高雄高等行政法院判決
108年度訴字第478號民國109年5月14日辯論終結原 告 洪文諒被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 陳奕傑
蘇麗琴陳聖智上列當事人間有關登記事務事件，原告不服臺南市政府中華民國108年10月23日府法濟字第1081216644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明原為：「一、依行政訴訟法第4條提出臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）民國108年4月15日登記駁回字第21號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）、臺南市政府108年10月23日府法濟字第1081216644號訴願決定，因佳里地政事務所未有授權以土地登記規則處理管理人事務，逾越權限，提出撤銷訴訟。二、行政訴訟法第6條提出北門字第3168號公告，公告內容北字第2980號等申報書收件於總登記，依土地法施行法視同已總登記，依土地法第43條不得追奪分別共有權狀，有臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）103年度重訴字第229號民事判決、臺南地院臺南簡易庭102年度南簡字第708號民事裁定以上述分別共有人之繼承人計算訴訟標的，確認原告自土地所有人之繼承。三、依行政訴訟法第26條，臺南市政府為被告。四、依行政訴訟法第7條要求訴訟損失賠償。」（本院卷第25頁）。復於109年4月16日本院審理時變更其聲明為：「一、訴願決定（臺南市政府108年10月23日府法濟字第1081216644號）及原處分（佳里地政事務所108年4月15日登記駁回字第21號土地登記案件駁回通知書）均撤銷。二、被告應依原告之申請作成准予更正臺南市○○區○○段○○○○號等41筆土地（下稱系爭土地）管理人為洪臨之行政處分。三、被告應給付原告損失賠償新臺幣（下同）292萬元。」（本院卷第389頁）經核原告上開訴之變更，其請求之基礎事實相同，且被告對於原告所為上開變更無異議而為本案言詞辯論，揆諸前揭規定，亦應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣系爭土地登記為祭祀公業眾甲晒所有（其中11筆土地，現登記管理人為洪丁來；其餘30筆土地，現登記管理人為林柔、洪典、李復等3人），原告於108年3月18日向佳里地政事務所提出土地登記申請書，申請將系爭土地之管理人，變更登記為原告之祖父「洪臨」（嗣後修正為「管理人更正登記」）。佳里地政事務所審認原告申請登記事項及登記原因有誤，乃以108年3月25日登記補正字第154號土地登記案件補正通知書（下稱108年3月25日補正通知書），命原告應於文到15日內限期補正。原告逾期未補正，佳里地政事務所遂於108年4月15日以原處分駁回其申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、行政機關如何清理公共有組織並解散之，有臺南縣政府35年第3168號公告由主管機關依授權相關法令公告、土地共有人、土地清冊相關憑證，公告無人異議，由共有人全體或大部分同意解散，始得發下分別共有權狀，自然有法定權利主體。依北字第2980號申報書權利憑證收件於總登記有現行土地登記簿，可證原告曾祖洪臨為管理人暨申報人。
2、行政單位發下分別共有權狀尚認無權利主體，造成不法之臺南縣政府63年10月22日南府民行字第106015號公告，及臺南市北門區公所100年8月9日南市北門區民字第1000007211號公告。原告家父洪傳派曾以為何眾甲晒登記祭祀公業卻以神明會公告為由，對上述臺南縣政府第106015號公告提出異議，經臺南縣政府以64年4月22日南府民行字第42970號答辯書引據臺灣省民政廳63年2月27日民甲字第3213號函略以：神明會與祭祀公業均為公同共有，日據時期多通祭祀公業此通稱一案，即認為眾甲晒祭祀公業適用臺灣民事習慣調查報告第687頁，故登記機關不得認祭祀公業眾甲晒非祭祀公業，並稱無權利主體，否則違背臺灣民事習慣調查報告及臺灣省政府指示。而上述臺南市○○區0000000000000號公告，業經臺南地院103年度重訴字第229號民事判決以該公告於法無據，認定爭執該公告之派下員名冊係屬無法律利益而駁回，系爭訴願決定卻以上述民事判決認定祭祀公業眾甲晒無權利主體。然民事判決豈能否定該公告事實，且臺南地院臺南簡易庭102年度南簡字第708號民事裁定係依據臺南縣政府35年第3168號公告權利憑證進行裁定。被告應提出證據理由，否則斷章取義損害人民權益，依此臺南市政府有當被告之義務。
3、原告於108年3月8日依土地法第69條，向臺南市政府地政局陳情祭祀公業眾甲晒真實總登記狀況，管理人雖記載洪典等人，然當時洪典等人早已死亡，何能申報權利憑證，而洪臨為新任管理人，並有洪典等人除戶證明，可見總登記之登記情形與收件之權利憑證確有不同，查而有稽，故要求更正。佳里地政事務所要求以普字第19400號土地登記申請書進行處理管理人更正事務，然土地登記規則第4條明文管理人事項為非專屬法規，且依臺灣地籍清理辦法及臺灣省土地關係人憑證繳驗及換發權利書狀辦法，佳里地政事務所由土地登記處改制為臺南縣政府處理，後於68年8月20日廢止，對祭祀公業眾甲晒已無任何法源進行管理人行政處分。原告於11月收受訴願決定，於108年8月21日以訴願補正狀主張：非以專屬法規處理案件，缺乏事務權限，依行政程序法第111條，該行政處分自屬無效，但因行政訴訟法第26條，佳里地政事務所無承受以土地登記規則處理管理人事務，故應以其上級機關為被告。
4、訴願決定避談土地登記規則第4條之適用範圍，管理人事務非土地登記規則專屬法規。答辯書以704-5地號，權狀字號為北門字第3168號，並非公告字號，請問該土地登記簿謄本土地總登記登記號數權狀字號138又是什麼？為何臺南地院103年度重訴字第229號民事判決認定祭祀公業眾甲晒非祭祀公業條例之祭祀公業？原告申報書所附臺帳管理人為洪典等3人，並以除戶證明3份證明洪典等人俱已死亡，鋪陳新任管理人洪臨之選任。洪典3人既已死亡豈能逕行申報。祭祀公業眾甲晒於96年發下分別共有權狀，此事實依土地法施行法視同已土地總登記，且依最高行政法院48年判字第72號判例意旨，土地法第43條登記具絕對性。總登記之權利憑證有土地台帳祭祀公業眾甲晒管理人洪典3人、管理人洪臨選認書、洪典3人之除戶謄本。佳里地政事務所為何以權利憑證之土地台帳，否認選認書之存在及漠視除戶謄本，拒絕承認登記錯誤。答辯書稱基於登記同一性要求而不同意，卻違反最高行政法院48年判字第72號判例意旨，即土地法第43條所定之絕對效力，第三人信賴而取得土地權利時，不因登記之無效撤銷而被追奪，並非為一經為總登記即不等復為權利變更之登記。況管理人變更並未對物權為任何改變，豈會妨礙登記同一性。原告認為以土地登記規則處理管理人變更案乃違法，於108年3月26日提出異議。祭祀公業眾甲晒派下62人係經主管機關公告無人異議，由登記機關依法發下分別共有權狀，總登記收件2980等申報書視同已土地總登記，然因登記機關未以總登記如實處理而有登記錯誤，且原告無法接受由主管機關依法公告無人異議發下分別共有權狀卻認為爾等無權利主體。臺灣省政府民政廳63年2月27日民甲字第3213號函，認為祭祀公業眾甲晒適用臺灣民事習慣調查報告第687頁，明治35年所引發祭祀公業、神明會或其他之混淆，不能僅以土地台帳之記載判斷是屬祭祀公業、神明會或其他。佳里地政事務所以臺南地院103年度重訴字第229號民事判決，認定祭祀公業眾甲晒無權利主體，但該案起訴書所爭執者係臺南市北門區公所以祭祀公業條例公告派下員，並非爭執祭祀公業眾甲晒有無權利主體，而判決當以起訴內容進行審理。又臺南地院臺南簡易庭102年度南簡字第708號民事裁定，係依據北門字第3168號公告結果，上述民事判決豈有否定該公告？佳里地政事務所主張否定上述民事裁定，即否定上述民事判決。再者，臺南地院103年度重訴字第229號民事判決證件存置袋，有臺南縣政府答辯書，以臺灣省政府函引用臺灣民事習慣調查報告第687頁答辯何以神明會公告祭祀公業眾甲晒，通稱一詞代表祭祀公業眾甲晒非祭祀公業條例所稱祭祀公業不可斷章取義，逕稱眾甲晒無權利主體。
5、本件原告係依土地法第69條請求管理人更正，主張現行登記管理人必須與登記原因證明文件相同，惟登記機關悍拒土地登記簿謄本已依土地法施行法第11條總登記收件北字第2980等申報書，以所登字第1080067590號答辯書否認以上，認以上為一般登記非總登記，依法不得逸失，並否認總登記事實。依土地法第69條規定，有原始證明文件可稽，登記機關逕行登記之，即明文無土地申請書、土地登記規則之適用及授權，依行政程序法第111條第6項規定為無效。又否定依換發權狀等辦法及臺南縣政府35年第3168號公告發下分別共有權狀和事實，依行政程序法第111條第2項為無效。利用土地登記規則，斷章取義臺南地院103年度重訴字第229號民事判決否認分別共有權狀，違反土地法第43條及土地法施行法第11條，需視公告結果視同總登記之約束，依行政程序法第111條第2項、第6項及第7項規定無效。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告之申請作成准予更正系爭土地管理人為洪臨之行政處分。
3、被告應給付原告損失賠償292萬元。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、原告於108年3月18日向佳里地政事務所申請，將祭祀公業眾甲晒所有之系爭土地管理人變更登記為原告祖父「洪臨」，嗣後修正登記原因為「管理人更正登記」，佳里地政事務所以108年3月25日補正通知書，通知原告應於文到15日內限期補正，補正事項計有下列6項：(1)本案登記申請書登記事由及登記原因有誤，請補正（土地登記規則第56條）。(2)本案請檢附權利人祭祀公業眾甲○○○區○○段713……948地號所有權狀憑辦，如因故無法提出請併案辦理書狀補給登記（土地登記規則第34條、第154條、第155條）。(3)本案土地前經台端所提供之臺南地院103年度重訴字第229號民事判決，理由所敘「祭祀公業眾甲晒既非祭祀公業條例所稱之祭祀公業，即無所謂派下權」，且土地法所稱之權利人，係指民法第6條及第26條規定之自然人及法人而言，非法人之團體設有代表人或管理人者，固有當事人能力，但在實體法上應無權利能力，故未成立法人之團體，不得為權利義務主體，自無法為土地或建築物所有權登記之名義人。是本案登記權利主體未明，請提出登記名義人得為登記權利主體之證明文件，始得續而審認是否得予相關登記（民法第6條、民法第26條、68年台抗字第82號判例）。(4)本案登記權利主體未明，另參最高法院104年度台上字第752號民事判決，祭祀管理人死亡，其管理人身分非得由法定繼承人繼受，請提出具有本案申請人資格之證明文件（土地登記規則第56條）。
( 5)本案未敘明更正前後之內容，請補正（土地登記規則第56條）。(6)本案申請更正登記，查清冊土地總登記所載與台帳內容相符，另該選任書均未符合光復後法令規定及日據時期習慣，請檢附其他足資證明之文件憑辦（內政部77年5月2日台內地字第590549號函、法務部編印「臺灣民事習慣調查報告」93年版第792頁及第794頁）。嗣因原告逾期未補正，佳里地政事務所乃以原處分駁回其登記申請，於法應無違誤。
2、依土地登記總簿所載，系爭土地登記名義人為「祭祀公業眾甲晒」，其中11筆登記管理人為洪丁來，餘30筆土地管理人為林柔、洪典、李復等3人，此亦有臺南地院103年度重訴字第229號民事判決書可稽，原告對此並無爭執。再者，原告所稱之北門字第3168號公告，應為35年間土地總登記○○○區○○段○○○○○○○號（重測後為舊埕段807地號）土地換發之所有權狀，權狀字號為北門字第3168號，非原告指稱之北門字第3168號公告。該權狀記載土地所有權人為「祭祀公業眾甲晒」，管理人林柔等參名及其他土地標示資料等，尚與土地登記簿資料相符。且參內政部97年12月2日內授中民字第0970732955號函及祭祀公業土地清理要點第22點（97年7月1日廢止）規定，原告一昧指稱祭祀公業已解散，然均未提供經民政機關備查有案之祭祀公業派下員名冊、規約或派下員同意解散等證明文件，其主張所由為何，無相關證據可稽，所言尚非可採。
3、系爭土地均係於35年間已完成總登記，依臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第5條、第7條規定可知，換發權利憑證之權利證明文件，係將產權憑證與土地臺帳、不動產登記簿三者互為核對，而繳驗之產權憑證於審核後加蓋驗訖發還戳記予以發還，故日據時期土地臺帳、不動產登記簿與繳驗之產權憑證，均屬土地總登記之登記原因證明文件。系爭土地查無日據時期不動產登記簿，而土地臺帳登載所有權人為「祭祀公業眾甲晒」，管理者為「林柔、洪典、李復」，則土地總登記以土地臺帳登載之內容轉載，尚難逕認有「與登記原因證明文件所載之內容不符」之登記錯誤情事，即非土地法第69條賦予地政機關辦理更正登記之情形。且依司法院釋字第598號解釋理由意旨，土地法第69條之規定，係於無礙登記同一性之範圍內所為之更正登記。原告雖以總登記時期臺灣省土地關係人權利憑證申報書所載之申報人及申報書附件管理人選任書為據，主張系爭土地管理人「林柔、洪典、李復」為登記錯誤，應更正為「洪臨」。惟申報書非屬前開辦法所訂之登記原因證明文件之一，該申報書附件之管理人選任書亦未書有訂立日期及經任何主管機關證明其真實性等，且均與光復後民政機關核發或日據時期習慣發給之派下員全員證明等文件未合，何況登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限，故其請求不足憑採。
4、土地登記規則係依土地法授權訂定之法規命令，原告依土地登記規則第3條規定向佳里地政事務所申請系爭土地管理人變更登記（嗣後修改登記原因為「管理人更正」），佳里地政事務所接收申請登記案件後，即依土地登記規則相關規定依法審查，並以108年3月25日補正通知書敘明理由或法令依據，命原告限期補正，嗣因原告逾期未補正，該所遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分予以駁回申請，於法應無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)臺南市政府是否為本件適格之被告？
(二)原告請求被告損失補償，是否有據？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有祭祀公業眾甲晒土地清冊及其土地登記簿謄本（附卷外證二）、原告108年3月18日普字第19400號土地登記申請書（訴願卷第246頁）、原告異議書（訴願卷第248頁）、佳里地政事務所108年3月25日補正通知書（訴願卷第247頁）、108年4月15日登記駁回字第21號土地登記案件駁回通知書（訴願卷第139頁）、系爭訴願決定附卷可以佐證，應堪認定。
(二)原告以臺南市政府為本件被告，為當事人不適格：
1、應適用的法令︰
(1)行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」
(2)依上述行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟原則上係採原處分主義，以原處分機關之原處分作為行政法院審查之程序標的，例外於訴願機關撤銷或變更原處分時，始以訴願機關撤銷或變更之決定為審查對象。又所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。按「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。是以，提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，得以其訴為無理由而以判決駁回之。
2、經查，原告不服佳里地政事務所108年3月25日補正通知書，於108年4月1日提起訴願，經臺南市政府審酌原告其後提出之訴願補充理由書，已敘明其亦不服原處分即佳里地政事務所108年4月15日登記駁回字第21號土地登記案件駁回通知書，故認原告係就上述2件通知書均表不服，併以系爭號訴願決定予以駁回等情，有上述通知書、原告訴願書（訴願卷第1至3頁）、歷次訴願補充理由書（訴願卷第82至126頁）及系爭訴願決定在卷可稽，堪信為真實。足徵原告所爭執之訴訟標的係佳里地政事務所於108年4月15日作成之登記駁回字第21號土地登記案件駁回通知書，而臺南市政府為訴願機關，並非原處分機關，且訴願機關臺南市政府所為訴願決定，並未撤銷或變更原處分機關佳里地政事務所所為上開補正及駁回處分。依上述規定及說明，原告如不服佳里地政事務所所為處分提起撤銷訴訟，應以作成該等通知書之機關即佳里地政事務所為被告，其當事人始為適格。惟原告起訴以臺南市政府為被告，業經本院以109年1月20日108年度訴字第478號裁定闡明命其補正（本院卷第339頁），然原告109年1月30日行政訴訟補正狀仍表明佳里地政事務所逾越權限，依行政訴訟法第26條，應以直接上級機關為被告，堅持列臺南市政府為被告等語（本院卷第343至344頁）。從而，原告以臺南市政府為被告，為當事人不適格，此部分為無理由，應以判決駁回之。
(三)原告請求被告損失賠償為無理由：按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。查原告訴之聲明第3項係基於行政訴訟法第7條合併請求損害賠償，有原告起訴狀附卷為憑（本院卷第25頁）。原告提起課予義務之訴之原處分機關為佳里地政事務所，已如前述，則原告向非原處分機關之臺南市政府合併請求損害賠償，即係以不適格當事人為被告，而經本院闡明原告補正後，原告仍未更改，故原告此部分請求，因被告當事人不適格，亦屬無理由，應併予駁回。
六、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
書記官 凃 明 鵑