高雄高等行政法院判決
108年度訴字第32號民國110年1月20日辯論終結原 告 李宜展訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 王怡雯 律師
參 加 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 許雅芬 律師
鄭婷婷 律師
參 加 人 交通部鐵道局代 表 人 胡湘麟訴訟代理人 黃豐玢 律師
吳篤維 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年11月21日院臺訴字第1070213147號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:緣交通部鐵路改建工程局（於民國107年6月11日與交通部高速鐵路工程局整併為參加人交通部鐵道局，下稱鐵道局）為辦理臺南市區○路地下化計畫（仁德區）工程（下稱系爭鐵路地下化工程），需用原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號等2筆土地（下稱系爭土地），乃檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，由交通部報經被告以106年12月14日臺內地字第1060086606號函核准徵收，復交由參加人臺南市政府於106年12月26日以府地用字第0000000000A號公告。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、行政院核定之98年7月「臺南市區○路地下化計畫綜合規劃報告」（下稱98年7月綜合規劃報告或核定案或東移案）為以土地開發效益挹注系爭鐵路地下化工程經費，致本件徵收面積大幅增加，顯與司法院釋字第732號解釋所揭最小侵害原則意旨牴觸，是本件徵收範圍既係以98年7月綜合規劃報告為基礎，該徵收範圍自亦與比例原則不符：
(1)按「……國家為利用土地資源、促進地區發展並利建設經費之取得等目的，依法報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地（下稱非交通事業所必須之土地），將使土地資源之利益重新分配或移轉予國家或其他私人享有，造成原土地所有權人遭受土地損失之特別犧牲。另為達利用土地資源、促進地區發展並利建設經費之取得等目的，非不得以適當優惠方式與土地所有權人合作進行聯合或共同開發、以市地重劃之方式使原土地所有權人於土地重新整理後仍分配土地、以區段徵收使原土地所有權人取回與原土地同價值之土地、或以其他適當且對土地所有權侵害較小之方式達成。系爭規定1、2、3以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式，徵收非交通事業所必須之土地進行開發，並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。其許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，……。」司法院釋字第732號解釋理由書揭示甚明。是國家為達成土地資源有效利用，並利工程經費之取得目的，乃採用一般徵收之方式剝奪人民受憲法保障之財產權，即與前揭最小侵害原則不符。
(2)經查，系爭鐵路地下化工程總經費分攤比例，迭經參加人鐵道局與參加人臺南市政府召開6次協調會後，參加人鐵道局於96年間完成「臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告（修正本）」（下稱96年綜合規劃報告或原軌案或臨時軌案），並轉請行政院經濟建設委員會（下稱經建會）於96年10月25日作成審議結論在案。惟因經建會96年10月25日都字第0960004851號函要求本案重新評估規劃，參加人鐵道局爰依前開96年10月25日函示意旨，修正後提出98年7月綜合規劃報告，並於98年9月9日經行政院核定。
(3)次查，行政院環境保護署（下稱環保署）99年核定之「臺南市區○路地下化計畫環境影響差異分析報告定稿本」（下稱99年環差分析報告）第3-42頁載明：「原規劃報告於臨時軌用地取得方式擬採租用方式辦理，經98年7月臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告中，評估修正原規劃報告，而將永久地下軌道設於現有軌道東側（即原規劃之臨時軌道位置），……依綜合規劃成果，地下化工程所需之用地，除現有臺鐵路權範圍外，需再徵收約5.14公頃，與原環說（永久軌部分計畫徵收0.89公頃土地，臨時軌部分撥用約1.1公頃之計畫道路用地及租用約0.63公頃之住宅用地）比較所需徵收之面積較大。」等語，足見98年7月綜合規劃報告因將永久地下軌道移至現有軌道東側，致工程用地徵收範圍從0.89公頃增加至5.14公頃。揆諸前述，此增加之徵收範圍，其如係為提高土地使用效益，以挹注工程經費，即難謂與最小侵害原則有洽。
(4)循此，系爭鐵路地下化工程總經費分攤比例，因中央政府財政短絀，迭經參加人鐵道局與參加人臺南市政府自93年至95年間，召開多次會議仍無法獲得共識。嗣經建會雖依當時行政院院長之指示，同意由中央負擔總經費之87.5％，參加人臺南市政府負擔12.5％，然因軌道次類別整體經費已嚴重失衡，為避免日後無法核撥補助，乃建請參加人鐵道局評估系爭鐵路地下化工程與鄰近區域一併辦理都市更新，以土地開發效益挹注工程經費，已如前述。經建會於98年8月19日總字第0980003918號函即再表示：「……（二）為顧及本案與周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸建設，提高本案之自償率，並提升整體規劃效能等因素，本案應將土地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動，使周邊之都市開發與立體化工程能於相同時間完成。」等語，顯見行政院雖同意補助系爭鐵路地下工程總經費，惟因中央補助比例過鉅，乃要求參加人鐵道局應修改綜合規劃報告，透過整體土地開發利益挹注工程經費，以提升該工程自償率。
(5)惟觀諸96年綜合規劃報告所附「臺南市區○路地下化工程施工階段示意圖」，其中編列為第4施工階段之「臺南車站地下化第2階段工程（包含停車場及地下商場）」與第5施工階段之「臺南車站上方之車站開發大樓」、「圓環地下街工程」、「車站特定區之開發」等站區開發項目，均需待第3施工階段之地下化主體工程完工，隧道永久軌通車營運後，始得賡續進行。是依前開施工順序，臺南站區之開發既然無法與系爭鐵路地下化工程同時進行、完工，自無法達到經建會前述「與周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸建設，提高本案之自償率」之要求，且96年綜合規劃報告所規劃於現有軌地下化施作方式，亦將使地下化後之軌道仍然通過預計用以開發之臺南站區公有土地，導致土地開發困難而難以藉此挹注政府財務。顯見98年7月綜合規劃報告一改96年版本之規劃，將永久軌道移至現有軌道東側，進而導致應徵收面積大幅增加之故，實際上係為使系爭鐵路地下化工程得與鄰近站區之開發同時為之，尤其得藉由軌道東移以騰空臺南站區之公有土地俾利開發，並以整體開發所生土地利益挹注本件工程經費。
(6)此觀諸98年7月綜合規劃報告第8章「土地開發效益挹注工程費之可行性」所載：「為配合整體鐵路地下化工程的完成，站區的開發及先前準備工作都應充分配合，使在鐵路地下化完成的同時，站區的開發亦能同時完成，本案預估地下化工程完成共需7年8個月（詳第6.1.3節）。因此，本案預估在計畫執行第8年前完成開發，為達此一目標，本案需於計畫執行第1年需配合本案鐵路地下化路線的調整，因應工程細部設計，同時擬定站區整體規劃，進行都市計畫變更。之後甄選開發商，進行建築規畫設計及營建工程等。……。」「本案將受到鐵路地下化後利多影響，預估未來地價及房價均有大幅成長機會，因此本案參考目前站區附近商業及相類似的不動產產品交易行情，經當地不動產估價師考量未來增幅情形後，如表8.4-11所示，推估臺南車站在鐵路地下化暨站區開發同時完成後之開發價值為新臺幣（下同）512億元。
」等語，益徵98年7月綜合規劃報告大幅增加徵收面積之原因，實係為挹注系爭鐵路地下化工程經費，以提高該工程之自償率。
(7)從而，本件工程主辦機關即參加人鐵道局既係基於整體開發臺南站區，以土地開發效益挹注系爭鐵路地下化工程總經費之目的，而將原於現有軌道下方施作永久軌道之規劃（即96年綜合規劃報告所採），於98年7月綜合規劃報告中幡然改易於現有軌道東側施作永久軌道，導致系爭鐵路地下化工程用地應徵收面積大幅增加，顯與首揭司法院解釋意旨牴觸；則參加人鐵道局辦理本件徵收案目的，既係在取得前開98年7月綜合規劃報告所規劃之工程用地，其徵收範圍自與比例原則不符，難認適法。
(8)被告固辯稱東移案之土地開發無法挹注鐵路地下化工程經費等語，顯係混淆自償率之概念。蓋工程自償率之提高，尚包括公共工程興建完畢後之營運階段，藉由週邊公有土地之開發效益以償付投入之工程成本，按98年7月綜合規劃報告第8章「8.7小結」，即已清楚載明因永久軌東移而騰空出來之臺南站區土地，藉由都市更新權利變換及設定地上權等方式開發後，預估可增加樓地板面積達62萬平方公尺，開發後之房地總價值高達約512億元；而該因永久軌東移後所騰出之臺南站區土地，幾乎為公有土地，管有機關正係交通部，上揭高額之土地開發利益，正係將來鐵路地下化後之營運階段，可用以提高自償率之來源。故相較於原軌案係大幅使用臺南站區之公有土地（於現有軌下方施作永久軌），東移案之本質正係藉由永久軌之東移，以保留可供開發之公有土地（臺南站區土地），結果卻造成更大幅度之私有地及民宅拆遷，明顯不符徵收必要性及最小侵害原則。
2、本件徵收案為重大爭議案件，且其實施結果核將剝奪原告受憲法保障之諸多基礎性權利，詎被告未經辦理聽證程序，遽以原處分核准徵收，顯與司法院釋字第709號及第739號解釋所揭正當法律程序原則不符：
(1)按「……獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，亦未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會，又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，以主張或維護其權利；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，又未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，致未能確保其等知悉相關資訊及適時參與聽證之機會，以主張或維護其權利，均不符憲法要求之正當行政程序。」「……惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」此迭經司法院釋字第739號、第709號解釋理由書闡釋在案。
(2)循此，國家強制剝奪人民之財產權，導致人民因此受有特別犧牲者，該具有剝奪財產權效果之公權力措施，其作成必也經聽證程序，始合乎歷來司法院解釋所揭櫫之正當法律程序意旨。查國家採取一般徵收以興辦特定事業，僅給予被徵收人金錢補償，被徵收人是否同意更對徵收發動與否無足輕重，是一般徵收對人民財產權之侵害程度，較諸前揭解釋所涉之都市更新及市地重劃，更為嚴重。故依舉輕明重之法理，司法院解釋既業已宣示市地重劃等侵害程度較輕之用地取得方式，其決定均有聽證程序之適用；則國家自不得未經聽證程序，即率以一般徵收作為興辦特定事業之手段，應屬當然。此觀司法院釋字第732號解釋陳新民大法官部分協同部分不同意見書謂：「……本席認為，應以更高的視野，而非拘泥於判決文句中的枝微末節，以正視人民維護其財產權『程序正義』的問題。鑑於行政程序法（第104與第107條），對於行政機關作出不利人民行政處分前，應給予陳述意見的機會。同時，鑑於我國大法官在釋字第709號解釋，已經將保障人民財產權，應給予充分的聽證權，使此正當行政程序提升到憲法的層次，且為立法者的義務（亦可配合上述德國要求立法者應在實體與程序面仔細規範的義務）。在都更僅是限制人民財產權的案例，大法官對正當行政程序都持如此嚴肅與周全的精神，在本處剝奪人民財產權的場合，卻採如此僵化與保守、不合論理邏輯的心態，豈完全牴觸釋字第709號的初衷？」益明。
(3)經查，本件徵收範圍均係為取得系爭鐵路地下化工程用地，業如前述。惟本件僅於都市○○○○○段，由被告假都市計畫委員會審議程序，舉辦所謂之擴大專案小組會議，然稽諸該擴大專案小組會議並未通知原處分相對人參加，僅開放部分公民團體出席陳述意見，則對原處分相對人之程序保障，已難謂為周全，而有重大程序瑕疵。又申請出席該小組會議之公民團體，雖於會議召開前，即向被告申請調取攸關判斷系爭鐵路地下化工程用地範圍之證據資料，然未見被告說明理由即棄置不論，致當日僅得基於片段、零碎的資訊為意見之陳述，此更與司法院解釋所揭櫫之聽證內涵有悖。凡此，顯不足以該擴大專案小組會議之召開，即可認本件實質上業已依前揭司法院解釋意旨，以書面通知所有利害關係人參與聽證程序，並藉由聽證程序擔保渠等基於完整資訊而充分陳述意見。是本件原處分之作成，核與前揭正當法律程序之保障旨趣不符，於法自有未洽。
3、本件原處分顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之違法：
(1)按被告土地徵收審議小組對於本件徵收案，固然就是否符合最小侵害原則、公益性及必要性等事項，享有判斷餘地，然其判斷權限並非毫無節制而可流於恣意。於同樣享有判斷餘地之專業委員會即環境影響評估審查委員會，鈞院104年度訴字第435號判決揭示相同意旨，內容略以：「……開發單位負有提供完整資料，真實揭露開發行為對環境影響之法定義務，作為環評委員會享有判斷餘地之重要基礎。……然而環評委員會對於開發行為與環境間之互動關係，基於環境保護之預防原則，既負有審查開發單位所提供之資料是否完備、合乎學理或實務操作規範，審慎為科學客觀判斷之義務，並確認開發單位所提出之環境管理計畫之適法性與可行性，則其對於開發單位所調查、分析、預測及評估特定製程使用廢污水處理回收水之可能性，自應本於專業知識予以審查判斷，尚不得於開發單位所提供之調查數據顯有疑義，未予釐清前，或不問開發單位依開發計畫實施廢污水回收再利用之承諾，是否具有合理性及可行性，即遽依開發單位之預測、評估及承諾，設定事業廢污水回收再利用率之框架，而同意有條件通過環評審查，致失環評制度之規範目的。」等語，且鈞院107年度訴字第73號判決亦同斯旨。
(2)次按，於類似案例中（區域計畫委員會之判斷瑕疵），臺北高等行政法院102年度訴字第247號判決則明白指出：「區域計畫法之主要任務在於國土利用之合理性（亦即該法第1條所揭示為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利等立法目的），但由於該合理性之探求所牽涉之各層面利益，往往相互衝突，所為之規劃又係難以檢驗之預測事實，須就自然、歷史、人口、經濟、環保等資料調查、統計，分析以作為判斷基礎，是必須各該主管機關長期關切解讀相關資訊，並提供資訊委由中立而專業之區域計畫委員會判斷始能達成。是被告就區域計畫關於分區變更申請之核准與否，就形成處分之資料收集、研判及法律適用，因係屬行政預估範疇而享有判斷餘地，相對地，也必須就其判斷過程，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證，方能取得法院尊重其判斷餘地之基礎，此行政程序法第96條第1項第2款要求行政處分應載明理由之重要論據之一。亦即，尊重判斷餘地與放任恣意、偏好之判斷濫用，實際運用之際，往往僅有一線之隔。但差之毫釐，失之千里，前者透過透明、詳實之論證形成全民可得討論改進之基礎，累積慣例形成可資遵循之共識，維繫社會秩序；後者則因查證及論述之空洞化，無從被批駁檢驗，因此壓擠公共政策形成空間，導致政策決定淪為政治、經濟實力較勁之競技場，……。」
(3)最高行政法院105年度判字第380號判決復闡釋：「……上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。」而最高行政法院106年度判字第379號判決在適用此一司法審查標準時，即闡釋：「……惟上開系爭事業計畫對提列風險管理費之說明，僅就系爭事業計畫實施有較高之風險為說明，未就原審參加人投入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意、管理技術如何等為審酌，即決議同意以最高之12％提列風險管理費，揆諸前開說明，仍難謂已為實質審查，而有出於不完全資訊作成判斷之恣意。」
(4)經查，關於本件徵收案是否符合最小侵害原則、公益性及必要性部分，系爭徵收土地計畫書關於「預計徵收私有土地已達必要最小限度範圍理由」項下，製作「行政院核定案、『臨時軌』方案綜合評估比較表」，顯示原軌案就徵收面積及建物拆遷面積均較東移案為大，且原軌案對於古蹟車站之維護有所衝突，騰空地面亦較小致都市縫合效益不如東移案，被告對於前開資料，亦均予援引，並明確表示行政院核定案較優、行政院核定案之影響均較臨時軌案更小，已符合最小侵害原則等語，足見被告顯以系爭徵收土地計畫書所載資訊為其作成判斷之基礎。
(5)惟查，原軌案及東移案關於徵收面積及建物拆遷面積之評估數據，業有85年7月「臺南市區○路地下化工程環境影響說明書（定稿本）」、96年綜合規劃報告、98年7月綜合規劃報告及99年環差分析報告等資料可稽。關於原軌案部分，96年綜合規劃報告業載明原軌案總徵收面積僅約2.2公頃，建物拆遷樓地板面積僅58,186平方公尺，且其中42,512平方公尺為臺南站區建物，乃臺灣鐵路管理局所有之公有建物，實際涉及民宅者僅15,674平方公尺；相關評估數據，均明顯較東移案之徵收面積5.14公頃、建物拆遷樓地板面積95,586平方公尺為小（詳見原告108年5月19日行政訴訟準備狀附表一），足徵原處分顯有判斷基於錯誤資訊之瑕疵。
(6)至於都市縫合效益部分，依96年綜合規劃報告之證據，顯示將來「原軌案」於鐵路地下化後，就東門路至龍寶路段部分，在「未包括」人行道及景觀綠帶之寬度下，可開闢道路寬度即已高達18公尺至29.5公尺；對比「東移案」同樣於東門路至龍寶路段部分，98年7月綜合規劃報告規劃可開闢道路寬度同樣為18公尺至29.5公尺，可知兩方案於達成都市縫合效益上並無重大差別。被告所稱東移案達成之都市縫合效果較原軌案為優，且原軌案於騰空後寬度僅16.3公尺，顯係基於錯誤資訊之判斷。
(7)至於古蹟維護部分，早於87年12月臺南車站經公告為省定古蹟後，為因應古蹟之保護，業請財團法人中華顧問工程司辦理「臺南市區○路地下化工程古蹟保存之站區開發研究與修正綜合規劃」，而作業期間，更召開由省政府、交通處、臺南市縣政府與中南小組等各級首長協商會議共14次，始對規劃內容達成共識，並於88年6月完成修訂綜合規劃報告，顯見當時為因應古蹟之保護，業經與有關單位進行長達14次之會議後，已擬定妥適施工方案並納入修訂之綜合規劃報告中；嗣後於96年再次從事綜合規劃報告之修訂時，亦將「現有臺南車站古蹟保存站體工程（含擋土壁工程、托底工程、古蹟保存、維護與再利用規劃與設計）」列入原軌案之施工時程，足見當時有關專業單位，係認為保護臺南車站古蹟之施工方法於工程上可行且屬於可接受之工程風險，始會納入88年及96年規劃報告中。然遍觀系爭徵收土地計畫書及被告審議之決議理由，對於原來原軌案所採行之古蹟保護工程方案究有何不可採之重大工程風險？相關評估資料為何？均未見任何說明，卻逕謂原軌案之施作將對古蹟車站造成危害，足徵原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法。
4、被告對於居民於公聽會及106年11月8日審議會議之陳述意見，完全未納入參酌，更未說明採或不採之理由，顯違反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則：
(1)按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第9條定有明文。對此，最高行政法院104年度判字第394號判決業已闡釋：「……倘應行使裁量權而消極的不為裁量（裁量不足、裁量怠惰）；或根據不完全或不正確之資料作成決定，未依行政訴訟法第9條規定『就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意』（思慮不週）；或濫用權力、違反不當聯結之禁止（裁量濫用）而作成決定，即構成『裁量瑕疵』，屬違法之行政處分，行政法院得予撤銷。」
(2)最高行政法院102年度判字第678號判決更進一步闡釋相同意旨，內容略以：「……而當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據，該行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見，亦得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品，且於該項行政程序就當事人有利及不利之情形，一律注意，不受當事人主張之拘束；為處分時，並應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將其決定及理由告知當事人。」等語。此外，最高行政法院105年度判字第296號、102年度判字第668號、101年度判字第20號等判決亦同斯旨。
(3)鈞院106年度訴字第40號判決亦闡釋：「……被告教評會於審議時，僅詢問原告是否願意提出資遣之申請，經原告表示：『薪水很重要，選擇繼續努力』後，即逕予審議原告是否符合教師法第14條第1項第14款前段『教學不力或不能勝任工作有具體事實』之情形，而未具體討論原告不適任之情節是否已達嚴重之程度，即逕依教師法第14條第1項第14款規定作成解聘之決議，足認被告於行政程序中對可能有利原告部分，即原告是否符合同法第15條後段『現職工作不適任』之情形，漏未注意，核與行政程序法第9條規定有利不利一律注意原則有違。則被告所為解聘原告之原處分，即非適法，應予撤銷。」
(4)經查，被告既稱參加人鐵道局業已舉辦包括105年9月26日及同年11月18日等多場公聽會，並於106年11月8日土地徵收審議小組會議前，通知反南鐵東移全線自救聯合會（下稱自救會）派員出席陳述意見，會議當日並有自救會代表陳致曉等人出席且陳述意見等語。惟查，原告於105年9月26日參加人鐵道局舉辦之公聽會，業已表示：「本案地下化工程除行政院核定版外，政府原規劃之在目前的鐵軌下施作永久軌，……，此一方案亦可完成鐵路地下化工程，為何還要徵收民地呢？故不具徵收必要性之要件。」等語，並於105年11月18日公聽會再次表示：「徵收必要性評估中，並未就其他工法（含自救會版本）在技術上在原軌下方施工之不可行性進行評估，詳列相關數據，以證明確實不可行，……，顯然偏離了徵收必要性之要件，……。」等語。故原告已於公聽會中，明確表達政府不採納拆遷及徵收範圍更小，且同樣具工程可行性之原軌案，已違反徵收必要性原則，且上揭公聽會議紀錄，依土地徵收條例第13條之1第1項第12款規定，應納入徵收計畫書並作為被告審議之基礎資料。
(5)不僅如此，於106年11月8日被告土地徵收審議小組會議上，自救會代表陳致曉更以投影片列出多項證據，陳述原軌案無論就徵收面積或建物拆遷面積均較東移案為小，且達成都市縫合之效益亦不亞於東移案。然遍觀被告土地徵收審議小組決議通過徵收案之理由，對於上揭原告及居民自救會代表於公聽會及106年11月8日會議之意見陳述，完全未納入參酌並敘明採或不採之理由，依上揭法院判決意旨，顯見原處分違反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則。
5、本件顯未進行實質協議價購之正當法律程序：
(1)按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條第1項定有明文。次按「……土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。」最高行政法院94年度判字第1709號判決意旨足資參照。準此，於協議價購之流程及方式，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之，並應確實體認徵收係取得土地之最後手段，而非優先手段，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通、交涉。就此實務界亦已累積明確案例，認為徒具形式之協議價購程序違反正當法律程序（最高行政法院95年度判字第383號判決、96年度判字第2039號判決、101年度判字第953號判決均同此意旨）。
(2)經查，原告於102年10月2日協議價購會議上，業已表達對協議價格之疑義，參加人鐵道局僅回覆略以：「案內土地以價購方式辦理，其購買係以當期（102年）之一般正常交易價格公開資訊作為市價參考，……。」等語；原告遂於103年7月22日協議價購會議上，再次明確表示：「本區段徵收之土地，依照實價登錄資料顯示，8公尺土地大約有6筆土地，每坪大概在60,000元左右，惟和愛段516-1、516-2地號土地，係面臨10公尺道路之土地，所定市價僅有30,000元，明顯偏低甚多，本人實難接受。請重新評定市價以符合市場價格。」「本次工程用地徵收前協議價購會議，貴局僅就形式說明法定價購金額，土地所有權人僅能依照貴局所定每㎡協議價格全額接受或不接受，並無就土地價格實質進行協商，……。」等語，對此參加人鐵道局又僅重述前詞，回覆略以：「本次協議土地價格係參考政府公開資訊，查詢內政部『不動產交易實價查詢服務網』所登錄仁德區毗鄰本計畫用地之買賣實例（毗鄰地僅有本局102年價購土地），……。」等語；嗣原告第3度以103年8月13日及14日陳述書再次對協議價格表達異議，參加人鐵道局卻以103年8月20日鐵工規字第1030011109號函再次重執前詞，內容略以：「……惟本案協議價購之金額依據內政部函示參考政府公開資訊所登錄之臺南市仁德區毗鄰本計畫用地之買賣實例，……。」等語，顯均以重複言詞回應土地所有權人對協議價格之質疑，憑恃縱協議不成即採強制徵收手段，自始欠缺實質協商之程序。至於參加人鐵道局表示其原訂於103年8月18日前往原告住家溝通協調，卻遭原告謝絕乙節。查協議價購程序係屬公開之法定程序，原告為避免私下協商致引人非議，即回絕私下拜訪並促請參加人鐵道局應辦理公開、透明之協議程序以續行協商。
(3)再查，經比較參加人鐵道局所提出每平方公尺土地之協議價購及徵收補償價格，二者亦幾乎相同而未有任何實質誘因。以本件系爭和愛段516-1地號土地為例，參加人鐵道局所提出協議價購之「市價」，僅每平方公尺9,800元，較徵收補償金額即每平方公尺9,900元更低；縱計入參加人鐵道局所謂每平方公尺120元之獎勵金，其於協議價購程序所提出綜合評估金額亦僅每平方公尺9,920元，相較徵收補償費每平方公尺9,900元，二者幾乎相同。
(4)由上可知，被告固稱參加人鐵道局以多次召開協議價購會議，然會議上參加人鐵道局除千篇一律均重複回覆協議價格係參考政府相關資訊及委由不動產估價師查估取得各項市價資訊外，並未與居民進行實質協商，且提出之協議價格與徵收補償價格幾乎相同，而缺乏任何誘因，空有協議價購之外殼，依前開最高行政法院判決意旨，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序甚明。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、本件臺南市區○路地下化計畫，係分成臺南市「仁德區（文賢地區）」、「東區、北區」以不同都市計畫、不同土地徵收計畫辦理，原告所有被徵收之系爭土地係位於臺南市「仁德區（文賢地區）」，卻爭執臺南市「東區、北區」都市計畫之適當性，顯已逾越原處分範圍：
(1)按「本件原告係不服系爭徵收處分，提起行政訴訟，而對於都市計畫之劃設不服，核屬都市計畫爭執事件，故原告請求回復系爭土地路段之樁位路線圖，核已溢出不服原徵收處分之範圍，並非可取。」「都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫；又中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收（司法院釋字第513號解釋參照）。因此，私有土地如經依都市計畫規定程序辦理變更為公共設施用地，且經依法核定發布實施，嗣依徵收方式取得該筆土地，即難謂為違法。」臺北高等行政法院97年度訴字第168號判決及最高行政法院100年度判字第1323號判決意旨參照。查本件原告訴之聲明，係請求撤銷被告106年12月14日臺內地字第1060086606號函之核准徵收處分，惟觀諸原告起訴理由，實質上均係不服臺南市「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）案」都市計畫，依上開實務見解，原告起訴理由顯已逾越原處分範圍，洵屬無據。
(2)另被告以102年2月21日臺內營字第1020801290號函核准「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）案」，經參加人臺南市政府於102年3月18日以府都綜字第0000000000D號公告計畫書、圖，並自102年3月19日零時起生效，惟原告並未就前開都市計畫提起行政救濟，故該都市計畫已屬確定，不容原告再行爭執。
2、退步言之，原告縱得於本件爭執臺南市東區、北區都市計畫之適當性，惟鈞院業以106年度訴字第400號判決，認定東區、北區都市計畫具備公益性、適當性及必要性，原告再以相同理由主張本件徵收處分違反比例原則，殊無足採：
(1)行政院核定之98年7月綜合規劃報告所採「在現行軌道東側設置永久軌」之方案，無從以土地開發效益挹注本件工程經費：
A、查司法院釋字第732號解釋係指摘，大眾捷運法及大眾捷運系統土地聯合開發辦法以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式，徵收非交通事業所必須之土地進行開發，並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式，其許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則。然綜覽司法院釋字第732號解釋全文，並無指稱「為取得國家建設經費之目的而進行土地開發，即與憲法第23條之比例原則牴觸」。是原告主張國家為達成土地資源有效利用，並利工程經費之取得目的，乃採用一般徵收之方式剝奪人民受憲法保護之財產權，即與前揭最小侵害原則不符云云，顯係對司法院釋字第732號解釋有所誤解，先予敘明。
B、次查，上述98年7月綜合規劃報告所採核定案，係經綜合考量施工之公共安全、時程、文化古蹟保護等公共利益後，始擇定之最佳方案，與經建會96年10月25日都字第0960004851號函建議：「請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可能性。」乙節，全無關聯。
C、復按98年7月綜合規劃報告第8章「土地開發效益挹注工程費之可行性」載明：「8.5可行性評估：本章內容主要在採討配合鐵路地下化工程後騰空土地之開發效益，對於挹注工程費之可行性，本節擬就各主要權責單位，包括中央部門、臺鐵局、臺南市政府等，就其未來因應鐵路地下化工程及之後預期發生之可量化財務上的經費及效益，說明如下（參見表
8.5-1）：一、中央部門：本次鐵路地下化之工程經費預估為293.60億元，就此次取得土地，未來地層面將供臺南市政府作為地方公共設施使用。而原公有土地開發權益歸土地原管有單位原則下，對本次工程經費無法產生直接挹注的效果。二、交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局）：基於土地開發權益歸屬土地之原管有單位所有之原則下，原臺鐵局管有之土地權益仍歸屬在臺鐵局之下，則預估公共設施用地讓售及參與站區土地開發所獲得之收益，預估將近33.6億元，惟鐵路地下化後，預估將新增營運維修成本，按原方案評估鐵路地下化後新增車站營運維修成本估計在完工後35年新增加成本為183.58億元。對於臺鐵局而言，如考量用土地開發效益挹注未來鐵路地下化後之營運維修成本，則挹注效果有一定的限度。」等語。由上可知，「8.5可行性評估」係針對徵收完畢、工程完工後之土地開發效益評估，屬臺南市區○路地下化計畫末段之評估，該章節並非用以擇定工程用地或徵收土地範圍之考量，且中央部門及臺鐵局皆已說明，本件鐵路地下化工程後騰空之土地開發，對於本次工程經費無法直接產生挹注之效果。
D、再者，依98年7月綜合規劃報告第9章「結論與建議」載明：「9.1.3財務分析結果：基於公共建設以非營利為目標，係以國家社會整體效益為依歸之財務特性，本計畫對於增加臺鐵客運量並無顯著影響，且地下化後騰空之路廊土地，主要規劃為綠帶、人行道、道路等公共設施使用，爰此，本計畫於評估期間內無法回收。」「9.1.4土地開發效益對鐵路地下化主體工程財務之挹注能力：……未來站區開發後之獲利，配合都市計畫變更後土地回饋予市府後，仍以土地管理機關（臺鐵局為主）為分配對象，在此原則下，無法提供挹注工程費之土地開發效益。」等語，更已明確指出本件都市計畫變更案，並無原告所稱藉由土地開發利益挹注鐵路地下化工程經費之情。
E、末按鈞院106年度訴字第400號判決理由略以：「96年綜規報告的原軌案經建會審議結果，以軌道次類別建設經費拮据，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性，業如前述，而鐵道局就此於98年7月綜規報告的財務分析結論（第9-2頁）明確指出：『基於公共建設以非營利為目標，係以國家社會整體效益為依歸之財務特性，本計畫對於增加臺鐵客運量並無顯著影響，且地下化後騰空之路廊土地，主要規劃為綠帶、人行道、道路等公共設施使用，爰此，本計畫於評估期間內無法回收。』等語。後來經建會也在其101年9月6日都字第1010003964號函（本院卷一第325頁）說明指出，因臺南市區○路地下化計畫核定時間在前，建議依交通部意見不適用行政院嗣於101年7月24日核定之『跨域加值公共建設財務規劃方案』辦理。且查臺南市區○路地下化計畫係以逐年編列公務預算方式支應建設經費，自無原告所指為了以土地開發效益挹注系爭鐵路地下化工程經費，而併就系爭鐵路地下化工程與鄰近區域辦理都市更新，導致徵收面積大幅增加之情事。按凡有建設計畫，即應評估經費並其來源，為行政機關在規劃過程中應思辯的構想之一，也符合計畫形成自由須考量使各方利益處於協調狀態之權衡目的，自不應以經建會曾經建請評估本件建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性一節，即據以否定98年綜規報告整體評估結果的價值。因此，在核定案需用私有土地面積為30,297㎡，比原軌案需用私有土地面積33,516㎡減少3,219㎡，且減少需用私有土地174筆之情形下，系爭變更計畫案採取核定案之構想作為都市計畫之規劃基礎，當不應被認定為違法。」等語，益徵鈞院已認定，核定案並無原告所指「以土地開發效益挹注工程經費，而增加徵收土地範圍」之情。
(2)本件徵收範圍均屬必要且符合最小侵害原則，並無違反比例原則：
A、查原告爭執「臨時軌案之6米巷道有無必要性」、「2案（臨時軌案及核定案）對於國定古蹟臺南車站之施工風險」、「2案對於都市縫合效益」等3項內容，作為主張本件徵收違反比例原則之實質理由。惟查，鈞院106年度訴字第400號判決略以：「十三、綜上所述，原告蔡佳玲等37人均居住並設籍在系爭變更計畫案變更範圍內，其所居住房地，於系爭變更計畫案核定後，將須拆遷，其等居住自由亦將受影響，即屬法律上利害關係人，自為適格原告。又都市計畫法並未規定聽證為必經之程序，而司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定而論，釋字第739號解釋，則係就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法相關規定是否合憲而論，均與本件變更都市計畫之案情無涉。考量原臨路住戶之通行權益，及其與鐵道本身沿線之防、救災需求，原軌案確有設置平行巷道之必要；原軌案所需用的公、私有土地合計56,797㎡，大於核定案的51,418㎡；核定案需用私有土地30,297㎡，小於原軌案的33,516㎡（尚未計入通勤站之私有土地面積），且原軌案需用土地筆數比核定案多出175筆，其中有174筆為私有土地，足認採取核定案需用的私有土地筆數及面積均比原軌案更少，較符合都市計畫法第42條第2項『公共設施用地應儘先利用適當之公有土地』原則之要求；且核定案的施工範圍距離臺南車站古蹟比原軌案更遠，因施工而對古蹟造成破壞的風險較低；再加上核定案既然不必另外施作臨時軌工程，則與臨時軌工程相關的工作時間即可減省，不論是減省工期若干，均不影響核定案因此臨時軌工程相關的工作時間之減省，就施工期間之比較而言，明顯較優於原軌案之結論。縱然核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）相當，惟本於行政機關對於行政計畫之確定享有一定的計畫形成自由之觀點，被告綜合上述各項爭點之比較觀察，而以原處分核定系爭變更計畫案，尚難認為有何利益衡量之程序瑕疵或衡量不合比例之利益衡量結果瑕疵之違法。」等語，可知核定案確具公益性、適當性、必要性，且原告所爭執之3項內容，鈞院業已於106年度訴字第400號判決中予以審酌，認定均無理由，原告自不得再於本件重複爭執。
B、是以，臺南市東區、北區都市計畫中預計使用土地範圍，業經鈞院認定並無違反比例原則，原告亦未就臺南市仁德區都市計畫提起任何救濟，則原處分就都市計畫所需範圍核准徵收，並無違反比例原則。
3、參加人鐵道局提出本件徵收申請前，確實有與土地所有權人進行實質協議價購程序：
(1)按「（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」「按本部101年2月2日臺內地字第1010085864號函釋：『協議價購應依市價與所有權人協議，所謂市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。』是以，倘有需用土地人請貴府提供市價資訊，請貴府地政機關（地價單位）惠予配合提供，並得以一般正常交易價格之公開資訊作為參考。……。」土地徵收條例第11條第4項、第5項及被告101年3月15日臺內地字第10101307672號函釋分別定有明文。查，系爭徵收土地計畫書（第21頁）記載：「本案協議價格係參考政府相關公開資訊及委由不動產估價師查估取得各項市價資訊，經綜合評估後，採不動產估價師查估之價格，並加發給協議價購獎勵金120元/㎡，……。等語，可知參加人鐵道局於102年間開始辦理徵收前之協議價購程序時，已依上開土地徵收條例第11條第4項、第5項及被告101年3月15日臺內地字第10101307672號函釋規定，委請不動產估價師查估取得市價後，一併加發協議價購獎勵金120元/㎡，作為核算本件協議價格之依據。
(2)又參加人鐵道局分別以102年9月16日鐵工規字第1020012897號、102年9月16日鐵工規字第10200128971號、103年7月9日鐵工規字第1030009032號、106年1月3日鐵工規字第1060000001號開會通知單，檢附協議價購用地說明、契約書、徵收補償說明資料、土地歸戶清冊及陳述意見書等文件，通知土地所有權人前往指定地點協議，並分別於102年9月25日、同年10月1日、同年10月2日、103年7月22日及106年1月18日與土地所有權人協議，參加人鐵道局甚至擬於103年8月18日派員前往原告住處說明用地事宜，惟原告謝絕拜訪，是本件用地於申請徵收前，已以書面通知土地及土地改良物所有權人就協議價購事項陳述意見，原告均有於協議價購會議中提出意見，此有「所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表」附於系爭徵收土地計畫書可稽。且綜觀本件原告所訴，其就參加人鐵道局以委請不動產估價師估價之取得協議價購市價方式，及參加人鐵道局確有為協議價購召開多場公聽會、說明會，並充分讓所有權人陳述意見、就陳述意見予以回覆等過程，均未有爭執，是參加人鐵道局確已依土地徵收條例第11條規定，實質辦理協議價購程序。
4、原告逕以「協議價購價格」、「徵收補償價格」為比較，反面推論參加人鐵道局未實質進行協議價購，洵屬無據：
(1)原告主張本件協議價購價格9,920元/㎡、徵收補償價格9,900元/㎡，前者僅高於後者20元/㎡，以此反推參加人鐵道局未進行實質協議價購。然查，我國實務上，並無逕以比較「協議價購價格」、「徵收補償價格」高低，作為是否進行實質協議價購判斷標準之見解，土地徵收條例亦查無任何「協議價購價格」一律必須高於「徵收補償價格」之規定，是原告該部分主張，顯屬無據。
(2)況且，協議價購既為徵收之前階段程序，二者具時間先後關係，取得市價時點亦有不同，故標的雖為相同，然市價可能隨時因諸多市場因素或客觀環境變化致生影響，漲跌起伏係屬常態，協議價購時之查估市價並無必然高於徵收補償時之評定市價之理。
(3)遑論，本件原告所有之系爭土地，105年協議價購價格均高於106年、107年之評定市價：
A、依參加人鐵道局委託客觀不動產估價師事務所製作之不動產估價報告書，原告所有之系爭土地105年11月30日評估價格為9,800元/㎡，加計獎勵金120元/㎡後之綜合評估結果，105年協議價購總金額為4,703,469元。
B、另依參加人臺南市政府106年1月3日府地價字第1051260771號函略以：「說明：……二、旨揭預定徵收土地宗地單位市價，業經本市地價及標準地價評議委員會105年第10次會議評定在案；當期市價（徵收公告期滿次日起第15日）適用期間為106年1月1日至同年12月31日，……。」等語，及其附件「表10：徵收土地宗地市價清冊（估價基準：105年9月1日）」所示內容 ，原告所有之系爭土地依市價變動幅度調整後之106年徵收宗地市價為9,536/㎡，足證參加人鐵道局105年底提出之協議價格單價9,920元/㎡，即已高於106年評定市價單價9,536/㎡甚多。
C、嗣參加人鐵道局於106年10月間補充資料後再提交土地徵收審議小組，經決議准予徵收，被告遂於106年12月14日以臺內地字第1060086606號函核准徵收，惟倘加計30日徵收處分公告期間，必將罹於臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱臺南市地評會）105年第10次會議評定市價適用期間，故依參加人臺南市政府106年12月22日府地價字第1061349228號函意旨，臺南市地評會再於106年12月22日106年第10次會議決議評定當期市價，適用期間為107年1月1日至同年12月31日，其中原告所有之土地評定107年市價為9,900/㎡，總計徵收補償費為4,693,986元。
D、是以，原告所有之系爭土地，105年之協議價購價格均高於106年、107年評定市價，本件確無原告援引之最高行政法院94年度判字第1709號判決指摘之協議價購價額相同或低於徵收補償費情事。
5、參加人鐵道局提出本件徵收申請前，已依法多次舉行公聽會，原告均有到場或另以書面陳述意見，相關土地所有權人嗣亦派員出席土地徵收審議小組會議，當場陳述意見，被告或參加人鐵道局均無違反法律正當程序：
(1)按「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。」土地徵收條例第10條第1項、第2項、第13條第1項、第13條之1第1項第12款分別定有明文。可知「聽證、公聽會、說明會」等程序，應係需用土地人向核准機關提出徵收申請前辦理，並於提出申請時，一併將會議紀錄及出席紀錄檢附於徵收計畫書，由核准機關審查，故「聽證、公聽會、說明會」並非被告審議土地徵收案時所需辦理之程序，合先敘明。
(2)依徵收土地計畫書第11項所載內容，本件徵收案提出申請前，除參加人臺南市政府已依都市計畫法規定，就變更仁德（文賢地區）都市計畫於101年2月15日舉行公開展覽說明會，參加人鐵道局亦分別於102年3月29日、同年5月7日、105年9月26日、同年11月18日召開4場公聽會，說明興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並對於陳述意見人之意見進行明確回應及處理，參加人臺南市政府就上開4場公聽會，分別於102年3月15日、同年4月16日、105年8月30日、同年11月13日，將舉辦公聽會之事由、日期、地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處之公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，並依土地登記簿所載住所通知有關土地所有權人，且刊登政府公報及張貼於需用土地人網站，嗣後亦將會議紀錄公告及書面通知陳述意見土地所有權人或利害關係人，並有參加人鐵道局彙整之「協議價購期間及得陳述意見期間所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表」可稽，足證參加人鐵道局確有依法舉行多場公聽會、說明會，向土地所有權人充分溝通，並完整保障土地所有權人陳述意見之機會。
(3)而參加人鐵道局提出本件徵收案申請後，係由被告依土地徵收條例第15條、被告土地徵收審議小組設置要點規定組成土地徵收審議小組，以合議制審議。綜觀土地徵收條例全文，並無被告應於審議階段再舉行公聽會或聽證之規定。然查，被告召開土地徵收審議小組會議時，仍依部分土地所有權人組成自救會之請求，以書面通知自救會派員出席陳述意見，有被告送達證書及106年11月8日土地徵收審議小組第145次會議簽到簿可稽。是以，本件土地所有權人確有派員出席審議小組會議並陳述意見，審議小組委員綜合聽取土地所有權人、需用土地人之意見後，始作成核准徵收處分，程序均合法且正當。
(4)至原告訴稱本件僅於都市○○○段，由被告假都市計畫委員會審議程序，舉辦所謂之擴大專案小組會議，然稽諸該擴大專案小組會議並未通知原處分相對人參加，而有重大程序瑕疵云云，應有誤會。查「都市計畫審議」與「土地徵收案審議」，誠屬不同程序，前者係由該管政府都市計畫委員會、被告都市計畫委員會，依都市計畫法第18條、第19條等規定辦理，後者則係被告依土地徵收條例第15條規定召開土地徵收審議小組會議辦理，該二程序所據法規、組成成員、審議事項均不相同，不容混淆。原告以被告未通知其參加都市○○○○○段之擴大專案小組會議為由，請求撤銷被告就本件土地徵收案作成之核准徵收處分，殊無足採。
(5)另原告援引之司法院釋字第709號、第739號解釋，所涉事項分別為都市更新事業概要及計畫之審核程序、自辦市地重劃審查，案情事實、適用法規，均與本件徵收案不同，非得比附援引。況按「中華民國87年11月11日制定公布之都市更新條例第10條第1項（於97年1月16日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條第2項（於97年1月16日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。」「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法……關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。」司法院釋字第709號解釋、第739號解釋分別著有明文。可知上述司法院解釋係指摘該等法規所定審核程序，未要求給予利害關係人陳述意見之機會，故有違反正當行政程序。然查，本件土地徵收案前經需用土地人即參加人鐵道局多次召開公聽會，原告亦確實到場並陳述意見，均有會議紀錄可稽，另自救會代表亦於被告土地徵收審議小組會議列席陳述意見，足證原告及其他土地所有權人表達意見之權利已獲完整保障，被告並無違反司法院解釋所認之正當行政程序。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰
(一)臺南市政府部分：
1、原告於本件訴訟中，無從再行就都市計畫相關事項併同爭執，合先敘明：
(1)本件所涉及之都市計畫「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）案」，於經被告核定、參加人臺南市政府公告後，無人就此提起行政救濟，該都市計畫業已確定。
(2)原告一再援引鈞院106年度訴字第400號都市計畫事件之原告等人於該案就都市計畫爭議之相關主張，欲於本件訴訟中再為爭執。惟自參加人臺南市政府提出之「變更計畫位置與範圍示意圖」觀之，該案所涉及之都市計畫為「變更臺南市主要計畫（配合臺南市鐵路地下化）案」及「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）（部分鐵路用地○住○區○○○○○道用地）案」，上開計畫所變更之位置與範圍均係位於臺南市東區、北區，顯然與本案所涉及之都市計畫係位於「臺南市仁德區」並無重疊。故原告於本件訴訟中，無從復就都市計畫相關事項併同爭執，合先敘明。
2、本件土地徵收並無任何程序上、實體上之違誤：
(1)本件土地徵收並無任何程序上之瑕疵：
A、本件所涉土地徵收業已依土地徵收條例第10條、同條例施行細則第10條規定，分別於102年3月29日、同年5月7日、105年9月26日、同年11月18日召開公聽會，並經土地所有權人、利害關係人充分陳述意見，需用土地人即參加人鐵道局亦已詳細回覆之。
B、本件所涉土地徵收並業已依土地徵收條例第11條規定，於102年10月1日、同年月2日、103年7月22日、106年1月18日召開協議價購會議，並經土地所有權人、利害關係人充分陳述意見，需用土地人即參加人鐵道局亦已詳細回覆之。
C、而最終因仍不能與全部土地所有權人達成協議且無法以其他方式取得，需用土地人即參加人鐵道局始申請徵收臺南市○○區○○段○○○○○○號等22筆土地，並經被告106年11月8日土地徵收審議小組第145次會議決議准予徵收、作成原處分。
D、是以，本件土地徵收均係依照法定程序進行，並無任何程序上之瑕疵，合先敘明。
(2)甚且，需用土地人即參加人鐵道局確實已充分於協議價購階段回覆原告之陳情及意見，並曾嘗試派員親赴其住家進行溝通協調，反係遭原告拒絕訪查：
A、需用土地人即參加人鐵道局曾分別以102年11月29日鐵工規字第1020014899號函、103年8月8日鐵工規字第1030010649號函、103年8月20日鐵工規字第1030011109號函、103年9月2日鐵工規字第1030011445號函、103年9月25日鐵工規字第1030012286號函回覆原告甲○○之陳情、陳述意見。
B、且揆諸參加人鐵道局103年8月20日鐵工規字第1030011109號函，參加人鐵道局尚且曾預定於103年8月18日派員親赴原告之住家溝通協調，然經原告拒絕訪查。
C、由上以觀，在在顯示本件土地徵收之協議價購階段並無任何程序上之瑕疵。
(3)本件協議價購之價格決定並無任何程序、實體上之瑕疵：
A、按「（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」土地徵收條例第11條第4項、第5項定有明文。
B、本件協議價購之價格係參考政府相關公開資訊及委由不動產估價師查估取得各項市價資訊，經評估後，採不動產估價師查估之價格，並加發給協議價購獎勵金120元/㎡。關此，確實符合上開土地徵收條例第11條第4項、第5項之規定，故本件協議價購之價格決定並無任何程序、實體上之瑕疵。
C、茲就原告所有系爭2筆土地之相關查估價格資訊觀察、比較：
(A)查參加人臺南市政府106年1月3日府地價字第1051260771號函檢送之106年預定徵收土地宗地市價清冊，該2筆土地評定市價為9,500元/㎡。
(B)次查參加人臺南市政府106年6月20日府地價字第1060646233號函檢送之106年徵收土地市價變動幅度表，該2筆土地評定市價為9,535.15元/㎡。
(C)再查客觀不動產估價師事務所提出之不動產估價報告書（案號:CV105-南鐵-301），該2筆土地評定協議價購市價為9,800元/㎡。
(D)由是以觀，需用土地人即參加人鐵道局於協議價購時，亦顯係「從優」採不動產估價師查估之價格，與土地所有權人進行協議，並加發給協議價購獎勵金120元/㎡，更在在顯示本件協議價購之價格決定確無任何程序、實體上之瑕疵。
(二)鐵道局部分：
1、本件並無原告所稱「藉由土地開發利益挹注鐵路地下化工程經費」情事，且實際上本件土地徵收範圍亦無濫行徵收之情形，核與比例原則無違：
(1)原告援引環差分析報告，陳稱依98年7月綜合規劃報告需再徵收約5.14公頃之土地，主張增加之徵收範圍係為以土地開發挹注系爭鐵路地下化工程經費之目的，與司法院釋字第732號解釋之意旨不符云云。惟查：
A、行政院核定案係綜合考量施工之公共安全、施工時程、文化古蹟保護等公共利益後所擇定，要非以「為增加徵收土地範圍而提高土地使用效益，以此挹注工程經費」為由而採行，此參徵收土地計畫書（第6頁）「行政院核定案、『臨時軌』方案綜合評估比較表」自明。
B、其次，依98年7月綜合規劃報告中「8.5可行性評估」，中央部門及臺鐵局皆說明對於鐵路地下化工程後騰空之土地開發，對本次工程經費皆無法直接產生挹注之效果；且「8.7小結」亦清楚指出：「五、土地開發效益分配及可行性評估：未來站區開發後之獲利，配合都市計畫變更後土地回饋予市府後，仍以土地管理機關為分配對象，在此原則下，無法提供挹注工程費之土地開發效益。」等語；又「9.1.3財務分析結果」亦載明：「基於公共建設以非營利為目標，係以國家社會整體效益為依歸之財務特性，本計畫對於增加臺鐵客運量並無顯著影響，且地下化後騰空之路廓土地，主要規劃為綠帶、人行道、道路等公共設施使用，爰此，本計畫於評估期間內無法回收。」等語。足證本件都市計畫變更案並無藉由土地開發利益挹注鐵路地下化工程經費之情事。
(2)尤以，本件都市計畫變更案所採之核定案業經監察院調查審認：「……本計畫為能達到對臺南火車站古蹟的保存最佳、降低市區交通之衝擊、都市縫合最佳、對臺鐵現有營運衝擊最低及地面建築物拆除最少之考量，自始就是設計『在既有鐵路的東側』施工，且是唯一版本，並無推翻原有已核定路線而向東移設的情形；而該項工程所規劃之用地範圍與施工工法，亦為因應地下化施工中鐵路營運安全、降低施工風險、維持安全距離及臺南車站為國定古蹟無法更動等因素，於（行政院核定前）研析各種不同規劃方案後，最後決定採用的最佳方案，無任意變更計畫之情事。」等情，此有監察院調查報告可稽。上開監察院調查報告再以：「（三）至陳訴人等所關心所徵收之土地，於本計畫（地下化）施工完竣後地面層規劃使用方式，鐵工局表示，因應鐵路下地後之土地騰空特性，土地開發規劃未來地面層將以供公共使用之道路及人行道為主；而臺南市政府另說明本案鐵路地下化工程範圍寬度約16.3公尺，考量工程結構安全、鐵路行車安全，鐵路地下化工程完工後，其上方騰空廊帶除必要之車站站體、通風口、逃生口、抽水機房等公共設施及公用設備外，已無法進行其他開發建築（故無法分回土地），為解決必要之交通需求並避免該騰空廊帶荒置或低度利用，致衍生公共安全、衛生問題，依據已公告發布實施之『變更仁德（文賢地區）都市計畫』、『變更臺南都會公園特定區計畫』內容，工程用地範圍均劃設為『公園道用地（兼供鐵路使用）』、『道路用地（兼供鐵路使用）』、『鐵路用地』等公共設施用地；而尚未發布實施之北區、東區所涉都市計畫（草案）除引道段及站區外，主要規劃亦為『公園道用地（兼供鐵路使用）』、『道路用地（兼供鐵路使用）』、『公園用地（兼供鐵路使用）』、『道路用地（兼供鐵路使用）』、『車站用地』、『鐵路用地』等公共設施用地。（四）綜上，經審酌臺南市區○路地下化計畫擬定過程及相關都市計畫發布變更程序，尚難認有任意情事，所訴臺南市政府及鐵工局任意東移以擴大徵收範圍損害權益乙節，容有誤解。」等語，說明核定案所需用之土地並無濫行徵收之情形，洵屬適法有據。
(3)遑論本件都市計畫變更案範圍僅限於臺南市仁德區，且該都市計畫經參加人臺南市政府公告後，因無人提起行政救濟而告確定，與另案即鈞院106年度訴字第400號事件無關，故原告要不得再於本件爭執。
2、參加人鐵道局於當時提出本件土地徵收申請前，已踐行法定程序召開公聽會，並使土地所有權人及利害關係人表達訴求及陳述意見，於法並無違誤：
(1)按「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」土地徵收條例第10條第1項及第2項定有明文。
(2)經查，本件徵收土地屬系爭鐵路地下化工程用地，而參加人鐵道局分別於102年3月29日、同年5月7日、105年9月29日、同年11月18日召開4場公聽會，說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，且使土地所有權人及利害關係人表達訴求及陳述意見，並就其多方訴求及主張亦均經各有關單位審酌回覆理由及處理，故原處分之作成實已依法踐行給予民眾公平、公開、公正之程序參與機會，要無原告所稱未踐行聽證程序而違反正當法律程序原則之情事。
(3)至於原告所舉司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，是否合憲而論；至司法院釋字第739號解釋，則係就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件、第9條第3款、第20條第1項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第9條第6款、第26條第1項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲而論，核與本件無涉，原告該部分之主張亦無足採。
3、又依系爭徵收土地計畫書所載內容可知，本件協議價購之價格乃參加人鐵道局委請第三方不動產估價師查估當時市價後，再加發120元/㎡之獎勵金所得出，符合土地徵收條例第11條規定。再者，參加人鐵道局確有通知土地所有權人協議價購，有相關協議紀錄暨所有權人之書面陳述意見可稽，其中原告均有提出相關意見，足證本件確有踐行實質協議價購程序，原告主張要無可採。至原告執「協議價購價格與徵收補償價格比較」而為爭執，惟查，包括土地徵收條例或司法實務見解均無以「協議價購價格一律必須高於徵收補償價格」，作為認定有無進行實質協議價購程序之判斷標準，故無論原告指摘「協議價購價格與徵收補償價格相同」等情是否為真，其主張應無理由。
五、爭點︰
(一)本件徵收範圍係以98年7月綜合規劃報告為基礎，而該報告將永久地下軌道移至現有軌道東側（即東移案），致工程用地徵收範圍從0.89公頃增加至5.14公頃，是否牴觸司法院釋字第732號解釋所揭示最小侵害原則？是否符合比例原則？
(二)本件徵收處分有無判斷基於錯誤及不完全資訊之違法？
(三)被告就本件徵收案，未辦理聽證程序，是否違法？
(四)原告主張：被告對於居民於公聽會及106年11月8日土地徵收審議小組會議之陳述意見完全未納入參酌，更未說明採或不採之理由等情，被告是否有違反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則？
(五)參加人鐵道局提出本件徵收申請前，有無與原告進行實質協議價購程序？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告106年12月14日臺內地字第1060086606號函（本院卷1第79-80頁）、參加人臺南市政府106年12月26日府地用字第0000000000A號公告（訴願卷第10-12頁）、系爭鐵路地下化工程用地徵收土地清冊（徵收土地計畫書第728頁）及訴願決定書（本院卷1第91-97頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令：
1、土地徵收條例：
(1)第2條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
(2)第3條第2款：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……
二、交通事業。」
(3)第11條：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
(4)第13條第1項、第2項：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」
(5)第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
2、都市計畫法：
(1)第42條第1項：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」
(2)第44條：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」
(3)第48條：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」
3、鐵路法第7條第1項：「鐵路需用土地，得依土地法及有關法律規定徵收之。」
(三)本件所涉臺南市區○路地下化各方案規劃內容概述：
1、經查，為解決臺南地區社經發展產生之交通問題，及均衡區域開發，改善鐵路營運及都市交通狀況，促進運輸系統之整合及協調和改善環境，臺灣省政府及參加人臺南市政府陸續於82年完成鐵路立體化可行性研究、84年12月完成「臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告」（下稱84年綜合規劃報告）；惟因臺南車站嗣於87年12月18日經列為古蹟，致已完成之上述綜合規劃須配合修改；88年間因臺灣省政府精簡作業，由前交通部鐵路改建工程局（現為參加人鐵道局）接續辦理規劃作業，構想利用臺鐵局管理之現有鐵路用地，不足部分則向現有鐵路用地之東、西兩側取得需用土地，於96年9月完成在原有軌道下方施作永久軌及原有軌道東側施作地面臨時軌之「臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告」（即96年綜合規劃報告或原軌案），經交通部報請經建會審議結果，經建會以時空環境已有變化為由，針對臨時軌工程部分，請參加人臺南市政府協助研究其它路線之可行性；又因軌道次類別建設經費拮据，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性；並請重新檢討工程施作方式，縮短工程時程，減低當地交通衝擊；參加人鐵道局就上述經建會審議結果，先於98年3月提出原軌案之替代方案即「臺南市鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業」期末報告（下稱98年3月綜合規劃報告第1冊），嗣於98年7月完成在原有軌道的東側取得需用土地施作地下永久軌之「臺南市區○路地下化計畫綜合規劃報告」（即98年7月綜合規劃報告或核定案），規劃範圍涵蓋前臺南縣永康市、仁德鄉（現為臺南市永康區、仁德區）及臺南市北區、東區，經交通部層轉經建會審議通過並報請行政院以98年9月9日院臺交字第0980054496號函予以核定，而用地範圍則經交通部100年2月1日交路字第1000018601號函同意在案；參加人臺南市政府即按核定案之規劃，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，於仁德（文賢地區）都市計畫範圍部分辦理都市計畫變更，取得工程需用土地，俾利鐵路地下化工程之進行，並以102年1月29日府都綜字第1022265708號函檢陳「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）案」，報請被告所屬都市計畫委員會（下稱被告都委會）審議，經被告都委會101年7月10日第783次會議及同年10月2日第789次會議審決，報由被告以102年2月21日臺內營字第1020801290號函核定，參加人臺南市政府即據以102年3月18日府都綜字第0000000000D號公告上開變更都市計畫案自102年3月19日零時起發布實施生效；嗣參加人臺南市政府再依核定案之規劃，就臺南市北區、東區辦理都市計畫變更，並以104年7月30日府都綜字第0000000000A號函檢陳「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）」及「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）（部分鐵路用地○住○區○○○○○道用地）」等2案，報請被告都委會審議，經被告都委會105年8月9日第880次會議審決，報由被告以105年9月10日臺內營字第1050813183號函逕予核定，參加人臺南市政府即據以105年9月20日府都綜字第0000000000A號公告上開2變更計畫案自105年9月21日零時起發布實施生效，此有96年綜合規劃報告（第1-1至1-3頁）、98年3月綜合規劃報告第1冊（第1-1至1-2頁）、98年7月綜合規劃報告（第1-1至1-3頁）、經建會96年10月25日都字第0960004851號函（本院卷1第35-37頁）、行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函（徵收土地計畫書第25頁）、被告102年2月21日臺內營字第1020801290號函（本院卷1第377頁）、參加人臺南市政府102年3月18日府都綜字第0000000000D號公告（本院卷1第379頁）、「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）」計畫書（第1、22頁）、參加人臺南市政府104年7月30日府都綜字第0000000000A號函（本院106年度訴字第400號卷1第399-401頁）、被告105年9月10日臺內營字第1050813183號函（本院106年度訴字第400號卷1第629-630頁）、參加人臺南市政府105年9月20日府都綜字第0000000000A號公告（本院106年度訴字第400號卷1第225-226頁）足稽。
2、次查，本件原告所有系爭土地於上開被告102年2月21日核定之「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）」，即遭劃定在鐵路用地範圍內，此有系爭鐵路地下化工程徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附徵收土地計畫書（第746-747頁）可證。嗣參加人鐵道局為辦理系爭鐵路地下化工程需要，乃檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，由交通部報請被告徵收含原告所有系爭土地在內之22筆土地，經被告以106年12月14日臺內地字第1060086606號函核准徵收。查上開被告102年2月21日核定之「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）」，雖因無人提起訴願及行政訴訟而告確定，然上開都市計畫與被告105年9月10日核定之「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）」及「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）（部分鐵路用地○住○區○○○○○道用地）」等2都市計畫，均係依照核定案之規劃陸續予以變更，雖分屬於不○○○區○○○○○道路線規劃有其連續性，實質上仍具有關連性。是被告及參加人主張上開「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第1階段）」已屬確定，不容原告再於本件執其他都市計畫（即「變更臺南市主要計畫（配合臺南市○路地下化）」及「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區○路地下化計畫）（部分鐵路用地○住○區○○○○○道用地）」）加以爭執，尚有可議。
3、由上可知，本件土地徵收涉及有關臺南市區○路地下化在不同時期之不同規劃內涵，茲先概述各方案規劃目標及施工規劃內容如下：
(1)依84年綜合規劃報告之記載可知，其具體之規劃目標有五：
A、解決鐵路平交道所衍生之交通瓶頸問題，提高鐵、公路行車安全；B、改善鐵路行車產生之噪音、振動等環境公害問題，提升生活品質；C、促進都市整體發展，提高土地利用價值；D、配合都市捷運及高鐵之規劃，建立都會區完整大眾運輸系統；E、改善鐵路設施提高服務水準，促進鐵路客貨運輸之現代化。規劃範圍北起改制前臺南縣永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356＋961.725），至生產路以南約1.41公里止（UK364＋511.725），全長7.55公里（第1冊第1-2、1-3頁）。有關路權範圍訂定：為充份使用臺鐵路權以施築地下化隧道，減少臨時軌道租用非臺鐵路權之土地面積，因此，直線段依據地下化隧道之西正線使用土地界線緊臨臺鐵路權線設置，再依鐵路淨寬及隧道結構尺寸之需求，以佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求，訂定最小使用範圍，合計總寬度為23.61公尺；曲線段除考慮直線段之最小需求寬度，尚需另加曲線加寬量（第6冊第1-2頁）。路線規劃，地下化隧道之軌道佈設，儘量使用臺鐵現有路線廊帶佈設線形，臨時營運軌道佈設於現有東正線東側（第1冊第3-3頁）；至於隧道工法，考量計畫路線之工區條件、地質狀況及開挖深度，和施工期間確保臺鐵營運安全之優先考量下，決定採用施工簡單且安全性高之「全面明挖覆蓋工法」（第1冊第4-3頁）；預估整個計畫將耗時7年（第1冊第10-2頁）。
(2)依96年綜合規劃報告（第1-4、1-6頁）之記載可知，其具體之規劃目標有六，除「站區開發結合車站古蹟保存，強化臺南古都風貌促進都市整體發展」外，其餘5項具體之規劃目標、規劃範圍均與上述84年綜合規劃報告第1冊之記載相同；用地選定原則（第4-10頁）以最少拆遷民房為原則，採取沿原有鐵路用地佈設永久路線進行，工程施工中必須設置臨時軌道以維持鐵路正常營運，規劃使用土地順序為臺鐵路權範圍內用地、都市○○道路用地、公有土地、地價較低、低密度使用，最後才因應各項設施之個別需求條件選定。訂定路權範圍原則（第4-10頁）：「直線段」依據地下化隧道之西正線使用土地界線緊臨臺鐵路權線設置，再依鐵路淨寬及隧道結構尺寸之需求，以佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求，訂定最小使用範圍，合計總寬度為25.81公尺；「曲線段」除考慮直線段之最小需求寬度，尚需另加曲線加寬量；就隧道段採用明挖覆蓋工法施作單孔雙軌隧道（第6-25頁）。施工預估時程在計畫核定後第8年完成主體工程第2階段（第6-15頁）。
(3)依98年7月綜合規劃報告（第1-3、1-6頁）之記載可知，其計畫目標與上述96年綜合規劃報告相同；規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。有關線形佈設原則（第3-51頁）：A、不影響現有鐵路之營運；B、在減少用地徵收為原則且符合安全施工距離下，地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中心淨距為3公尺，另外軌道中心與隧道內壁淨距則因考量預留未來設置標準軌之空間，為3公尺，另引道段之開挖面與現有軌道距離至少2.5公尺；C、調整豎曲線之縱坡以避開立體橫交道路，使其儘可能於施工期間保持立體交叉，避免新增臨時平交道，以減少對現有的交通與人車安全造成衝擊；D、曲線半徑在上述原則下，要比現有線形要佳；E、完工後南北引道造成道路阻隔，必須尋找替代道路，或增設道路供人車通行。在南北引道參考原計畫道路及現況道路之寬度，另外徵收8公尺寬之平行道路，供未來施工及完工通行之用；F、隧道段於連續壁施工時，住戶之進出道路受阻隔，建議採分段施工，並於隧道上方以覆工板施築6公尺臨時便道，以供當地住戶及工程車輛進出。規劃施工方案（第3-51頁）：由於合計最小寬度需求為26.3公尺（參見參加人鐵道局106年11月8日「臺南市區○路地下化計畫（仁德區）工程申請徵收土地並一併徵收其土地改良物案簡報」第8頁行政院核定案斷面示意圖），而臺南市區○路沿線現有臺鐵路權非等寬度，路軌段約14至21公尺左右，為配合鐵路地下化施工並維持現有鐵路正常營運，必須新增路權以容納多股軌道的配置。若能取得足夠路權，將永久軌道配設於現有軌道東側，不需施作臨時軌道，採用明挖覆蓋單孔雙軌隧道之施作方式，將可減少臨時軌道施工及軌道切換作業時程，縮減計畫興建時程，並減少施工交通衝擊，早日達成鐵路地下化的目標。至總工期從設計、用地徵收至施工完成共需7年8個月（第6-3頁）。
4、依上述鐵路地下化各方案規劃概述，可知原軌案與核定案二者，因規劃路線及內容不同，需地面積自隨之而異，然縱係採取在現有軌下方施作永久軌之方案，因規劃時期不同，規劃內容也不盡相同，需地面積自亦隨之而異，例如：
(1)有關臺鐵路權範圍之訂定，就直線段之最小需求寬度而言，84年綜合規劃報告（第6冊第1-2頁）所規劃之最小需求寬度為23.61公尺（包括佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求），96年綜合規劃報告（第4-10頁）訂定之最小需求寬度則為25.81公尺；相對於此，核定案之98年綜合規劃報告所訂定之最小需求寬度則為26.3公尺，業如前述。
(2)其次，就規劃範圍而言，84年綜合規劃報告（第1冊第1-3頁）及96年綜合規劃報告（第1-6頁）規劃範圍，同樣都是北起永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356＋961.725），至生產路以南約1.41公里止，全長7.55公里；而核定案即98年7月綜合規劃報告之規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。
(3)另觀諸98年3月綜合規劃報告第1冊（第7-12至7-13頁）在檢討線形佈設時，為符合安全施工距離之要求，將地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中心淨距，由原規劃2.8公尺增加至約3公尺；另外軌道中心與隧道內壁淨距，則因考量預留未來設置標準軌之空間，亦由原規劃2.7公尺增加為3公尺，其提升施工安全及預留未來設置標準軌空間之考量優於原軌案。是以原軌案亦應符合相同的要求，達到相同效益，始具比較性，若依其因此增加之施工安全距離及軌道中心與隧道內壁淨距計算，則原規劃預估的需地面積，也應該會隨之增加。
(4)上述98年3月綜合規劃報告第1冊及同年7月綜合規劃報告有關路權範圍訂定之最小需求寬度差異及各項施工淨距等規劃內容，係為符合安全施工距離之要求，於計算不同方案所需用土地面積時，應以相同標準加以計算，才能在相同的基礎上對照比較。原軌案欲達到與核定案相同效益，其路權寬度勢必等幅增加，始具比較性，不能於不同效益之基礎下，單純為各項面積之比較。
5、綜上可知，84年綜合規劃報告係規劃於現有軌道下方施作永久軌，另於現有軌道東側佈設臨時軌，以供施工期間火車行駛，待永久軌佈設完成後，火車切換行駛原路線地下化之永久軌後，再拆除臨時軌，而臨時軌用地擬採租用方式辦理，，自無需為了設置臨時軌而徵收私有土地，其結果自然不同於96年綜合規劃報告原軌案採取以「徵收」方式永久取得臨時軌道用地，二者就臨時軌用地之使用方式及期間存在極為顯著之基本差異。復依上述96年及98年7月綜合規劃報告的規劃可知，原軌案及核定案都是採用鐵路永久軌地下化的方法，消除地面上的平交道等交通障礙，達到都市縫合的目標；在鐵路地下化施工期間，因仍須維持鐵路營運，故兩方案均規劃有臨時軌與永久軌，在永久軌施工期間，以臨時軌經營鐵路運輸，只不過兩案的臨時軌與永久軌位置互換而已；核定案是以現成的原有軌道作為臨時軌，僅須在原有軌道的東側位置施作永久軌即可，不必另行施作臨時軌，而原軌案則是在現有軌道的下方位置施作永久軌，且沿著永久軌東側新設臨時軌；核定案的永久軌所設計之路權總寬度最少需16.3公尺，而施作臨時軌的最小寬度則需11公尺，但於計算地下隧道路權範圍時，有將連續壁外推1公尺部份計入，所以有1公尺的範圍會與臨時軌交疊，故二者合計最小寬度為26.3公尺（交疊1公尺須扣除）；而臺鐵局營運中的原有軌道之路權寬度在不同路段有不同的路權寬度，在路權寬度小於
26.3公尺的路段，因土地不敷使用，為施工所需，即有徵收私有土地或撥用公有土地之必要，而臺鐵局原有軌道在衛民街附近路權寬度最窄處僅約11公尺，且原有軌道東側有一平行巷道，已無腹地，不足以因應上述合計最小寬度26.3公尺的需求，故原軌案規劃採取向原有軌道東、西兩側徵收私有土地及撥用公有土地的方式以取得需用土地施作永久軌與臨時軌；而核定案則因以原有軌充作臨時軌而無須施作，只向東側取得需用土地以施作地下永久軌。此有84年、96年及98年7月綜合規劃報告及各方案之路段斷面示意圖（本院106年度訴字第400號卷五第112-113頁簡報資料）可參。
(四)原軌案及核定案有關公、私有土地拆遷範圍（需地面積）及建物拆遷面積部分之比較：
1、核定案公、私有土地拆遷範圍（需地面積）小於原軌案：
(1)「原軌案」公、私有土地拆遷範圍56,797平方公尺：
A、依98年3月綜合規劃報告第1冊第8-4頁及附錄三原方案（即原軌案）土地清冊，原軌案規劃取得公有土地13,144平方公尺及徵收私有土地24,027平方公尺，合計面積為37,171平方公尺。
B、惟經本院106年度訴字第400號判決調查結果，參加人鐵道局計算上開98年3月綜合規劃報告第1冊附錄三關於原軌案之徵收面積時，多計688平方公尺（各筆土地規劃面積大於登記面積之總和），其中關於「私有」土地則多計516平方公尺，故扣除上述多計之面積後，98年3月綜合規劃報告第1冊關於原軌案之徵收面積總額應為36,483平方公尺（計算式：37,171平方公尺－688平方公尺＝36,483平方公尺），其中私有土地徵收面積為23,511平方公尺（計算式：24,027平方公尺－516平方公尺＝23,511平方公尺），公有土地徵收面積則為12,972平方公尺（計算式：36,483平方公尺－23,511平方公尺＝12,972平方公尺）。復依本院106年度訴字第400號判決調查結果，96年綜合規劃報告第4章第4-14頁至第4-15頁有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」之記載，係沿襲抄錄84年綜合規劃報告之內容及數據，並未依96年綜合規劃報告所定直線段最小需求寬度25.81公尺去同步調整、更新其土地清冊擬使用面積內容；且原軌案亦有於臨時軌東側留設6米平行巷道之必要，而依參加人鐵道局所提之臺南鐵路地下化既有東側巷道平面示意圖（本院106年度訴字第400號案卷三第395頁）所示，係指(A)長榮新城路段約140公尺，(B)開元國小路段約120公尺，(C)衛民街至文化新城路段約2,410公尺及(D)保仁路以南路段約160公尺等處，合計長度約2,830公尺；又96年綜合規劃報告之原軌案亦未規劃林森路站及南臺南站2座通勤車站。從而，加計上述原軌案有設置6米平行巷道必要所需土地面積16,980平方公尺（計算式：2,830公尺6公尺＝16,980平方公尺），以及增設南臺南站及林森路站兩座通勤站而應增列需地面積3,334平方公尺（98年7月綜合規劃報告第3-75至3-76頁），合計56,797平方公尺（計算式：36,483平方公尺＋16,980平方公尺＋3,334平方公尺＝56,797平方公尺）。
C、又承前述，臺鐵路權範圍之訂定，就直線段之最小需求寬度而言，84年綜合規劃報告所規劃之最小需求寬度為23.61公尺，96年綜合規劃報告訂定之最小需求寬度增加為25.81公尺，隨著所規劃的最小需求寬度增加之結果，其需用土地的面積也必然隨之增加，然而原軌案之原方案土地清冊的內容，並沒有依照96年綜合規劃報告所訂定之25.81公尺最小需求寬度去調整、更新其內容，嗣98年7月綜合規劃報告之核定案所訂定的最小需求寬度又修正增加為26.3公尺。按路權範圍訂定之最小需求寬度及各項施工淨距等規劃內容，係為符合安全施工距離之要求，於計算不同方案所需用土地面積時，應以相同標準加以計算，才能在相同的基礎上對照比較，業如前述，原軌案欲達到與核定案相同之效益，其路權寬度勢必等幅增加，始具比較基礎，不能在不同效益之基礎下，單純為面積的比較。因此，按相同的工程規劃設計標準，則上述依98年3月綜合規劃報告第1冊附錄三原方案（即原軌案）土地清冊所計算之原軌案需地面積，至少須就規劃範圍全線再增加2.69公尺寬度的需地面積，則原軌案須拆遷的土地面積將遠超過56,797平方公尺。再從規劃範圍長度觀之，原軌案96年綜合規劃報告（第1-6頁）規劃範圍，北起永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356＋961.725），至生產路以南約1.41公里為止，全長7.55公里；而核定案98年綜合規劃報告之規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。如按相同的工程規劃設計標準，原軌案尚須就此0.68公里規劃範圍加計需地面積，附此指明。
(2)「核定案」公、私有土地拆遷範圍為51,418平方公尺：核定案依98年3月綜合規劃報告第1冊（第8-9頁）土地權屬表所載，需取得非臺鐵局土地5.1公頃，其中公有土地面積為21,121平方公尺、私有土地面積則為30,297平方公尺，合計51,418平方公尺，確實小於上述原軌案的需地面積56,797平方公尺。
2、核定案需用私有土地面積、筆數亦小於原軌案：
(1)核定案依98年3月綜合規劃報告第1冊（第8-9頁）所載，須徵收取得私有土地面積為30,297平方公尺；且核定案需用368筆私有土地，占土地總筆數581筆之63％（參見98年3月綜合規劃報告第1冊第8-10頁及附錄四建物拆遷調查表）。
(2)原軌案依98年3月綜合規劃報告第1冊附錄三土地清冊所載，在未計入設置6米平行巷道所需土地面積之前，須徵收的私有土地面積為23,511平方公尺（已扣除各筆土地規劃面積大於登記面積之總和516平方公尺），業如前述；而原軌案需用542筆私有土地，占土地總筆數756筆的71％（參見98年3月綜合規劃報告第1冊第8-10頁及附錄三建物拆遷調查表），且此為96年綜合規劃報告之數據，由於當時並沒有規劃要新設6米巷道，當然未將新設6米巷道需地的筆數計入。至於尚須加計之6米平行巷道所需私有土地面積，依前述原軌案所需公有土地面積12,972平方公尺及私有土地面積23,511平方公尺之比例計算為10,942平方公尺【計算式：16,980平方公尺（設置6米平行巷道所需總面積）23,511平方公尺（私有土地面積）/36,483平方公尺（公、私有土地需地面積合計）＝10,942平方公尺】，然而衡以原軌案係兼向東、西兩側取得需用土地，而核定案則僅向東側取得需用土地，與西側土地並無關涉；且原軌案須設6米平行巷道需求位置也是在東側，因此，本院認為應以核定案向東側取得需用的公、私有土地面積比例，據以計算原軌案之6米平行巷道所需私有土地面積，較合乎需求土地之巷道位置在東側的實際狀況，爰據此核算原軌案須加計之6米平行巷道使用私有土地面積應為10,005平方公尺【計算式：16,980平方公尺（設置6米平行巷道所需總面積）30,297平方公尺（私有土地面積）/51,418平方公尺（公私有土地需地面積合計）＝10,005平方公尺】，故原軌案須使用之私有土地的面積合計33,516平方公尺（23,511平方公尺＋10,005平方公尺＝33,516平方公尺）。
(3)綜上，核定案所須徵收的私有土地面積為30,297平方公尺，較原軌案所須徵收的私有土地面積33,516平方公尺減少3,219平方公尺，且所須徵收私有土地筆數為368筆，亦較原軌案之542筆減少174筆。
3、有關原軌案及核定案關於建物拆遷面積之爭議：
(1)不論是核定案或原軌案，凡坐落在需地範圍內的公、私有土地上的建築物及其他地上物，均因施工而必須拆除或遷移，因此，兩方案建物拆遷面積之比較，與兩方案公、私有土地拆遷範圍之比較，其實是同一個議題，從不同角度觀察而已，並沒有本質上的不同。兩方案就施工範圍需用土地之取得，原軌案的規劃是採取向原有軌道東、西兩側徵收、撥用的方式以取得需用土地；而核定案則採取只向東側取得需用土地的方式來施作地下永久軌，均無可避免須取得私有土地才能成辦，但是如果鐵道是經過人口密集的住宅區，則主張向軌道兩側取得需用土地之原軌案與只向東側取得需用土地之核定案，二者相較，前者影響的土地筆數與拆遷戶數，應該會比後者多（兩側的總數大於一側），不過就個別土地或建物所有人所受影響或侵害的程度而言，後者應該會大於前者（本來兩側分擔改為一側單獨負擔）。
(2)觀諸98年3月綜合規劃報告第1冊附錄三及附錄四之建物拆遷調查表，雖然各就原軌案與核定案詳列須拆遷之建物位置（須對照工程圖里程標示）、建物形式（構造及樓層數）、建物面積、拆除總樓板面積，但並未載明其公私權屬，而建物登記面積，未必等同實際建築面積，且牴觸施工之建築物均已拆除，因此無從再調查據以比較，何況原軌案本來就未規劃及調查倘在東側新設6米平行巷道所需拆除之房屋面積，在此情形下，當然無從逕認核定案對私有建物的拆除面積、拆除總樓板面積小於或大於原軌案。
(五)原處分徵收原告所有系爭土地，並未牴觸司法院釋字第732號解釋所揭示之最小侵害原則及比例原則，核屬適法：
1、按「中華民國90年5月30日修正公布之大眾捷運法（下稱90年捷運法）第7條第4項規定：『大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機關依法報請徵收。』77年7月1日制定公布之大眾捷運法（下稱77年捷運法）第7條第3項規定：『聯合開發用地……，得徵收之。』79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱開發辦法）第9條第1項規定：『聯合開發之用地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……。』此等規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」司法院釋字第732號解釋著有明文。
2、經查，本件參加人鐵道局為辦理系爭鐵路地下化工程申請徵收包含原告所有系爭土地在內之22筆土地，均於000年0月00日生效之「變更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區○路地下化）（第一階段）」，遭劃定為公園道用地（兼鐵路使用）、道路用地（兼鐵路使用）或鐵路用地範圍內，此有徵收土地清冊、徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附徵收土地計畫書（第728-733、746-754頁）為憑，足證參加人鐵道局所申請徵收之土地，均為於交通事業及直轄市交通規劃所必須之土地，並無司法院釋字第732號解釋所指報請徵收交通事業所必須者「以外」之毗鄰地區土地（即非交通事業所必須之土地），使土地資源之利益重新分配或移轉國家或其他私人享有之情形。
3、其次，就鐵路地下化所需用土地之取得，原軌案的規劃是採取向現有軌道東、西兩側徵收、撥用以取得需用土地；而核定案的規劃則採取只向東側取得需用土地的方式來施作地下永久軌；總體而言，鐵路地下化（永久軌）不論採取核定案或原軌案，均無可避免須取得私有土地才能成辦，差別僅在於如採核定案，係向現有軌道東側取得需用土地，如採原軌案，則向現有軌道東、西兩側取得需用土地，東、西兩側私有土地的重要性，自無高下之別，均受法律同等保障，業如前述。原告雖主張98年7月綜合規劃報告導致徵收面積大幅增加，顯與司法院釋字第732號解釋所揭櫫之最小侵害原則意旨不符云云。然而，98年7月綜合規劃報告的規劃，不僅沒有發生使得核定案大幅增加徵收面積的事實，相較之下，核定案所須徵收的私有土地面積為30,297平方公尺，反而比原軌案須徵收的私有土地面積33,516平方公尺減少徵收3,219平方公尺，且減少徵收私有土地174筆，業如前述，就此足見原處分無違於司法院釋字第732號解釋所揭示的對人民最小侵害原則。
4、原告主張99年環差分析報告第3-42頁載明：「原規劃報告於臨時軌用地取得方式擬採租用方式辦理，經98年7月臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告中，評估修正原規劃報告，而將永久地下軌道設於現有軌道東側（即原規劃之臨時軌道位置），……依綜合規劃成果，地下化工程所需之用地，除現有臺鐵路權範圍外，需再徵收約5.14公頃，與原環說（永久軌部分計畫徵收0.89公頃土地，臨時軌部分撥用約1.1公頃之計畫道路用地及租用約0.63公頃之住宅用地）比較所需徵收之面積較大。」等語，足見東移案導致工程用地徵收範圍從0.89公頃增加至5.14公頃，此增加之徵收範圍，其如係為提高土地使用效益，以挹注工程經費，即難謂與最小侵害原則相符云云。惟查，為解決臺南地區社經發展產生之交通問題，及均衡區域開發，改善鐵路營運及都市交通狀況，促進運輸系統之整合及協調和改善環境，臺灣省政府於84年12月完成84年綜合規劃報告，而該案環境影響說明書則經前臺灣省政府環境保護處85年8月12日八五環一字第48375號函核定在案，嗣因參加人鐵道局於96年起陸續修正「臺南市區○路地下化工程綜合規劃報告」，且其98年7月綜合規劃報告經行政院於98年9月9日核定，參加人鐵道局隨即依據修正內容撰寫「臺南市區○路地下化工程環境現況差異分析及對策檢討報告」及「環差分析報告」，嗣經環保署環境影響評估審查委員會第194次會議審核修正通過，定稿本並經環保署99年7月30日環署綜字第0000000 000A號函同意備查等情，此有「臺南市區○路地下化計畫」環境影響評估辦理情形說明表、前臺灣省政府環境保護處85年8月12日八五環一字第48375號函及環保署99年6月30日環署綜字第0990059089號函、99年7月30日環署綜字第0000000 000A號函附徵收土地計畫書（第783-784、790-791、792頁）足稽。由上可知，上述環差分析報告第3-42頁所稱「原規劃報告」及「原環說」，係指84年綜合規劃報告及該案之環境影響說明書。次查，84年綜合規劃報告雖係規劃於現有軌道下方施作永久軌，另於現有軌道東側佈設臨時軌，以供施工期間火車行駛，待永久軌佈設完成後，火車切換行駛原路線地下化之永久軌後，再拆除臨時軌，而臨時軌用地擬採租用方式辦理，惟84年綜合規劃報告作成當時，臺南車站尚未被指定為古蹟，亦無增設林森路站及南臺南站兩座通勤車站之規劃，且路權範圍最小需求寬度為23.61公尺（98年7月綜合規劃報告則為26.3公尺），是其路線設計規劃及工程用地範圍自迥異於98年7月綜合規劃報告（即核定案）之內容。從而，原告執84年綜合規劃報告，指摘核定案增加徵收面積，未符合最小侵害原則，實無可採。
5、至原告主張行政院核定之98年7月綜合規劃報告所採「在現行軌道東側設置永久軌」之方案，導致系爭鐵路地下化工程用地應徵收面積大幅增加，實係為挹注系爭鐵路地下化工程經費，以提高該工程之自償率乙節：
(1)經查，98年7月綜合規劃報告第8-26、8-31頁固記載：「為配合整體鐵路地下化工程的完成，站區的開發及先前準備工作都應充分配合，使在鐵路地下化完成的同時，站區的開發亦能同時完成，本案預估地下化工程完成共需7年8個月（詳第6.1.3節）。因此，本案預估在計畫執行第8年前完成開發，為達此一目標，本案需於計畫執行第1年需配合本案鐵路地下化路線的調整，因應工程細部設計，同時擬定站區整體規劃，進行都市計畫變更。之後甄選開發商，進行建築規畫設計及營建工程等。……。」「本案將受到鐵路地下化後利多影響，預估未來地價及房價均有大幅成長機會，因此本案參考目前站區附近商業及相類似的不動產產品交易行情，經當地不動產估價師考量未來增幅情形後，如表8.4-11所示，推估臺南車站在鐵路地下化暨站區開發同時完成後之開發價值為512億元。」等語（本院卷1第32-33頁）。惟查，上開98年7月綜合規劃報告第8-38頁載明：「8.5可行性評估：本章內容主要在採討配合鐵路地下化工程後騰空土地之開發效益，對於挹注工程費之可行性，本節擬就各主要權責單位，包括中央部門、臺鐵局、臺南市政府等，就其未來因應鐵路地下化工程及之後預期發生之可量化財務上的經費及效益，說明如下（參見表8.5-1）：一、中央部門：本次鐵路地下化之工程經費預估為293.60億元，就此次取得土地，未來地層面將供臺南市政府作為地方公共設施使用。而原公有土地開發權益歸土地原管有單位原則下，對本次工程經費無法產生直接挹注的效果。二、臺鐵局：基於土地開發權益歸屬土地之原管有單位所有之原則下，原臺鐵局管有之土地權益仍歸屬在臺鐵局之下，則預估公共設施用地讓售及參與站區土地開發所獲得之收益，預估將近33.6億元，惟鐵路地下化後，預估將新增營運維修成本，按原方案評估鐵路地下化後新增車站營運維修成本估計在完工後35年新增加成本為183.58億元。對於臺鐵局而言，如考量用土地開發效益挹注未來鐵路地下化後之營運維修成本，則挹注效果有一定的限度。」等語（本院卷1第151頁）；而第9-2頁亦明確指出：「9.1.3財務分析結果：基於公共建設以非營利為目標，係以國家社會整體效益為依歸之財務特性，本計畫對於增加臺鐵客運量並無顯著影響，且地下化後騰空之路廊土地，主要規劃為綠帶、人行道、道路等公共設施使用，爰此，本計畫於評估期間內無法回收。9.1.4土地開發效益對鐵路地下化主體工程財務之挹注能力：……未來站區開發後之獲利，配合都市計畫變更後土地回饋予市府後，仍以土地管理機關（臺鐵局為主）為分配對象，在此原則下，無法提供挹注工程費之土地開發效益。」等語（本院卷1第155頁）。由上可知，本件鐵路地下化後站區騰空之土地開發，主要規劃作為公共設施使用，對於工程經費並無法直接產生挹注之效果，自無原告所稱98年7月綜合規劃報告藉由土地開發利益挹注鐵路地下化工程經費之情。
(2)次查，交通部陳報96年綜合規劃報告（即原軌案），經行政院轉交經建會審議結果，該會以軌道次類別建設經費拮据，未來年度已無額度支付新計畫，為利推動本案，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性，此有經建會96年10月25日都字第0960004851號函附本院卷1（第35-37頁）可考；惟嗣經建會於101年9月6日以都字第1010003964號函（本院106年度訴字第400號卷1第325頁）說明指出，因臺南市區○路地下化計畫核定時間在前，建議依交通部意見不適用行政院嗣於101年7月24日核定之「跨域加值公共建設財務規劃方案」辦理。且查臺南市區○路地下化計畫係以逐年編列公務預算方式支應建設經費，自無原告所指為了以土地開發效益挹注系爭地下化工程經費，而併就系爭鐵路地下化工程與鄰近區域辦理都市更新，導致徵收面積大幅增加之情事。按凡有建設計畫，即應評估經費並其來源，為行政機關在規劃過程中應思辯的構想之一，也符合計畫形成自由須考量使各方利益處於協調狀態之權衡目的，自不應以經建會曾經建請評估本件建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性一節，即據以否定98年7月綜合規劃報告整體評估結果的價值。因此，在核定案需用私有土地面積為30,297平方公尺，比原軌案需用私有土地面積33,516平方公尺減少3,219平方公尺，且減少需用私有土地174筆之情形下，本件土地徵收以核定案作為規劃徵收範圍之基礎，當不應被認定為違法。
(六)本件徵收處分並無判斷基於錯誤及不完全之違法：
1、承前所述，核定案除須使用的私有土地面積及須拆遷的私有土地筆數均較原軌案少外，由鳥瞰的角度觀察，核定案構想在原有軌道東側配置永久軌尚有以下之優點：
(1)以原有軌為臨時軌，免設臨時軌道，不僅可以免去設置臨時軌道的經費、施工期間及原有軌切換到臨時軌的流程，還可以因此縮短地面交通黑暗期。又因為設置臨時軌道是原軌案的施工要徑，一定要等臨時軌道設置完成，將營運中的原有軌切換到臨時軌繼續維持鐵道的營運後，才能在撤除原有軌的位置施作地下化永久軌隧道。就此而言，兩方案相較之下，核定案既然不必另外施作臨時軌工程，則與臨時軌工程相關工作的時間即可減省，不論減省的期間估計長短，均不影響核定案因此臨時軌工程相關的工作時間之減省，就施工期間之比較而言，明顯較優於原軌案之結論。
(2)在永久軌施工區以覆蓋板供通行、救災之用，就不必設置臨時巷道，不僅可以○○○區○○○○巷道功能，而免去設置臨時巷道的土地需求、工程時間與經費；且完工後將由較寬闊的鐵路廊帶道路取代各路段寬狹不一的原6米平行巷道功能，也提高路地的使用效能。
2、原告於108年5月16日行政訴訟準備狀提出附表一（本院卷1第203-204頁），主張關於原軌案部分，96年綜合規劃報告業載明原軌案總徵收面積僅約2.2公頃，建物拆遷樓地板面積僅58,186平方公尺，且其中42,512平方公尺為臺南站區建物，乃臺灣鐵路管理局所有之公有建物，實際涉及民宅者僅15,674平方公尺，相關評估數據，均明顯較東移案之徵收面積5.14公頃、建物拆遷樓地板面積95,586平方公尺為小，足徵原處分顯有判斷基於錯誤資訊之瑕疵云云。惟承前所述，核定案需用私有土地面積為30,297平方公尺，比原軌案需用私有土地面積33,516平方公尺減少3,219平方公尺，且減少需用私有土地174筆；此外，原軌案並未規劃及調查倘在東側新設6米平行巷道所需拆除之房屋面積，在此情形下，自亦無從逕認核定案對私有建物的拆除面積、拆除總樓板面積小於或大於原軌案，自難據以認定原處分違法，且此僅為單一項目，在其他整體利益衡量仍可認核定案較優時，即不影響原處分之適法性。是原告上開所訴，核無可取。
3、原告復主張依歷來規劃報告及臺灣於類似工程案例之施作經驗及技術，原軌案可在保護臺南車站古蹟之前提下施工，然遍觀系爭徵收土地計畫書及被告審議之決議理由，對於原來原軌案所採行之古蹟保護工程方案究有何不可採之重大工程風險？相關評估資料為何？均未見任何說明，卻逕謂原軌案之施作將對古蹟車站造成危害，足徵原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法云云：
(1)經查，臺南火車站係於87年12月18日經前臺灣省政府公告指定為省定古蹟，範圍包括車站本體、站務室、原派出所、第1月臺（有傳統鋼架部分由站長室北端延伸至出口南端）；88年間因臺灣省政府精簡作業後，依90年12月19日修正之文化資產保存法施行細則第76條之1規定：「（第1項）中華民國86年6月30日以前公告之第1級古蹟視為國定古蹟；省轄第2級古蹟視為省定古蹟，省轄第3級古蹟視為縣（市）定古蹟；直轄市第2級及第3級古蹟視為直轄市定古蹟。（第2項）前項之視為省定古蹟及自中華民國86年7月1日起公告之省定古蹟，自中華民國88年7月1日起視為國定古蹟，其主管機關為內政部。」從而，臺南火車站車站本體、站務室、原派出所、第1月臺（有傳統鋼架部分由站長室北端延伸至出口南端）自88年7月1日起視為國定古蹟，此有96年綜合規劃報告（第1-6頁）及98年7月綜合規劃報告（第3-63頁）可參。
(2)次查，無論是原軌案或是核定案所規劃的鐵路地下化施工，依我國鐵道工程施工技術水準均有施作可行性，此觀96年綜合規劃報告及98年7月綜合規劃報告所規劃之內容即明。因此，純從施工技術的觀點來看，兩方案對古蹟造成的風險應屬相當。然依原軌案之96年綜合規劃報告，其地下化施工路線將經過臺南火車站的第1月臺（有傳統鋼架的古蹟部分）下方；而核定案所規劃的施工位置較原軌案往東偏移，距離臺南火車站車站本體約40公尺，且與第1月臺間尚隔著不屬於古蹟的第2月臺及臨時月臺等情，有98年3月綜合規劃報告（第1冊第6-12頁臺南車站古蹟原方案路線圖、第6-13頁臺南車站古蹟替代方案路線圖）及98年7月綜合規劃報告（第3-58頁臺南車站新舊站相對位置示意圖）可考。相較之下，核定案所規劃的鐵路地下化施工範圍與臺南車站古蹟間之距離，顯然比原軌案的施工範圍與臺南車站古蹟間距離更遠。再依系爭徵收土地計畫書（第6頁）之「行政院核定案、『臨時軌』方案綜合評估比較表」所載，核定案所規劃的鐵路地下化施工範圍與臺南車站古蹟間之距離約20公尺，而原軌案所規劃之永久車站地下站體與臺南車站、月臺古蹟有重疊部分，基於相對位置距離的比較來看，核定案之地下化施工對臺南車站古蹟造成的風險應低於原軌案。又查，臺南車站固可採管冪拖底保護施工，然○○○區○○段施工，而工作井影響站前北門路之交通工期及經費大幅增加，且該工法亦無法保證古蹟車站不受沈陷影響，臺南車站屋齡已超過80年，屋況老舊，若在古蹟車站下方施工或遇強震，很可能會產生差異沈陷，造成古蹟毀損，無法補救，此有參加人鐵道局106年11月8日系爭鐵路地下化工程申請徵收土地並一併徵收其土地改良物案簡報（第50-53頁「臨時軌案對臺南古蹟車站安全影響評估」）可參。是本件徵收處分顯係經評估核定案及原軌案兩方案後，認核定案對臺南車站古蹟之影響較小，並非基於不完全之資訊所作成。原告上開所訴，實無可採。
4、又原告主張依96年綜合規劃報告，顯示將來「原軌案」於鐵路地下化後，就東門路至龍寶路段部分，在「未包括」人行道及景觀綠帶之寬度下，可開闢道路寬度即已高達18公尺至
29.5公尺；對比「核定案」同樣於東門路至龍寶路段部分，98年7月綜合規劃報告規劃可開闢道路寬度同樣為18公尺至
29.5公尺，可知兩方案於達成都市縫合效益上並無重大差別，被告所稱核定案達成之都市縫合效果較原軌案為優，且原軌案於騰空後寬度僅16.3公尺，顯係基於錯誤資訊之判斷云云。觀諸96年綜合規劃報告第3-61頁圖3.3.2-1「東門路至寶龍路段平面道路標準斷面圖」及98年7月綜合規劃報告第3-33頁圖3.3-1「「東門路至寶龍路段平面道路標準斷面圖」所載（本院卷1第239、241頁），其內容固屬相同，可認核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）相當，惟本於行政機關對於行政計畫之確定享有一定的計畫形成自由之觀點，參加人鐵道局綜合評估各項方案後，認「在現行軌道東側設置永久軌」之方案在用地取得、建物拆遷、古蹟車站影響、鐵路營運、建設時程、總經費等方面，均較「原軌案」為優，遂決定採行該方案，業經行政院於98年9月9日核定，嗣參加人臺南市政府依上開核定案變更仁德區（文賢地區）都市計畫，被告並據以核定本件徵收，尚難認被告之判斷有何瑕疵。是原告上開所訴，亦無足取。
(七)被告未辦理聽證程序，並無違反司法院釋字第709號及第739號解釋意旨：
1、按「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。（第4項）需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」「中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。」土地徵收條例第10條及第15條第1項定有明文。次按「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」行政程序法第107條亦有明文，其立法理由略以：「二、聽證源於訴訟程序，後來亦適用於行政程序，於行政決定作成前，給予當事人就重要事實表示意見之機會，藉以避免行政機關之恣意專斷，保障當事人之權益。但若規定任何行政處分作成前均應舉行聽證，恐對人力、財力造成不必要之浪費，而影響行政效率，爰明定行政機關遇有本條各款情形之一者，始舉行聽證。」由上可知，土地徵收條例僅規定需用土地人於申請徵收土地或土地改良物前，應舉行聽證、公聽會或說明會，並未規定中央主管機關即被告審議徵收案件須舉行聽證為之，則聽證程序即非屬被告審議法本件系爭徵收案件定必經之程序。從而，被告未辦理聽證程序，並不違法。
2、又按「中華民國87年11月11日制定公布之都市更新條例第10條第1項（於97年1月16日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。同條第2項（於97年1月16日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項前段（該條於99年5月12日修正公布將原第3項分列為第3項、第4項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第9條第3款、第20條第1項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第9條第6款、第26條第1項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」司法院釋字第709號及第739號解釋分別著有明文。核上開司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定而論，而司法院釋字第739號解釋，則係就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件、第9條第3款、第20條第1項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第9條第6款、第26條第1項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，及同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲而論，其釋憲標的均與本件所涉及之土地徵收法規、案件類型無關。是以原告指摘被告未經辦理聽證程序，遽以原處分核准徵收，顯與司法院釋字第709號及第739號解釋所揭之正當法律程序原則不符云云，實無可採。
(八)原處分並未違反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」原則：
1、按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，行政程序法第9條定有明文，該條無非係規定行政機關在行政程序中應依職權調查證據，並就有利及不利於當事人之事證一律注意，不得僅採不利事證而捨有利事證於不顧而言。
2、經查，本件參加人鐵道局於申請徵收前，分別於102年3月29日、102年5月7日、105年9月26日、105年11月18日召開4場公聽會，說明「臺南市區○路地下化計畫（仁德區）」興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人意見，且對於渠等所提之意見進行明確回應及處理，嗣後亦將公聽會會議紀錄以公告及書面方式通知陳述意見之土地所有權人或利害關係人，此有參加人鐵道局102年3月15日鐵工規字第10200035971號公告（徵收土地計畫書第51-52頁）、102年4月16日鐵工規字第10200050862號公告（徵收土地計畫書第74-75頁）、105年8月30日鐵工規字第10500110302號公告（徵收土地計畫書第114-115頁）、105年11月3日鐵工規字第10500140092號公告（徵收土地計畫書第142-143頁）、歷次公聽會簡報資料（徵收土地計畫書第59-73、84-111、125-139、153-167頁）、參加人鐵道局102年4月15日鐵工規字第1020004996號函檢附102年3月29日公聽會會議紀錄（徵收土地計畫書第168-169頁）、「臺南市區○路地下化計畫」仁德區第1場公聽會所有權人及利害關係人陳述意見及相關回應處理情形一覽表（徵收土地計畫書第173-182頁）、參加人鐵道局102年5月24日鐵工規字第1020004996號函檢附102年5月7日公聽會會議紀錄（土地徵收計畫書第218-219頁）、「臺南市區○路地下化計畫」仁德區第2場公聽會所有權人及利害關係人陳述意見及相關回應處理情形一覽表（徵收土地計畫書第233-247頁）、參加人鐵道局105年10月26日鐵工規字第1050013640號函、第00000000000號函檢附105年9月26日公聽會會議紀錄（土地徵收計畫書第280、255-263頁）、參加人鐵道局105年12月20日鐵工規字第1050016328號函、鐵工規字第10500163281號函檢附105年11月18日公聽會會議紀錄（土地徵收計畫書第331、287-306頁）可稽。次查，本件原告分別於105年9月26日及同年11月18日公聽會以書面主張系爭鐵路地下化工程路線規劃尚有其他替代方案，無須徵收其所有系爭土地，故本件徵收不具必要性等語，參加人鐵報局回覆略以：經綜合考量評估結果，核定案（即東移案）在臺鐵營運安全、臺南古蹟車站保護、市區交通影響、民房拆除範圍、都市縫合發展、工期及經費等主要評比項目表現，皆優於其他評估方案，確為經全方位考量且較符合公共利益之最適方案；至臨時軌案對市區交通衝擊較大、建物拆除面積亦較大，且不利臺南古蹟車站之保護，故未予採用，是本件徵收符合公益性、必要性、適當性及合法性等語，亦有原告第1場、第2場公聽會書面意見陳述書（徵收土地計畫書第264、316-319頁）暨土地所有權人及利害關係人意見及回應處理情形（徵收土地計畫書第260、295-298頁）為憑。由上足見參加人鐵道局確有依土地徵收條例第10條規定，舉行多場公聽會、說明會，向土地所有權人充分說明採行核定案之理由及本件徵收之必要性，並完整保障土地所有權人陳述意見之機會。
3、又查，參加人鐵道局提出本件徵收案之申請後，被告即依土地徵收條例第15條及其土地徵收審議小組設置要點規定組成土地徵收審議小組，且被告土地徵收審議小組於106年11月8日召開第145次會議審查本件徵收案時，亦依自救會之請求，以書面通知自救會派員出席陳述意見，此有被告送達證書及106年11月8日被告土地徵收審議小組第145次會議簽到簿附本院卷1（第167、169-172頁）可參。復觀諸106年11月8日被告土地徵收審議小組第145次會議紀錄（原處分卷第18-21頁）載明：「決議：准予徵收。理由：一、『臺南市區○路地下化計畫』（以下簡稱本計畫）報經行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函核定，起點為永康區大橋站，終點○○○區○○路○○道以南側，共經過臺南市北區、東區及仁德區等3個行政區，全長8.23公里。地下隧道完工後，可消除鐵路平面阻隔及沿線鐵路噪音，減少平交道交通意外事故的發生，改善鐵路設施提高服務水準，促進鐵路客貨運輸之現代化，平衡都市○○○○路地下化工程之公益性及必要性已有社會共識。二、因考量經費編列及工期，且工程係於都會中心車輛、人口密集地區進行，如一次施工，對臺南市市區交通影響至為嚴重，故採分段辦理用地取得。三、本案工程位於臺南市仁德區，……。其用地勘選，係以交通部臺灣鐵路管理局原有路權用地範圍為原則，考量現有用地東側局部為現有巷道，並綜合鐵路現況、土地地形、行車安全、運轉需求、市區交通衝擊影響及臺南車站古蹟保護等各項因素，依據相關法令規章規劃設計，在兼顧施工期間維持鐵路正常營運，且在拆遷最小之原則下劃設用地範圍，已就損失最少地方為之。……七、工程範圍內無已登錄之文化古蹟。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。……九、……。另該局（即本件參加人鐵道局）列席代表會中對用地取得方式再詳予說明，本案工程係永久使用，因隧道上方覆土深度不足，考量工程結構安全，且鐵路地下化後，上方仍有通風口、逃生口﹑機電設施等鐵路設施相關突出物，並考量行車安全，故必須以取得土地所有權方式辦理。……。」等語。是以，本件被告土地徵收審議小組委員確實給予土地所有權人陳述意見之機會，且於綜合聽取土地所有權人及需用土地人之意見後，始作成核准徵收處分，核對土地所有權人有利及不利情形，已盡相當注意義務，程序上並無違誤。原告主張被告對於居民於公聽會及108年11月8日土地徵收審議小組會議之陳述意見完全未納入參酌，更未說明採或不採之理由，明顯違反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則云云，並無足採。
(九)本件徵收已踐行實質協議價購程序：
1、依土地徵收條例第11條規定，需用土地人踐行協議價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，始以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而前開徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫，若土地被徵收人已於協議價購會議中充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議，應足認已踐行實質協議價購程序。
2、經查，本件參加人鐵道局為辦理系爭鐵路地下化工程範圍內用地取得，先後以102年9月16日鐵工規字第1020012897號、第00000000000號、103年7月9日鐵工規字第1030009032號及106年1月3日鐵工規字第1060000001號開會通知單，檢附協議價購用地說明、契約書、徵收補償說明資料、土地歸戶清冊及陳述意見書等文件，通知各土地所有權人，分別於102年10月1日下午2時30分、102年10月2日上午10時30分、103年7月22日上午10時30分、106年1月18日上午10時30分召開4場協議價購會議，與區內所有權人及相關繼承人協議以價購方式取得土地，此有參加人鐵道局102年9月16日鐵工規字第1020012897號、第00000000000號、103年7月9日鐵工規字第1030009032號及106年1月3日鐵工規字第1060000001號開會通知單附徵收土地計畫書（第338、342、346、379頁）足稽。次查，本件協議價購價格係參加人鐵道局參考政府相關公開資訊及委由不動產估價師查估取得各項市價資訊，經綜合評估後，採不動產估價師查估之價格，並加發給協議價購獎勵金每平方公尺120元，其中系爭土地105年之合理市價經不動產估價師估定為每平方公尺9,800元，加計獎勵金後，協議價購價格為每平方公尺9,920元，此觀徵收土地計畫書（第21頁）記載甚明，並有客觀不動產估價師事務所不動產估價報告書節本附徵收土地計畫書（第772-774頁）可參。
3、再查，原告於102年10月2日協議價購會議中主張：「1、鐵路地下化請考量以民間提出之版本較行政院版本可行，以解決路權爭議。2、本人土地14年前公告土地現值16,800元，至今僅6,200元，市價訂9,100元實不合理，應重新評估符合市場行情。」等語，經參加人鐵道局綜合答覆略以：「……
（七）案內土地以價購方式辦理，其購買係以當期（102年）之一般正常交易價格公開資訊作為市價參考，如達成協議，每平方公尺土地加發120元，又依內政部101年9月19日臺內地字第1010303131號令以市價達成協議價購者免徵土地增值稅，其補償費發放期程較徵收為快。……」等語。嗣原告於102年10月29日提出申請書，質疑系爭土地公告現值之評定不合理，並主張系爭土地102年公告現值為每平方公尺6,100元，依修正前土地徵收條例規定，補償費為每平方公尺8,540元（6,100元1.4＝8,540元），而參加人鐵道局所提之協議價購價格為每平方公尺9,100元，僅較修法前多560元，明顯過低等語，經參加人鐵道局以102年11月5日鐵工規字第1020015201號函轉參加人臺南市政府辦理，參加人臺南市政府乃以102年12月9日府地價字第1021104017號函復原告，略以：「說明：……四、經查旨揭土地重測前為牛稠子段209-3地號，91年以前劃屬仁德區14○○○區段○○○○段空軍後勤供應部，○住○區○○區段，90年7月公告現值為每平方公尺9,900元）。轄區地政事務所於91年依平均地權條例辦理公告現值調整作業劃分地價區段時，因旨揭土地都市計畫使用分區係農業區，爰依上開地價調查估計規則規定檢討地價區段，○住○區○○區段調整為農業地價區段，再依地價調查估計規則第21條規定估計其區段地價，並提請本市地價評議委員會評議通過，於法尚無違誤。」等語。嗣原告於103年7月22日協議價購會議中提出陳述書主張：「一、仁德段內和愛段516-1、516-2地號土地所定市價不符合市場合理市價，其理由如下：1、目前臺南市土地漲價幅度約在3成以上，尤其東區、仁德區及永康區漲幅更大，惟103年度評定市價每㎡為9,200元，較102年評定市價9,100元，僅調高100元，不符合目前漲價比例。2、本區段徵收之土地，依照實價登錄資料顯示，8公尺土地大約有6筆土地，每坪大概在60,000元左右，惟和愛段516-1、516-2地號土地，係面臨10公尺道路之土地，所定市價僅有30,000元，明顯偏低甚多，本人實難接受，請重新評定市價以符合市場價格。二、本次工程用地徵收前協議價購會議，貴局僅就形式說明法定價購金額。土地所有權人僅能依照貴局所定每㎡協議價格全額接受或不接受，並無就土地價格實質進行協商，參照苗栗大埔案臺中高等行政法院的判決，此次協議價購程序，顯不合法。」等語，經參加人鐵道局綜合答覆略以：「……（二）本次協議土地價格係參考政府公開資訊，查詢內政部『不動產交易實價查詢服務網』所登錄仁德區毗鄰本計畫用地之買賣實例（毗鄰地僅有本局102年價購土地），經綜合評估後加計每平方公尺120元核算，為本次協議價購之價格。綜此，協議價購土地價格較徵收補償價格為高，價購方式比照民間買賣，但免徵增值稅。」等語。嗣原告再分別於103年8月5日、8月13日、8月14日、8月22日、9月10日提出陳述書，主張協議價購之地價偏低，經參加人鐵道局分別以103年8月8日鐵工規字第1080010649號函、103年8月20日鐵工規字第1030011109號函、103年9月2日鐵工規字第1030011445號函、103年9月25日鐵工規字第1030012286號函復原告略以：本件協議價購之標準係依據被告（即內政部）函示參考政府公開資訊所登錄之臺南市仁德區毗鄰本計畫用地之買賣實例，經綜合評估後每平方公尺加計120元核算為本次協議價格，而原告所有系爭土地，西側鄰現有鐵路、南北側鄰公共設施鐵路用地、東側為農業區，遂依據毗鄰農業區之價格等因素估算地價，另週邊土地估定之地價較高，係所毗鄰之土地都市計畫編定○住○區○○○○區段地價因素包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、發展趨勢及其他影響因素等語。此外，參加人鐵道局原訂於103年8月18日前往原告住家溝通協調，惟遭原告拒絕。嗣原告復於106年1月18日協議價購會議中以陳述意見書主張：「……二、本案價購之價格每坪定在3萬～6萬元不等，核與鄰近之『照顧住宅方案』之用地市價每坪大約20萬元左右，差異甚大，不符合實際行情，請重行評定。三、本區段價購土地之『地目』既經變更為公共設施使用之『鐵道用地』及『道路用地』，其用途均係供鐵路地下化工程使用，其用途均屬一致，並無差別，而每坪價格則在3萬～6萬元之間，顯有差別待遇，……，故本人和愛段516-1、516-2地號土地價格應與其他同地目之價購每坪金額一致。……。四、本次協議價購金額係由貴局自行所定，土地所有權人僅能依照貴局所定每平方公尺協議價金額接受或不接受，無就土地價格實質進行協商，依照苗栗大埔案臺中高等行政法院100年原審及103年判決協議價購程序，顯不合法。故請能就土地價格實質進行協商。五、依照貴局所附之『臺南市區○路地下化○○○○○段000000000000000000號1-1臺南市○○區○○段○○○○○○號：……105年協議金額應為12,790,004元。2、編號1-2臺南市○○區○○段○○○○○○號：……105年協議金額應為5,972,105元。六、本人同意依照上列重新計算價購之金額出售予貴局。」等語，參加人鐵道局除當場答覆外，另以106年2月18日鐵工規字第1060002382號函復原告略以：「說明：……三、依內政部101年2月2日臺內地字第1010085864號函：協議價購應依市價與所有權人協議，所稱市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。本案係委由不動產估價師查估以當期（105年）之一般正常交易價格公開資訊作為市價參考，綜合評估後另為鼓勵業主配合，如達成協議，每平方公尺加發120元之計算方式，核算為協議價格。依平均地權條例第42條第3項規定，協議價購免徵增值稅，並於移轉登記完成後一次付清價款。……
五、查臺端所屬之臺南市○○區○○段○○○○○○號土地，105年協議價購金額為2,824,164元，加計綜合評估34,582元，合計為2,858,746元整，另和愛段516-2地號土地協議金額為1,822,408元，加計綜合評估金額為22,315元，合計1,844,723元整，上開金額為105年之協議價購金額。……。」等語，此有102年10月2日協議價購協調會議紀錄（徵收土地計畫書第429-433頁）、原告102年10月29日申請書（徵收土地計畫書第448-449頁）、參加人鐵道局102年11月5日鐵工規字第1020015201號函（徵收土地計畫書第447頁）、參加人臺南市政府102年12月9日府地價字第1021104017號函（徵收土地計畫書第450-452頁）、原告103年7月22日陳述書（徵收土地計畫書第468-469頁），103年7月22日協議價購會議紀錄（徵收土地計畫書第454-460頁）、原告103年8月5日、8月13日、8月14日、8月22日、9月10日陳述書（徵收土地計畫書第486-489、492-495、496-497、499-500、503-509頁）、參加人鐵道局103年8月8日鐵工規字第1080010649號函（徵收土地計畫書第484-485頁）、參加人鐵道局103年8月20日鐵工規字第1030011109號函（徵收土地計畫書第490-491頁）、參加人鐵道局103年9月2日鐵工規字第1030011445號函（徵收土地計畫書第498頁）、參加人鐵道局103年9月25日鐵工規字第1030012286號函（徵收土地計畫書第501-502頁）、原告106年1月18日陳述意見書（徵收土地計畫書第607-611頁）、106年1月18日協議價購會議紀錄（徵收土地計畫書第586-589頁）、參加人鐵道局106年2月18日鐵工規字第1060002382號函（徵收土地計畫書第626-628頁）可考。
4、由上可知，參加人鐵道局就協議價購會議之目的、價格形成及標準，係以言詞或書面資料等方式，供各土地所有權人參考，而原告於協議價購程序中已為充分之意見陳述，參加人鐵道局並就各個意見，給與確經評估之回覆及溝通。則參加人鐵道局於申請徵收前，回歸市場交易機制，於歷次協議價購會議，按合理市價與原告及其他土地所有權人進行買賣價格之磋商，足認已依土地徵收條例第11條規定踐行實質協議價購程序；且觀系爭鐵路地下化工程需用128筆私有土地，其中已有106筆私有土地與參加人鐵道局完成價購之協議程序（參見徵收土地計畫書第8頁），可徵輔助參加人依不動產估價師事務所估價報告書所提出之價購金額應屬合理市價，自不因原告不同意該價格或基於其他理由無意願協議價購，致雙方未能達成協議，指摘參加人鐵道局未進行實質協議價購程序。是原告主張本件協議價購程序徒具形式而不合法云云，顯與事實有間，尚非可採。
七、綜上所述，原處分關於徵收原告系爭土地部分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、判決結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 110 年 2 月 3 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 3 日
書記官 黃 玉 幸