高雄高等行政法院判決
108年度訴字第305號民國109年10月6日辯論終結原 告 姚承男訴訟代理人 宋瑞政 律師被 告 高雄市鳥松區公所代 表 人 王耀弘訴訟代理人 柯仁雄
張惠卿上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國108年6月19日高市府法訴字第10830489600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時，訴之聲明為：「原處分及訴願決定均撤銷。」。嗣原告變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告民國107年11月20日的申請，就原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○○號土地，作成准核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。」（本院卷第380頁）。經核原告上述訴之聲明雖有變更，然其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要︰原告於107年11月20日，向被告申請核發其所有高雄市○○區○○段○○○○○○號土地（其面積117平方公尺，下稱系爭土地）「農業用地作農業使用證明書」（下稱農用證明），經被告於同年月28日現地勘查後，以系爭土地上有無法認定為非都市土地使用編地公告前之合法房屋（門牌號碼為高雄市○○區○○路○○○巷○號，惟66年8月1日門牌整編前為美山路16巷1弄2號，面積122.4平方公尺，下稱系爭房屋），且系爭房屋前鋪設水泥地，周圍雜草叢生，並無種植任何農作物，不符農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用核發證明辦法），遂於107年12月7日以高市鳥區經字第10731343000號函（下稱原處分），予以駁回。原告不服，提起訴願，經決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨：系爭房屋經高雄市政府工務局（下稱工務局）審認係屬合法房屋，基於構成要件效力，被告以系爭房屋無法認定係非都市土地使用編定前合法之房屋為由，將原告申請駁回顯屬違法。原處分固載本案經書面審查及現場勘查等語，以表明原處分係經被告進行會勘與審查等相關調查程序始作出，然原處分並未依職權或依原告之申請調閱可直接證明系爭房屋確為合法之「歷年航照圖」等有利於原告之證據。據此，原處分即有違反行政程序法第36條、第37條之情事。另被告會勘時存有建設單位代表並未實際到場之情事，惟被告卻主張有建管承辦人之核章，是以建管承辦人未實際到場卻有核章乙節，亦顯有行政程序瑕疵。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告107年11月20日的申請，就原告所有系爭土地，作成准核發農用證明之行政處分。
三、被告答辯及聲明略謂：
（一）主張要旨：
1、被告於107年11月28日現勘系爭土地時發現，現場除雜草外，並無農業使用之跡象，且土地上還有未依法申請之系爭房屋，依高雄市稅捐稽徵處房屋稅籍證明書可知系爭房屋面積122.4平方公尺，又系爭土地面積為117平方公尺，系爭房屋已影響系爭土地致令無法供農業使用，故系爭土地實無任何農業使用之情形，未符合農地農用核發證明辦法之規定。
2、高雄市鳥松區屬縣市合併前之高雄縣所轄，原高雄縣非都市土地編定公告日期為65年6月1日，依原告所提戶籍謄本、門牌證明書及高雄市政府地政局仁武地政事務所之建築改良物勘查結果通知等資料，系爭土地於53年11月9日設有戶籍並編有門牌，惟現地勘查發現房屋新舊不一，顯有不同年代先後建築之情事，且對照原告所提出之高雄市稅捐稽徵處房屋稅籍證明書，起課年月及折舊年數，先後年份差異甚大，其中有3筆「卡序CO、DO及FO」係102年12月起課，面積合計為52.2平方公尺，且折舊年數僅5年，足認係公告日期以後所增建，故系爭房屋無法證明為合法房屋。
3、依農地農用核發證明辦法第9條規定，被告組成審查小組之建設單位人員，得就其審認部分提供書面審查意見，有現場認定之必要者，應配合農業單位依農地農用核發證明辦法第10條規定之實地勘查辦理。是倘無現場認定系爭房屋是否合法使用之必要，審查小組建設單位人員自得提供書面審查意見為之，並無原告所稱之行政瑕疵之問題等語，資為抗辯。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：系爭房屋是否合法？又是否影響系爭土地供農業使用？被告否准原告申請系爭土地作農用證明，是否適法？
五、本院之判斷
（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，復有土地登記第一類謄本（原處分卷第6頁）、地籍圖謄本（同上卷第10頁）、高雄市政府都市發展局土地使用分區證明書（同上卷第11頁）、107年11月20日農業用地作農業使用證明申請書（同上卷第4頁）、同年月28日會勘紀錄表（同上卷第9頁）、審查表（同上卷第7-8頁）、原處分（本院卷第19頁）、訴願決定書（同上卷第21-30頁）等影本附卷可稽，自堪信為真實。
（二）系爭房屋雖為合法房屋，然其使用農業用地面積，已影響系爭土地供農業使用，不得認定為作農業使用：
1、應適用的法令：
(1)農業發展條例
A.第2條：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」
B.第3條第12款：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」
C.第39條第2項：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
(2)農地農用核發證明辦法
A.第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」
B.第6條第4款：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……4、農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，經檢具證明文件。」
C.第9條：「(第1項)直轄市或縣（市）政府為辦理農業用地作農業使用之認定及證明書核發作業，得組成審查小組，其成員由農業、地政、建設（工務）、環境保護等有關機關（單位）派員組成之；依其業務性質分工如下：一、農業：業務聯繫與執行及現場是否作農業用途之認定工作。
二、地政：非都市土地使用分區、用地編定類別及土地登記文件謄本之審查及協助第10條第3項之認定工作。三、都市計畫或國家公園：是否符合都市土地分區使用管制規定或國家公園土地分區使用管制規定之認定工作。四、建設（工務）：農舍、建物是否為合法使用之認定。五、環境保護：農業用地是否遭受污染不適作農業使用之認定。(第2項)前項第2款至第5款有關機關（單位）得就其審認部分提供書面審查意見，有現場認定之必要者，應配合農業機關（單位）依第10條規定之實地勘查辦理。」
D.第15條：「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」
(3)高雄市政府辦理農業用地作農業使用證明核發作業要點（下稱高雄市農地農用證明核發要點）第2點：「(第1項)申請農業用地作農業使用證明書之案件，由農業用地所在地之區公所受理、審查及核發。(第2項)區公所受理前項案件時，應依本辦法第14條 規定收取相關費用。」
2、得心證之理由
(1)依農業發展條例第2條規定，本條例所稱主管機關在直轄市為直轄市政府，然依該條例第39條第2項授權訂定之農地農用核發證明辦法第15條規定，直轄市政府得將權限之一部分委任區公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市政府定之。高雄市政府乃於100年10月6日訂定並公告高雄市農地農用證明核發要點，其第2點將申請農用證明之案件，由農業用地所在地之區公所受理、審查及核發。故高雄市農用證明之受理、審查及核發機關乃農業用地所在地之區公所。查系爭土地為農業用地，且坐落高雄市鳥松區，有高雄市政府都市發展局土地使用分區證明書可佐（原處分卷第11頁）。準此，關於本件原處分之作成，被告係屬有權限之機關，先予說明。
(2)按農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用。又農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，經檢具證明文件，且「不影響供農業使用」者，得認定作農業使用，有上述農業發展條例第3條第12款及農地農用核發證明辦法第6條第4款意旨可參。準此，農業用地縱使於非都市土地使用編定公告前已存有合法房屋，仍須該房屋在不影響農地供農業使用條件下，始得認定該農地係作農業使用，倘房屋面積已占據大部分農業用地，致剩餘農地過於狹小，而無法實際作農業使用，自屬已影響供農業使用。
(3)查系爭房屋係於53年11月9日即設有戶籍並編有門牌，其後經門牌整編，有戶籍謄本及門牌證明書可佐（原處分卷第16頁、第14頁）。又該房屋於59年12月1日裝設電表，係屬非都市土地使用編定公告前之合法房屋，有工務局104年11月24日高市工務建字第10438837300號函、109年4月30日高市工務建字第10932836500號函（本院卷第31頁、第267頁）確認無訛。被告雖抗辯系爭房屋部分新舊不一，有於非都市土地使用編定公告後增建云云，並以高雄市稅捐稽徵處房屋稅籍證明書為據。惟「依據財政部財稅資料中心96年3月編印財稅資訊處理手冊(房屋稅)第二章第一節稅籍資料建檔及異動所載，房屋稅稅籍資料查填(建檔)─課稅主檔及加減項資料說明二：卡序：第1位英文字母，第2位數字。(一)同一層內如有課稅性質不同(不含使用情形)之資料，應分別列出，並以1位英文字第A、B、C…等代號 作為卡序，予以區別。……房屋稅籍證明書卡序『AO』『BO』『CO』『DO』『FO』為區隔空間課稅性質不同之房屋稅籍資料，……經查該房屋本分處原始房屋稅籍登記表所載：『建築完成日期為60年7月』，……未申領建築執照房屋，實際完成或何時供使用之日難以勘查者，以稽徵機關調查日為準，據以起課房屋稅。」有高雄市稅捐稽徵處仁武分處108年12月23日高市稽仁房字第0000000000函附卷可憑（本院卷第221-223頁），依該函意旨，因系爭房屋為未申領建築執照房屋，是上述房屋稅籍證明書所載「起課年月」僅為稅捐機關現場勘查之調查日，非房屋實際建造完成日，且房屋稅籍證明書卡序為區隔空間課稅性質不同之房屋稅籍資料，亦不能據以認定係增建完成日期。又經本院現場履勘，系爭房屋之屋瓦、窗戶欄杆及外牆建材均屬老舊，前屋牆整體之花紋樣式一致，後屋牆則均呈斑駁有黑漬，並未發現房屋有新舊不一之情形，有現場照片可佐（本院卷第297頁及第303頁、原處分卷第
17 -18頁），是被告以房屋稅籍證明書認定系爭房有增建係非合法房屋乙節，即非可採。
(4)次查系爭土地僅117平方公尺，而系爭房屋面積高達122.4平方公尺，已有越界至相鄰土地，又系爭土地東邊與高雄市○○區○○段○○○○號土地相鄰處，雖尚有狹小土地未被房屋基地所覆蓋，然無種植農作，雜草叢生，並堆置水管等雜物，有高雄市仁武地政事務所土地複丈成果圖、現場照片等在卷可稽（本院卷第303頁、第307頁）。原告雖於本院行言詞辯論時（本院卷第381頁）主張該雜草係青草藥云云。惟質之係何種青草藥？其竟無法答覆，僅一再陳稱：「他們就是種青草藥去市場銷售。」（本院卷第382頁）倘若真有種植農作物，豈會不知農作物名稱。再者，耕種理應整地，又豈會在農作物中任意堆置雜物？參以被告於107年11月28日現場會勘時所拍攝的照片（本院卷第129頁）所示，上述土地現場確實雜草叢生，並無原告所述種植青草藥之情形，益證系爭農地確無供農業使用之情況，原告上述主張顯係臨訟杜撰之詞，不足採信。是被告抗辯系爭房屋已影響系爭土地，致令無法供農業使用，系爭土地實無任何農業使用之情形，未符合農地農用核發證明辦法之規定等情，洵堪採信。原告雖復主張被告會勘時存有建設單位代表並未實際到場，卻有核章，顯有行政程序瑕疵云云。惟依農地農用核發證明辦法第9條第2項規定，被告組成審查小組之建設單位人員，得就其審認部分提供書面審查意見，故倘其資料已完備，非必須實際到場實地勘查，況本院亦已至現場履勘，現場確有系爭建物無訛，而建設單位於會勘記錄表記載「有建物」顯無違誤，是原告主張被告之行政程序有瑕疵云云，委無足採。則被告以原告所有之系爭土地未符合農地農用核發證明辦法第6條第4款之規定，而否准其申請，自屬適法。
（三）綜上所述，原處分就系爭房屋是否合法未予認定，固有可議，惟就系爭農地供農業使用之認定結果，則無不同，故仍應予維持，訴願決定予以維持，亦核無不合。從而，原告訴請撤銷，並求為判命被告應就其上開申請案件作成准核發農用證明之行政處分，為無理由，應予駁回。
（四）本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 10 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 27 日
書記官 陳 嬿 如