劃座談會會議紀錄內容，針對原告之陳述意見已回復有關重劃範圍係屬都市計畫範疇，且原告未符合剔除原則等內容，併同重劃計畫書送內政部核定時參考。
7.訂定剔除原則之適法性、必要性及平等性：
(1)指定重劃地區範圍之合法性：依都市計畫法第48條及市地重劃實施辦法第7條第2款之規定，可見以都市計畫指定重劃地區範圍，屬依法有據。
(2)訂定剔除市地重劃原則之必要性：
A.本件前經臺南縣政府依96年審定之「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫(第3次通盤檢討)案」暫予保留案決議辦理麻豆工業區細部計畫擬定作業，並獲97年7月4日臺南縣都委會第206次會審議通過。該計畫內容之重劃平均負擔比例為42.23%。惟臺南縣政府於續辦市地重劃作業時，陸續接獲重劃範圍內部分所有權人針對重劃範圍劃設公平性、合理性及共同負擔比例過高等部分提出異議，進而本案市地重劃業務預算遭臺南縣議會第16屆第8次定期大會決議刪減。爰臺南縣政府於99年4月8日函請被告同意展延本案辦理期限，並重新檢討都市計畫範圍及新增重劃剔除原則後，始於100年再度啟動都市計畫變更程序。
B.本案重新檢討後之都巿計畫範圍及新增剔除原則，係經各級都委會依都市計畫法第19條參考公民或團體提出之意見經審議通過，依檢討後之計畫內容，參與市地重劃範圍之土地除訂定差別容積、增加容許使用項目外，其重劃平均負擔比例從42.23%調降為33.41%，增加土地所有權人參加整體開發意願，有助於市地重劃作業之推動，以早日提供地區方整易利用並直接臨接道路之土地，促進地方產業及經濟之發展，實屬兼顧民眾權益及公益必要之措施。
C.麻豆工業區於66年都市計畫發布實施之初即劃設為工業區，截至本案辦理公開展覽前已有部分工廠已取得相關許可並進駐營運，為避免造成既有聚落拆遷，保障營運中合法廠房權益及考量土地畸零，重劃後難以進行地籍重整或地主難以共享開發之公共利益情形，訂定剔除原則實具有必要性。
(3)訂定剔除原則無違反平等原則及比例原則：
A.鑒於麻豆工業區原屬既有都市計畫區內之「工業區」，除原告持有之「貨物轉運中心」土地外，其餘土地於辦理市地重劃後仍屬工業區。故為加速工業區開發及兼顧土地所有權人權益考量下，應儘量採取得以降低市地重劃負擔及提早完成重劃作業之方案。
a.如將既有合法營運中之工廠或加油站及都市計畫前既有聚落納入重劃範圍，將涉及建物拆遷或甚至無法營運，需給予地上物及營業損失補償，將大幅增加市地重劃費用之負擔，且導致原有產業面臨無法生產、原住戶拆遷安置等情形，並使重劃作業拉長而增加利息負擔。經模擬計算重劃總負擔比例在未計算營業損失下已提升3.28%，意指全數土地所有權人(含原告)將面臨重劃負擔提高而付出更多成本，得領回土地亦將減少，非較佳之替選方案。
b.若改採保留已興建之建物，而由土地所有權人以繳納差額地價配回原建物坐落之土地，則因無法完整共享地籍整理等重劃利益，且參與重劃提高之容積率及額外容許使用項目也相對難以利用，故對既有合法使用之建成區，若未予合理之差別待遇，實有違平等原則。且依97年7月4日臺南縣都委會第206次會審議通過方案推動之經驗，將降低參與重劃意願及可行性，增加重劃作業之複雜性及變數，實無助於整體重劃作業推動之工進。
B.判斷本件剔除原則規定所採取之手段與目的之達成間是否具合理關聯，應就過渡條款或其他緩和措施是否適度，一併觀察。按系爭規定之目的，係為保障既有合法營運中之工廠、加油站及都市計畫前既有聚落權益，足見係追求公共利益，其目的洵屬正當。且系爭規定已提供適度之緩和措施，未牴觸比例原則：就原告持有原為甲種工業區土地加入重劃土地除可提升容積率及增加額外容許使用項目外，另原分區為貨物轉運中心部分土地亦可透過本次都市計畫變更調整為強度使用更高之分區(乙種工業區)，按都市計畫變更審議原則由低強度變更為高強度使用本應捐贈一定比例之公共設施負擔。
(4)訂定剔除原則雖然無法排除少數人獲得部分重劃後之反射利益，惟若將全數土地納入重劃所致成本已遠大於將部分土地剔除重劃而獲得之反射利益。本案剔除原則已提供適度之緩和措施，以保障其權益，整體而言，其手段與市地重劃公共利益目的之達成間具有合理關聯，未牴觸「比例原則」。又本案採行之差別待遇，尚無恣意或顯不合理之情形，且與市地重劃目的之達成具有合理之關聯性，故亦與「平等原則」尚無牴觸。
8.系爭土地納入市地重劃優劣分析：
(1)調整土地使用分區，增加容許使用項目。系爭土地大部分坐落於貨物轉運中心，與原為工業區之土地條件大為不同，倘原告持有之貨物轉運中心變更為乙○○○區○○○段585-8地號，地籍面積6,046㎡)，增加容許使用項目，將有利於土地利用及價值。又若以貨物轉運中心辦理都市計畫變更作業，依都市計畫法第27條之1規定本應有一定比例之回饋負擔，參考臺南市永康及新營等都市計畫之貨物轉運中心變更案例，原告持有之貨物轉運中心土地參與本案一併辦理都市計畫變更及市地重劃作業，其平均負擔比例(33.41%)，尚無偏高之情形(臺南市永康貨物轉運中心變更案例平均負擔為43%、新營貨物轉運中心變更案例平均負擔為39%)。
(2)地籍重新整理分配，增進土地完整方正。原告持有之甲○○○區○○○○○段585、585-4、585-5地號，地籍面積合計2,383㎡)雖已臨工業路，惟其地塊形狀南北狹長，北側深度約
19.3m，最南端深度不到5m，依臺南市畸零地使用規則附表規定○○○區○○路寬20m，基地深度應符合16公尺以上，其土地利用有限。該土地納入重劃後經地籍重新整理分配，其土地完整方正將有助於未來建築使用。
(3)容積率提升及總樓地板面積增加。原告持有土地雖配合重劃計扣負擔後，其土地面積減少，惟其平均重劃負擔比例相較其他同性質之市地重劃案例已大幅降低，且再透過細部計畫變更將容積率由原貨物轉運中心之150%及原甲種工業區之210%，皆提升至270%，實際上得興建之總樓地板面積增加約1,175㎡，對於土地所有權人權益影響已降至最低之程度。
(4)增加其他特許使用項目。依細部計畫土地使用分區管制規定：「臨20M-特五、30M-特四、20M-特六與15M-47之建築基地者（第2種甲種工業區、第2種乙種工業區除得供工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施等使用外，並得供一般旅館、樓地板面積500平方公尺以下之批發零售業或樓地板面積300平方公尺以下之餐飲業等使用，惟其使用土地面積不得超過該基地面積50%。」後繽原告持有土地臨接涉及工業路部分，因得容許增加上開項目使用，其土地增值效果可見預期。
(5)重劃前後地價及土地總價值評估。經模擬計算原告重劃前後地價及土地總價值評估，其參與市地重劃後，雖計扣重劃負擔致土地面積減少，惟透過土地使用分區變更、容許使用項目增加、建蔽率及容積率提升、地籍重新整理方正等作業，評估尚無減損其土地總價值。如埤頭段585、585-4、585-5地號，重劃前評定地價9,500(元/㎡)，重劃後評定地價18,100(元/㎡)。埤頭段585-8地號，重劃前評定地價13,300(元/㎡)，重劃後評定地價18,900(元/㎡)。4筆土地總價值評估，重劃前為112,105,700元，重劃後為114,989,700元。
9.本案參與市地重劃其增訂容積率提升之緩和措施，係參照全國性政策推動及臺南市相關案例，確實有其需求性：為加速國內外廠商投資臺灣，又考量以傳統新設園區方式，提供產業發展所需空間，恐緩不濟急，行政院爰著手研議由既有都市計畫工業區提升容積率方式強化產業用地使用效率，以因應創新產業發展之時效需求。臺南市為配合工業區立體化，針對工業區及產業發展用地容積提升政策，已增訂都市計畫法臺南市施行細則第37條之3，並據以進行容積獎勵之管制作業。
10.剔除區無法完整享受公共設施開闢之利益：按市地重劃實施辦法規定，僅能於重劃區範圍內施作相關市地重劃公共工程及地籍整理，剔除區非屬重劃範圍，故無法辦理整地、排水、接管、地籍整理等相關工程及作業，相對亦無法完整享受重劃完成後之利益。如重劃區內透過重劃工程○○○區○道路、公園及佈設水電等公共管線，非屬重劃範圍者僅能自行申請接水接電，無法透過重劃工程一併辦理。另剔除區無透過重劃地籍重整，將各宗土地之地籍形狀調整為方正，則未來土地利用可能受限，且土地價值相較重劃區內土地為低。另訂定重劃剔除原則雖然無法排除少數人(包含剔除區及其他周邊非特定對象），獲得部分重劃後之反射利益(如使用重劃開闢之道路出入），惟若將全數土地納入重劃所致成本已遠大於將部分土地剔除重劃而獲得之反射利益。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰
1.原告主張編號19、20、24土地未符合剔除原則，卻得排除於本案重劃之範圍一節：
(1)編號19土地：原告所指重劃計畫書內所載市地重劃範圍僅為文字概述，且市地重劃計畫應遵循「都市計畫」變更內容，而都市計畫變更範圍依本案計畫書內變更範圍示意圖，即可證本案都市計畫變更範圍確未包含原告所提新樓段574、0000000000000000000000000000號土地等工商綜合專用區及生態綠地範圍，該範圍因屬93年10月27日公告之「擬定高速公路麻豆交流道附近特定區計畫(原部分甲種工業區、農業區為工商綜合專用區、生態綠地)細部計畫案」，自當依該計畫規定辦理。本案因公開展覽至發布實施皆未包含該工商綜合專用區及生態綠地範圍，自無原告主張屬本案重劃剔除區編號19案土地清冊記載及重劃範圍等云云。
(2)編號20土地：原告所指埤頭段406地號經查無此筆土地，再依其所附土地謄本應為埤頭段406-1、406-2、406-3、406-6、406-7、406-9、406-10、406-11、406-12、406-13、406-14及406-15地號等共12筆土地，前開土地業經參加人都委會101年12月27日第22次會同意剔除，剔除原因為前開12筆土地所坐落之街廓為合法工廠密集開發區，其中包含千興公司、儒億科技股份有限公司及新章實業雕刻有限公司等3間工廠合法登記範圍，均係於100年11月1日前取得使用執照，符合剔除原則第2點；開闢率已達7成，又前開土地因鄰接已開闢計畫道路(麻學路)且周遭皆被合法工廠包圍致無法鄰接其餘重劃土地，自無法享受地籍重整及直接鄰接重劃工程(道路及管線開闢等)改善後所帶來之公共開發利益，符合剔除原則第3點，爰不納入重劃範圍。
(3)編號24土地：其中原告主張之編號24剔除範圍內新樓段416(原埤頭段570-2)、420(原埤頭段574)、411(原埤頭段481)及部分406 (原埤頭段418-8)地號土地，依工廠登記及建築執照記載確屬東和紡織申請廠房範圍，並由臺南縣政府工務局於90年核發90南工使字第1014號使用執照範圍及經臺南縣政府經濟發展局於89年4月24日00000000號函所載工廠登記範圍，確屬100年11月1日以前已取得使用執照並取得營業許可之營運中工廠。另其餘非屬剔除原則第2點之土地，考量該街廓因開闢率近9成，屬街廓內合法工廠密集區，經參加人都委會第22次會審議符合剔除原則第3點將整街廓剔除重劃範圍，其剔除範圍及適用原則尚無疑義。
2.系爭土地原為貨物轉運中心，如未配合本案變更為工業區且以重劃方式開發則僅得作為貨物轉運相關設施使用，且自66年6月2日「高速公路麻豆交流道附近特定區計畫」發布實施劃設後皆未開發使用。本案考量附近地區已無發展大面積貨物轉運中心之需求，將系爭土地變更為第2種乙種工業區(附)，納入整體開發地區採市地重劃方式進行開發。除其建蔽率及容積率由50%/200%提升至70%/270%外，容許使用類型亦由僅供貨物轉運使用變更為得供工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施等使用，另土地如臨接已開闢道路(工業路及麻佳路)並得供一般旅館、樓地板面積500平方公尺以下之批發零售業或樓地板面積300平方公尺以下之餐飲業等使用(惟其使用土地面積不得超過該基地面積50%)。其土地容許使用項目及容許開發強度均有增加，尚難謂無享受整體開發後之法律上利益。
3.原告主張大山腳段236-1地號等17筆土地不符剔除原則第3點要件，且埤頭段430-1地號土地亦未符該剔除原則，卻雙雙得以剔除於外乙節：
(1)大山腳段236-1地號等17筆土地及埤頭段430-1地號土地係屬系爭細部計畫案市地重劃範圍，尚無爭議，原告所載地號及標示位置應為誤植。
(2)原告於訴願階段主張大山腳段236-1等17筆土地一節所附起訴狀附件9左上處螢光標示部分，其正確地號應為麻安段100、103及104地號等土地，該街廓內除官田鋼鐵外，尚有星瑋精機、喬台工業、建宗化學、威賓企業、儀鎮精機、示方實業等數家工廠坐落其內，係符合剔除原則第3點合法工廠密集且經提送參加人都委會審議通過而整街廓剔除(重劃剔除區編號21)。系爭土地所處街廓未有合法工廠設立，與上開街廓案情尚有不同，爰未能符合剔除原則。因兩者案情不同，被告依規定而為不同之處理，自無原告所稱之違反「平等原則」情事。
4.原告主張本案未依都市計畫法第26條規定，而係依同法第27條第1項第3款以經濟發展需要為由另案辦理都市計畫變更一節，依都市計畫法第5條規定都市計畫以25年為期限，故有關通盤檢討辦理期限係屬訓示規定，尚未完成通盤檢討前，仍應以現行計畫執行，尚不影響都市計畫效力。依被告92年12月22日研商修正都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關事宜會議紀錄：「……1、都市計畫法第27條第1項第3款所稱『為適應國防或經濟發展之需要』係指為配合國防或經濟發展所必需之緊急重大設施，非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要者；其認定程序如下：（1）部訂計畫及中央暨所屬有關機關提出者：由申請機關或中央暨所屬有關機關函內政部予以認定。（2）前目以外之情形者：由直轄市、縣（市）政府逕予認定。但情形特殊者，得報由內政部依都市計畫法第27條第2項規定協調之。……」本案遂依上開認定程序 (2)由參加人逕予認定為加速麻豆工業區開發，本件個案符合都市計畫法第27條第1項第3款「為適應經濟發展之需要」，尚無違反相關法定程序。
五、爭點︰
(一)參加人依都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理系爭主要計畫案有無違法？
(二)本件變更主要計畫有無牴觸細部計畫審議原則第4條規定？
(三)本件剔除原則有無違反平等原則、明確性原則，及有無裁量濫用？
六、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有系爭主要計畫書(本院卷一第44-84頁)、細部計畫書(訴願卷二第81-162頁)、參加人107年1月17日公告(本院卷一第183頁)、原處分(訴願卷二第217頁）、被告107年1月30日函（本院卷一第273頁）、行政院107年1月9日院授內營都字第1060820211號函（訴願卷二第215-216頁）、訴願決定書(本院卷一第89-99頁)等附卷可稽，應堪認定。
(二)應適用法令︰
1.都市計畫法
(1)第1條：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」
(2)第3條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」
(3)第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」
(4)第5條：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」
(5)第7條第1款、第2款：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」
(6)第18條：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。……」
(7)行為時第19條第1項：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣(市)(局)政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」
(8)第20條第1項第5款：「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。」
(9)行為時第21條第1項：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣(市)(局)政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」
(10)第22條第1項：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」
(11)第23條第1項、第2項：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第2項）前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。」
(12)第27條第1項第3款：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：三、為適應國防或經濟發展之需要時。」
2.細部計畫審議原則
(1)第2條：「擬定、變更細部計畫之審議，除都市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則規定辦理。」
(2)第3條：「各級都市計畫委員會審議細部計畫所作決議，不得逾越本法第22條所定都市計畫書圖所應表明事項。」
(3)第4條：「擬定細部計畫並配合變更主要計畫，應以非變更原主要計畫無以配合實際地形或現況，且為局部性修正，並不影響原規劃意旨者為限。」
(4)第5條：「擬定細部計畫並配合變更主要計畫，或個案變更主要計畫時，其細部計畫得與主要計畫同時辦理擬定及審議，並於主要計畫完成法定程序後，核定發布實施。」
(三)參加人依都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理系爭主要計畫案應屬適法，且無牴觸細部計畫審議原則第4條規定：
1、按都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理的規劃，涉及高度專業判斷，其擬定、核定計畫具有相當寬廣之計畫形成自由。都市計畫法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第27條第1項第3款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……三、為適應國防或經濟發展之需要時。」準此，都市計畫發布實施後，如為適應經濟發展之需要，當地直轄市政府自得依其專業判斷視實際情況迅行變更。所謂適應經濟發展之需要係指為促進經濟成長，提高人民生活水準及改善人民生活所為改善措施。例如，陸續有大量廠商將進駐，區域內即有設置大型工業區之需要。又如，因道路未開闢，致使土地未能有效利用，影響廠商進駐意願，故開闢新道路或擴大工業區範圍等等，均為適應經濟發展之需要。
2、查臺南市麻豆區之工商業人口於95年底為11,426人，佔95年底麻豆區人口比例約24.65%。其中，製造業及批發零售業為最高，其二級產業之家數、員工數及生產總額5年來呈正成長，有行政院主計處90年及95年工商及服務業普查報告（主要計畫書第11頁、第12頁表3）可稽，然麻豆工業區面積約165公頃，已使用工業區面積約47公頃，佔總面積僅28%，整體開闢率不高，其主要○○○區○○○道路未開闢，區內缺乏對外進出道路，僅有零星幾處小型工廠，其地籍多非屬方正，不利於廠房興建，另因鄰近埤頭排水，地勢地窪，為易淹水地區，影響廠商設廠意願。另參加人轄區之曾文溪以北地區之新營工業區、官田工業區皆屬既有工業區，開發較早，且皆已飽和，有參加人開發之編定工業區概況一覽表及工業區分布圖（系爭主要計畫書第22頁）可憑，審酌本件個案變更都市計畫能促進土地積極開發利用，並能提升防洪能力及建構完整交通路網，以建立合宜的產業基地，增加周邊地區就業機會，自屬有適應經濟發展之需要，是原告主張本件都市計畫變更欠缺急迫性，參加人有濫用都市計畫法第27條第1項第3款之變更機制云云，尚不足採。
3、原告雖主張系爭主要計畫核屬擬定細部計畫並配合變更主要計畫，原處分牴觸都市計畫法第7條第1款及細部計畫審議原則第4條規定云云。惟按該原則第2條規定：「擬定、變更細部計畫之審議，除都市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則規定辦理。」準此，於「主要計畫另有規定」時，即無細部計畫審議原則第4條規定之適用。查系爭主要計畫案前經被告都委會104年3月24日第847次會議及106年5月9日第899次會議審定，請參加人於其都委會審定細部計畫後，依平均地權條例相關規定，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施，有被告都委會第899次會議紀錄（本院卷一第227-229頁）可佐。系爭細部計畫案則經參加人都委會106年5月23日第60次會議審定，有會議紀錄（本院卷一第231-234頁）可稽。另市地重劃部分經被告106年10月24日內授中辦地字第1060069667號函（本院卷一第249頁）審核尚符合相關規定，參加人遂依被告都委會第899次會議決議檢送變更主要計畫案報請被告核定，經被告107年1月10日函（本院卷一第181頁）核定，並經參加人以107年1月17日公告發布實施，擬定細部計畫案由參加人以107年1月18日公告發布實施。依系爭主要計畫之變更內容明細表（主要計畫書第25-26頁），既已將1.原計畫貨物轉運中心(8.83公頃)。2.麻佳路北側，麻學路南側，埤頭大排西側之乙種工業區(2.44公頃)。3.液化天然氣專用區(0.02公頃)。4.工業路東側15M-42計畫道路用地(0.47公頃)、甲種工業區(0.39公頃)。5.麻佳路以北之麻豆工業區。分別變更為1.乙種工業區(5.48公頃)、「公十」公園用地(2.09公頃)、道路用地(1.26公頃)。2.「公十一」公園用地(2.44公頃)。3.甲種工業區(0.02公頃)。4.甲種工業區(0.47公頃)、道路用地(
0.39公頃)。5.新增附帶條件：應另行擬定細部計畫，規劃適當公共設施用地，並應以市地重劃方式進行開發。參加人依細部計畫審議原則第2條規定，循上開主要計畫之指導，另行擬定細部計畫，並依該審議原則第5條規定，配合變更主要計畫，而被告據此審查參加人業依都市計畫法第22、23條所訂程序及內容擬定該細部計畫，並依同法第32條規定劃定各使用區，並予以不同程度之土地使用管制，辦理必要變更，其變更並不影響原規劃意旨，而予核定已如上述，自不生原告所指摘之違反都市計畫法第7條第1款及細部計畫審議原則第4條規定，是原告上開主張洵不足採。
(四)原處分之剔除原則並無違反平等原則、明確性原則，亦無裁量濫用：
1、按行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強而有力；反之，即可能大幅減低。至於計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。查「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：……二、特定區計畫由直轄市、縣(市)(局)市政府擬定之。……」「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。」分別為行為時都市計畫法第8條、第13條第1項及第20條第1項第5款所規定。準此，縣市政府對其特定區之計畫有擬定權，而內政部對之則有核定權。又「都市計畫委員會之職掌如左：
一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。」「（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第1款及第2款派聘之委員，總合不得超過委員總人數2分之1。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市政府依第3項第3款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士2人擔任委員。
」亦分別為各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3、4、5、6項所明定。顯見都市計畫委員會之審議決定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此，行政法院審查被告就都市計畫變更所為核定之合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重被告都委會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷（最高行政法院103年度判字第453號判決意旨參照）。
2、查系爭主要計畫為避免造成既有聚落拆遷，保障營運中合法廠房權益，及考量土地畸零，重劃後難以進行地籍重整或地主難以享受開發後之公共利益等情形，於系爭主要計畫書（第32頁）中對市地重劃範圍訂立下列原則剔除：「1.民國66年高速公路麻豆交流道附近特定區計畫發布實施前，土地上屬建地目或既有住宅建築聚落（如：苓子林聚落、東和紡織西側聚落等）。2.100年11月1日以前已取得使用執照並取得工廠登記或營業許可之營運中工廠或加油站者。3.街廓內合法工廠密集，或其基地面臨已開闢之計畫道路且被合法工廠包圍致土地畸零不整，重劃後難以進行地籍重整，且土地所有權人無法享受開發後公共設施改善所帶來之公共開發利益。」審酌上開剔除原則係排除系爭特定區計畫發布實施前之合法建築；或已取得營業許可之加油站、工廠；或無法享受公共開發利益者，基於信賴利益之保護及公平原則，予以剔除，其裁量尚稱合理正當。原告雖主張滯洪設施、埤頭排水設施及變電所用地等公共設施，遭剔除土地之所有人亦得享受開發後公共設施改善所帶來之公共開發利益，卻無庸負擔費用，顯不公平云云。惟查市地重劃範圍內土地使用計畫表（系爭主要計畫書第34頁），其公共設施用地固有公園用地、變電所用地及溝渠用地兼供道路用地等項目，惟公園用地中之公十一係作滯洪設施、公十則為污水處理設施，有排水規劃構想示意圖（訴願卷二第119頁)可佐，現則均作為滯洪設施，並已開闢完成，另埤頭排水設施及變電所用地等公共設施費用，則分別由參加人及台灣電力股份有限公司負擔等情，亦據參加人陳述明確（本院卷二第377-379頁），並有重劃計畫書之埤頭排水整治與滯洪空間分析（本院卷一第288-289頁）可稽。審酌市地重劃區內土地須填土整地，故其地勢較未重劃區土地為高，重劃區內之排水為免影響周圍土地，故均排入滯洪設施內，遭剔除非重劃區土地之所有人既無享受該施設，自無需負擔費用，尚無不公平之處。至於埤頭排水設施及變電所用地等公共設施費用，既非由市地重劃區內之土地所有人負擔，自無受有不公平之對待，是原告主張原處分核定剔除原則違反平等原則及裁量濫用云云，尚不足採。另查上開剔除原則之文義並非難以理解，且為原告所得預見，並可經由司法審查加以確認，是難認有何違反明確性原則。本院審酌被告就都市計畫變更所為核定之合法性時，並無未遵守法定程序；或基於錯誤之事實為判斷；或有不遵守一般有效價值判斷，亦或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形，自應尊重被告都委會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定。是原告空言主張原處分有瑕疵，應予撤銷云云，尚不足採。
3、次查，系爭土地原為貨物轉運中心，自66年6月2日「高速公路麻豆交流道附近特定區計畫」發布實施劃設後皆未開發使用，現況除有1處麻新加油站外，其餘大部分以農業使用為主，僅北側有零星鐵皮屋與棚架等臨時建築使用，有系爭主要計畫書之變1案使用現況概述（系爭主要計畫書第13頁）可稽，且為原告所不爭。考量附近地區已無發展大面積貨物轉運中心之需求，將系爭土地變更為第2種乙種工業區，納入整體開發地區採市地重劃方式進行開發，尚非無據，是原告主張將其納入重劃範圍係屬恣意而有判斷濫用之瑕疵云云，洵不足採。又重劃區內之系爭土地，其建蔽率及容積率由50%/200%提升至70%/270%，是系爭土地總樓地板面積由重劃前之14,073平方公尺轉為重劃後之16,623平方公尺（其計算式詳如本院卷二第246頁），其容許使用類型亦由僅供貨物轉運使用變更為得供工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施等使用，另土地如臨接已開闢道路(工業路及麻佳路)並得供一般旅館、樓地板面積500平方公尺以下之批發零售業或樓地板面積300平方公尺以下之餐飲業等使用(惟其使用土地面積不得超過該基地面積50%)。其土地容許使用項目及容許開發強度均有增加，又其重劃前土地總價值評估為112,105,700元，重劃後價值評估為114,989,700元（其計算式詳如本院卷二第247頁），是原告主張其實際上享受開發後公共設施改善帶來之公共開發利益甚微云云，亦不足採。
4、按「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」「細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」都市計畫法第23條第1項、第5項分別定有明文。準此，倘細部計畫非由內政部訂定，或特定區計畫之主要計畫非與細部計畫合併擬定者，自應由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。苟對發布實施之公告不服，即應以核定實施之直轄市、縣（市）政府為被告，提起行政救濟。查剔除區清冊係參加人就特定地號土地，依系爭主要計畫書關於本案市地重劃範圍剔除原則而予以剔除，並為細部計畫書之附件（訴願卷二第138-162頁），而本件細部計畫非由被告訂定，亦非主要計畫合併擬定。參加人以107年1月18日公告系爭細部計畫案，並自107年1月18日零時生效，有該公告可佐（訴願卷一第11頁），原告倘對系爭細部計畫案不服，自應以參加人為被告。查原告主張剔除區清冊編號19、20、21範圍內之土地有剔除不當之情事云云。惟此乃對細部計畫部分內容不服而非主要計畫，依上開說明，自應向參加人提起行政救濟而非被告，而原告自承對參加人107年1月18日公告系爭細部計畫案，並未提起行政救濟（本院卷二第217頁）。從而，原告主張參加人就特定地號土地剔除不當之部分，因非被告所核定，自非本院審理之範圍，附此敘明。
(五)綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 11 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 11 月 16 日
書記官 洪 美 智