高雄高等行政法院判決
108年度訴字第357號民國110年10月6日辯論終結原 告 蘇榮宗
蘇陳寶結共 同訴訟代理人 陳柏諭 律師
林子琳 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
張矞婷蔣欣怡
參 加 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 陳苓茹上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國108年7月11日院臺訴字第1080181464號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣改制前臺南縣新化鎮公所（民國99年12月00000000市○○區0000000市○○○○○號廣場工程（下稱系爭工程），報經改制前臺灣省政府80年4月20日八十府地二字第159386號函（下稱80年4月20日函）核准徵收臺南縣○○鎮○○段○○○○○號等81筆土地，交由改制前臺南縣政府以80年4月30日八十府地用字第56129號公告（下稱80年4月30日公告），公告期間80年4月30日至80年5月30日。原告於107年9月25日（參加人收文日期）提出申請，以臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號土地（重測前為洋子段59-8、60、60-8地號，下稱系爭土地）係80年間為開闢廣停三號廣場、停車場而徵收，徵收迄今已逾25年，未設為廣場，亦未設為停車場，依都市計畫法第83條規定，向參加人申請收回系爭土地。參加人報請被告審議，經被告作成108年1月25日台內地字第1080260633號函（下稱原處分）不予受理，參加人並以108年2月12日府地用字第1080173182號函（下稱參加人108年2月12日函）知原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、參加人未依核准計畫期限及目的使用系爭土地，原告依都市計畫法第83條規定請求收回系爭土地，為有理由：
(1)系爭土地經臺灣省政府核准徵收，依改制前臺南縣政府80年4月30日公告之徵收土地計畫書第13條第1款、第3款所載，計畫目的為「開闢廣停三號廣場、停車場」，計畫進度自80年7月1日開始，預計於90年6月完工，但嗣經「新化都市計畫」第二次通盤檢討後，計畫進度已經展延至110年完成（計畫目的並未改變）。依都市計畫法第15條第9款、第2項規定，上述「開闢廣停三號廣場、停車場」之計畫期限至多於105年6月30日即屆滿（以80年7月1日開工日起算加計25年），然參加人迄今未將系爭土地設為廣場、停車場，依網路擷取航照圖所示，系爭土地現在仍為雜草叢生，僅增加白色鐵皮之建物，該建物係原告向新化區公所承租系爭土地所搭建，且由原告向新化區公所承租系爭土地之租金繳納收據，足證系爭土地始終未依徵收當時之都市計畫作為「開闢廣停三號廣場、停車場」使用。
(2)參加人先前多次表示欲為和解，同意廢止系爭土地之徵收，並將相關公文陳報被告，清楚表明系爭土地目前未有任何使用，可見參加人認為現階段確無使用系爭土地之必要，另有被告土地徵收審議小組第175次會議中技正洪子婷書面意見書，以及系爭土地至仍出租予原告使用等情可以佐證。參加人雖於110年9月8日準備程序陳稱長官認有用地需求而反悔，惟系爭土地徵收公告載明，該徵收處分係依據都市計畫法第48條規定及改制前臺南縣政府60年4月20日南府建都字第38127號函令公布之都市計畫藍圖（下稱系爭都市計畫），依照都市計畫法第5條規定都市計畫所預計為25年內之發展情形，參加人於110年9月8日表示現有用地需求，距離系爭都市計畫發佈業已超過50年以上，目前之用地需求顯非系爭都市計畫所能涵括。故參加人以50年前之都市計畫主張系爭土地現有開闢停車場之需由，於法有違。
2、縱有審酌時效之必要，原告於主觀上知悉權利可得行使時，旋即提出收回之請求，本件時效起算點應自105年6月30日起算，故原告請求收回系爭土地並未罹於時效：
(1)都市計畫法第83條先明文排除土地法第219條之適用，並於第2項定有「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回要件，未另行明定時效之起算點及期間。都市計畫法第83條既為土地法之特別法，有意重行訂定收回權之要件，更明文排除土地法第219條限制，亦未明定時效「起算點」及「期間」。原處分及訴願決定不得再以被告84年9月26日台（84）內地字第0000000函釋（下稱84年9月26日函釋），辯稱申請收回土地之期限至95年6月30日止，增加都市計畫法所無之時效限制，違反法律保留原則，此參司法院解釋第474號解釋意旨自明。
(2)土地收回請求權之時效起訴算點既然法未明文，依司法院第731號、第763號解釋意旨，若人民未獲有充分資訊判斷是否行使收回權時，即無可合理期待人民行使收回權，則收回權之消滅時效自尚未起算。復依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議、103年度判字第650號判決意旨，可知「可合理期待權利人為請求時」，核須一併參酌人民有無獲有充分資訊，以判斷是否行使收回權時；若無，即無可合理期待人民行使收回權，收回權之時效自尚未起算。又參諸最高行政法院99年度判字第1287號、100年度判字第1474號判決意旨，可知公法上請求權消滅時效之起算，於認定「請求權可行使時」，應考量權利人之主觀因素，是以權利人主觀上得以期待合理請求時起算消滅時效。
(3)系爭土地經徵收後，原告未曾接獲任何關於系爭土地之後續使用情形或權利教示之通知，如何合理期待原告等一般人民得以知悉計畫進度，進而知悉並請求收回土地之時效將屆至。此種情形肇因於徵收制度之濫用及違反正當程序之要求，實不應歸咎於一般人民，此亦為司法院釋字第763號解釋之意旨。尤其依據行政院110年9月29日公告之土地法第219條之1修正草案，可知機關需給予人民及時獲知充分資訊之權利。本件原告既無法預期時效已經起算，自無法合理期待原告於系爭工程計畫進度90年6月完工時得為權利行使。
(4)又都市計畫法第5條、第15條第9款、第2項既規定都市計畫實施進度上限為25年，則一般人依據現在及既往情況，對於未來所能預期都市計畫目的完成期限之極限，即為都市計畫實施起25年，故原告對於系爭工程所能預期之目的實施完成之日應為105年6月30日。是本件「可合理期待」原告行使收回權之日即時效起算點，至早即為105年6月30日。從而，不論係以5年短期時效，或行政程序法第131條第1項之10年時效，或類推適用民法第125條一般時效即15年之規定計算，本件原告於107年9月21日請求收回系爭被徵收土地時，自均尚未罹於時效，仍有司法院解釋第763號意旨之適用，確有理由。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告之申請，作成准予原告蘇榮宗請求收回臺南市○○區○○段○○○○○○○○號土地、原告蘇陳寶結請求收回同段478地號土地之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、本件徵收土地計畫書記載之計畫進度：「預定80年7月開工，90年6月完工。」依土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及被告84年9月26日函釋，可知申請收回期限至95年6月止，原告於107年9月21日始申請收回土地，已逾法定申請期限。
2、原告雖主張參照司法院釋字第763號及第731號解釋意旨，若人民未獲有充分資訊判斷是否行使收回權時，即無可合理期待人民行使收回權，則收回權之消滅時效自尚未起算。然依司法院釋字第763號解釋意旨，該解釋107年5月4日公布之日，原土地所有權人之收回時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依該解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行。本件系爭土地所有權人之收回權已於95年6月時效完成，自無司法院釋字第763號解釋之適用。又司法院釋字第731號解釋，係關於區段徵收申請發給抵價地之期間起算問題，核與申請收回徵收土地事件之時效計算無涉。另原告引述之法令、司法院解釋及最高行政法院聯席會議等，多非屬辦理申請收回被徵收土地事件之適用法律及司法院解釋，故原告主張107年9月21日仍未逾法定申請期限等節，實不足採。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰參加人不爭執系爭土地未依計畫使用，惟系爭土地現仍有使用需求，目前評估建議是以廣場為主，停車場為輔的方式進行開闢。
五、爭點︰被告以原告申請收回系爭土地已逾法定期限而不予受理，而予以否准，是否適法？
六、本院的判斷︰
（一）前提事實︰本件如爭訟概要欄所載事實，業經兩造各自陳述在卷，並有臺灣省政府80年4月20日函（原處分卷第22至23頁）、系爭工程用地徵收土地清冊（原處分卷第24至25頁）、改制前臺南縣政府80年4月30日公告（原處分卷第26頁）、原告107年9月25日行政請求收回被徵收土地狀（原處分卷第33至35頁）、108年1月9日被告土地徵收審議小組第175次會議紀錄（原處分卷第7至21頁）、原處分、參加人108年2月12日函（本院卷第21頁）、訴願決定附卷可稽足資證明。
（二）應適用之法令：
1、土地徵收條例第61條規定（89年2月2日制定公布）：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」
2、土地法第219條規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」
3、都市計畫法：
(1)第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」
(2)第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
（三）土地徵收條例係89年2月2日制定公布，該條例第61條規定，本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。又依上述都市計畫法第48條、第83條規定可知，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條規定，其使用期限應依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條限制，如需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地，僅都市計畫法未特別規定者，如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內載明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用。且收回權是為保障人民權益，防止政府假借公益之名，濫用土地徵收權，在符合一定要件下，准被徵收人收回土地的規定，係依法律規定而發生，被徵收之土地，如未依徵收當時經核准之計畫期限使用者，收回權即因要件合致而發生，至行使收回權之期間，依土地法第219條規定，自該計畫使用期限屆滿之次日起算5年，逾此行使期間，收回權即行消滅，復因土地法第219條對於收回權之行使，已為時效期間之規定，當無行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之適用（最高行政法院109年度判字第652號判決採相同見解）。
（四）經查，系爭土地係依都市計畫法第48條規定，經臺灣省政府80年4月20日函核准徵收，並經改制前臺南縣政府80年4月30日公告徵收，依核准之徵收計畫進度為：「預定80年7月開工，90年6月完工。」（原處分卷第32頁），此有臺灣省政府80年4月20日函（原處分卷第22至23頁）、臺南縣政府80年4月30日公告（原處分卷第26頁）及系爭徵收土地計畫書（原處分卷第30至32頁）附卷可稽。是系爭土地經核准之計畫期間至90年6月，如其收回權已因要件合致而發生，依上述規定及說明，該收回權行使期限應自90年6月30日之次日其可得行使之時起算，計算至95年6月30日止。本件原告係於107年9月25日提出收回被徵收土地之申請，有原告行政請求收回被徵收土地狀（原處分卷第33至35頁）附卷可以證明，業已逾越5年收回權之行使期間，故原告對系爭土地之收回請求權因時效完成而告消滅。從而，原告於107年9月25日申請收回系爭土地，經被告土地徵收審議小組108年1月9日第175次會議審議，以原告申請收回系爭被徵收土地已逾法定申請期限，決議不予受理，被告據此以原處分通知參加人轉知原告不予受理，而予否准，於法並無違誤。
（五）原告雖主張都市計畫法第83條已排除土地法第219條規定之適用，並未明文規定收回權行使期間之限制，而被告84年9月26日函係增加法所無之限制云云。然如前述，都市計畫法第83條僅係對「使用期限」，明文規定排除土地法第219條規定自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照原徵收價額收回其土地之限制，故就此部分都市計畫法第83條規定，係屬特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，然對於土地法第219條其他規定之事項，並未予排除，則基於依特別法與普通法關係之法理，仍應適用土地法第219條第1項收回期間為5年之規定，而該期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算。是被告84年9月26日函釋略以：「查都市計畫法第83條規定……所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部71年10月22日臺內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。至不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，該法條未規定，仍適用土地法第219條之規定。準此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」等語（原處分卷第60頁），經核與上述都市計畫法第83條與土地法第219條第1項規定依法理所為之解釋相符，尚無違反法律保留原則，被告自得援以適用。是原告主張都市計畫法第83條不受土地法第219條之限制，被告84年9月26日函係增加法所無之限制云云，核屬對法律適用有所誤解，並不可採。
（六）原告復援引司法院釋字第731號、第763號解釋，主張其未獲有充分資訊判斷是否行使收回權，收回權消滅時效尚未起算云云。惟查，司法院釋字第731號解釋係關於土地徵收條例第40條第1項區段徵收申請發給抵價地之期間起算，與本件原告係依都市計畫法第83條規定申請收回被徵收土地並無關涉。而107年5月4日公布之司法院釋字第763號解釋文係載：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」由此可知，該解釋意旨並未否定收回權時效期間已經起算之效力，且對於該號解釋公布之日前收回權時效已經完成之申請人，亦無賦予時效期間溯及不予起算或重行起算之特別效力。本件原告收回權時效既已完成，業如前述，本件即上述司法院解釋之適用，是原告援引上述司法院解釋，主張其未受到資訊告知，收回請求權時效無從起算云云，自非可採。又本件收回請求權之時效起算時點，依據上述土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第2項規定及說明，係自徵收土地計畫書所載之計畫期限屆至後起算，亦如前述，原告主張應參照都市計畫法第5條、第15條等規定，其收回請求權係以系爭工程開工日加計25年為時效起算云云，委無可採。
（七）至於土地徵收條例第49條第2項、第50條另有「廢止徵收處分」之規定，明定徵收喪失必要性之事由及其廢止程序，然本件原告申請收回系爭土地，係依據都市計畫法第83條之規定，並未引用土地徵收條例第49條第2項規定而為主張，此有原告107年9月25日行政請求收回被徵收土地狀（原處分卷第33至35頁）及起訴狀（本院卷第11至18頁）附卷可以證明。是原告得否依據土地徵收條例第49條第2項規定廢止徵收而恢復其所有權，本院尚無從探究，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 10 月 20 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 10 月 20 日
書記官 蔡 玫 芳