高雄高等行政法院裁定108年度訴字第485號原 告 呂國樹被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉上列當事人間國有土地事件，原告不服財政部中華民國108年9月19日台財法字第10813931320號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第3條第1項規定參照）。故非有權決定之機關所為函復，因其並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非行政處分。另依行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，提起本條項之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其依法申請之案件「予以駁回」即作成否准之行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起課予義務訴訟，其起訴即應認不備要件。
二、原告主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、坐落臺東縣○○鎮大濱段宜灣小段489地號（下稱489地號）等多筆國有土地原由訴外人張揚、黃火峰等人自民國50年間即占有使用墾殖為農場，原告於74年間因善意受讓地上物所有權而延續占有，經營至今未曾中斷；嗣因推動籌設東野休閒農場（下稱系爭農場），成立普賢財團農莊，經營棚架式林農種電工商生活產物，為獨特野生有機農產品資源，供國人各自獨立擁有特殊利益為經營，創造社會均富繁榮的心願理念，原告於93年11月1日以「臺灣東海岸國際綜合產物休閒農場股份有限公司（嗣更名為臺灣東農產物股份有限公司，現已為廢止登記，下稱東農產物公司)」負責人名義，向改制前財政部國有財產局（下稱國產局）臺灣北區辦事處臺東分處【按：因應中央政府組織改造，財政部於102年1月4日修正財政部處務規程，原國產局臺灣北區辦事處變更為財政部國有財產署（下稱國產署）北區分署，原所屬臺東分處變更為臺東辦事處。嗣後因審酌東部地區國有土地申租案等業務量激增，為提升該地區管理業務效能，財政部以106年8月14日台財人字第10600643270號令，臺東辦事處由北區分署改隸國產署南區分署（即本件被告），並自107年1月1日生效】提出申請書，申請就臺東縣大濱段宜灣小段490-54地號等86筆國有土地（下稱系爭土地）籌設開發系爭農場。經國產局臺灣北區辦事處臺東分處以93年11月17日台財產北東二字第0930013755號函復請依行為時國有非公用土地提供開發案件處理要點（已於100年9月15日廢止，下稱開發處理要點）第6點規定繳納作業費計新臺幣16萬8,506元再據續處，並特別說明申請開發之系爭土地其中同小段490-54地號等23筆土地為增編中之原住民保留地等語，惟因屆期未據繳納，爰以94年3月8日台財產北東二字第0940002173號函註銷原告申請案。原告嗣於94年11月10日親至被告之多功能服務櫃檯陳稱因住址搬遷未能接獲上述94年3月8日註銷函，請求繼續辦理系爭農場開發案。國產局臺灣北區辦事處臺東分處乃以94年11月24日台財產北東二字第0940013191號函（下稱94年11月24日函）同意續處系爭農場開發案，但限期須於94年12月15日前繳交系爭土地作業費後再據以續處。惟因臺東縣○○鎮公所以95年1月6日成鎮原字第0950000026函（本院卷三第105-110頁）復國產局臺灣北區辦事處臺東分處所詢並檢送系爭土地是否列入漏報增劃編原住民保留地清冊之情，國產局臺灣北區辦事處臺東分處爰以系爭土地其中涉及漏報增劃編原住民保留地審議中計24筆及管理機關屬被告臺東縣政府之土地計2筆，共計26筆不予列入系爭農場開發範圍為由，以95年2月21日台財產北東二字第0950002023號函（本院卷三第103-104頁）請東農產物公司修正開發範圍；嗣又以95年11月1日台財產北東二字第0950012023號函（本院卷三第199-204頁，下稱系爭註銷函）通知東農產物公司略以系爭農場開發案已無法依國產局95年3月9日台財產局管字第0950007248號函所定期限即94年1月18日以前取得籌設許可並辦理讓售，且系爭農場申請開發範圍全部屬國有土地，亦不符合國有財產法第52條之1第1項第6款規定，另依國產局94年4月28日台財產局改字第0940012721號函亦不得再受理委託經營，故系爭農場申請開發案應予註銷，並請其檢附銀行帳戶影本辦理退還作業費等語。原告不服，提起訴願，經財政部以96年5月10日台財訴字第09600125860號訴願決定不受理。
2、嗣原告以其於95年間發現有預謀侵害系爭農場的官商勾結不法集團，為竊占國有土地而於102年間將489地號國有土地分割，準備供該不法集團成員以合法掩護非法之瞞混，辦理增劃編為原住民保留地之竊占國土為己有之不法得利等由，以108年5月27日陳請書向國產署申請作成將系爭土地其中489地號及同小段489-1、489-2、489-3、489-4、489-5、489-6、489-7、489-8、489-9、489-10、489-11、489-12、489-1
3、489-14、489-15地號地號等國有土地（下稱489地號等16筆土地）增劃編為原住民保留地之處分撤銷之行政處分。國產署則以108年5月30日台財產署接字第10800164730號函將原告108年5月27日陳請書交被告辦理，嗣被告所屬臺東辦事處以108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函復原告：「主旨：有關台端陳情撤銷臺東縣成功鎮大濱段宜灣小段489地號等多筆國有土地增劃編原住民保留地案，請查照。說明：一、依據本署108年5月30日台財產署接字第10800164730號函交下台端108年5月27日陳情書辦理。二、有關台端陳情撤銷本案增劃編原住民保留地乙節，依據公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範規定，執行機關為直轄市或縣市政府及鄉(鎮、市、區)公所，且應行調查、審查等工作。爰台端倘有異議，請逕洽臺東縣成功鎮公所辦理，合先敘明。三、次就陳情書所稱93年間申辦本案國有土地開發乙節，經查台端代表台灣東農產物股份有限公司申請旨述地號等土地開發案因不符法令規定，經本辦事處以95年11月1日台財產北東二字第0950012023號函註銷申請案，續經該公司不服前函提起訴願，亦經財政部96年5月10日台財訴字第09600125860號函送訴願決定書不予受理有案。四、末就陳情書所稱係於74年間善意受讓地上物所有權接手經營至今乙節，因台端就本案國有土地並無任何合法使用權源甚為明確，是以尚不得從事任何開發、使用或收益之行為，且經查自97年起至103年止，台端因多次涉及違反水土保持法，經臺灣臺東地方法院、臺灣高等法院花蓮分院判決有期徒刑等案，均有相關資料可稽，本辦事處業以108年3月11日台財產南東三字第10809016800號函答復在案，爰不再贅述。……。」等語。
原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，原告仍不服，於是提起行政訴訟。
(二)聲明：
1、訴願決定及被告所屬臺東辦事處108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函均撤銷。
2、被告應依原告108年5月27日陳請書之申請，作成將489地號等16筆土地增劃編為原住民保留地之處分撤銷之行政處分。
三、依公有土地劃編原住民保留地要點第1點規定：「原住民族委員會為輔導原住民取得原居住使用公有土地權利，特訂定本要點。」第2點第11款規定：「本要點實施地區如下：……
（十一）台東縣○○○鎮……。」第3點第1項規定：「原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請劃編為原住民保留地。」第5點規定：「劃編為原住民保留地之土地，應按下列程序陳報行政院核定。（一）國有土地：由原住民族委員會陳報行政院核定。（二）直轄市或縣有土地：由直轄市、縣政府送經各該市、縣議會同意後函報原住民族委員會核轉行政院核定。（三）鄉（鎮、市）有土地：由鄉（鎮、市）送經各該鄉（鎮、市）民代表會同意後層報原住民族委員會核轉行政院核定。」又依公有土地增編原住民保留地處理原則第1點規定：「原住民族委員會為解決原住民所使用公有土地增編為原住民保留地，以安定原住民生計，特訂定本原則。」第2點第2款規定：「本原則實施範圍如下：……（二）二十五個平地原住民鄉（鎮、市）：包括……臺東縣臺東市、成功鎮……。」第3點第1項規定：「原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於77年2月1日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請增編為原住民保留地。」第5點規定：「鄉（鎮、市、區）公所應於完成現地會勘及審查後1個月內，除不符合規定者以書面通知不予受理外，應將符合第三點規定之土地繕造清冊，按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後，層報原住民族委員會轉陳行政院核定。」另按公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第1點、第2點、第3點、第4點第1項、第11點依序規定：
「為辦理公有土地增劃編原住民保留地審查需要，訂定本作業規範。」「公有土地增劃編原住民保留地審查作業之辦理機關如下：（一）主辦機關：原住民族委員會（以下簡稱本會）。（二）協辦機關：財政部國有財產署、行政院農業委員會林務局、行政院國軍退除役官兵輔導委員會、內政部營建署城鄉發展分署及其他公產管理機關。（三）執行機關：直轄市或縣政府及鄉（鎮、市、區）公所。」「公有土地增劃編原住民保留地之實施地區如下：（一）公有土地增編為原住民保留地，其實施地區為原住民族地區。（二）公有土地劃編為原住民保留地，其實施地區包括原住民族地區、高雄市六龜區、屏東縣萬巒鄉及內埔鄉。（三）本會依行政院核定『原住民現使用臺灣糖業股份有限公司土地價購實施計畫』價購臺灣糖業股份有限公司土地。（四）依原住民族特定區域計畫規定得增劃編原住民保留地之土地。」「原住民於中華民國77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得自公布實施之日起，申請增編或劃編原住民保留地；平地鄉原住民宗教團體於中華民國77年2月1日前即使用原住民族遺留且目前仍繼續作宗教建築設施使用之公有土地，得申請增編原住民保留地。」「辦理公有土地增劃編原住民保留地審查作業程序如下：（一）鄉（鎮、市、區）公所受理申請。（二）鄉（鎮、市、區）公所應於受理二個月內邀集相關單位辦理現地會勘及完成審查作業，並將初審結果通知申請人。（三）鄉（鎮、市、區）公所於完成審查後1個月內，編造審查清冊函送直轄市、縣政府，由直轄市或縣政府於15日內報請各公有土地管理機關表示意見，並以副本函送本會。（四）公有土地管理機關應於接獲直轄市或縣政府函送審查清冊後，以土地使用情形、現況有無足堪認定墾植遺跡、殘存設施、租約、造林台帳、訴訟判決書、占墾紀錄、機關公文檔案、調查清冊、專家學者調查報告、原住民家族保留早年文書等資料，為綜合性判斷，於1個月內表示意見函復本會，必要時得展延15日，並副知直轄市或縣政府，由直轄市或縣政府將公有土地管理機關意見轉知申請人。（五）公有土地管理機關函復有疑義時，經鄉（鎮、市、區）公所依公有土地管理機關意見及相關文件，審認原住民於77年2月1日前確有使用事實，並確認其實際使用面積，得出具公文書函請公有土地管理機關同意增劃編原住民保留地。（六）本會每2個月彙整造冊會商公有土地管理機關之中央主管機關，各中央主管機關應於7日內函復，必要時得展延7日。（七）本會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，並函知直轄市、縣政府辦理下列事項：1.將核定結果通知申請人。2.直轄市、縣政府原住民行政機關（或單位）將核定土地清冊送地政機關（或單位）辦理排除劃入不得私有土地範圍之作業。」綜合上述各點規定可知，公有土地增劃編原住民保留地之審查過程，係先由鄉（鎮、市、區）公所受理申請、辦理現地會勘及初審後，編造審查清冊函送直轄市、縣政府報請各公有土地管理機關表示意見；公有土地管理機關函復有疑義時，經鄉（鎮、市、區）公所依公有土地管理機關意見及相關文件，審認原住民於77年2月1日前確有使用事實，並確認其實際使用面積，得出具公文書函請公有土地管理機關同意增劃編原住民保留地；再由原住民族委員會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，並函知直轄市、縣政府將核定結果通知申請人及由直轄市、縣政府原住民行政機關（或單位）將核定土地清冊送地政機關（或單位）辦理排除劃入不得私有土地範圍之作業。因此，准否增劃編原住民保留地係由行政院核定，並由原住民族委員會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，而國產署僅係協辦機關，並非核定增劃編原住民保留地之權責機關甚明。而有關撤銷漏報增編原住民保留地之處分案件，復經行政院函授權原住民族委員會代擬代判院稿逕行核處，亦有原住民族委員會109年3月13日原民土字第1090013943號函送行政院秘書長106年3月6日臺建字第1060083478號函附本院卷二（第77-78、83-84頁）可稽。
四、原告對被告提起本件訴訟之目的，在於請求作成將上述489地號等16筆土地增劃編為原住民保留地之處分撤銷之行政處分。然依上述公有土地劃編原住民保留地要點、公有土地增編原住民保留地處理原則、公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範之規定及行政院秘書長106年3月6日臺建字第1060083478號函可知，就土地增劃編為原住民保留地得為核定及撤銷行政處分之權責機關為行政院，本件被告並非有權決定之機關。因此，縱被告所屬臺東辦事處以108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函復原告：「主旨：有關台端陳情撤銷臺東縣成功鎮大濱段宜灣小段489地號等多筆國有土地增劃編原住民保留地案，請查照。說明：一、依據本署108年5月30日台財產署接字第10800164730號函交下台端108年5月27日陳情書辦理。二、有關台端陳情撤銷本案增劃編原住民保留地乙節，依據公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範規定，執行機關為直轄市或縣市政府及鄉(鎮、市、區)公所，且應行調查、審查等工作。爰台端倘有異議，請逕洽臺東縣成功鎮公所辦理，合先敘明。三、次就陳情書所稱93年間申辦本案國有土地開發乙節，經查台端代表台灣東農產物股份有限公司申請旨述地號等土地開發案因不符法令規定，經本辦事處以95年11月1日台財產北東二字第0950012023號函註銷申請案，續經該公司不服前函提起訴願，亦經財政部96年5月10日台財訴字第09600125860號函送訴願決定書不予受理有案。四、末就陳情書所稱係於74年間善意受讓地上物所有權接手經營至今乙節，因台端就本案國有土地並無任何合法使用權源甚為明確，是以尚不得從事任何開發、使用或收益之行為，且經查自97年起至103年止，台端因多次涉及違反水土保持法，經臺灣臺東地方法院、臺灣高等法院花蓮分院判決有期徒刑等案，均有相關資料可稽，本辦事處業以108年3月11日台財產南東三字第10809016800號函答復在案，爰不再贅述。……。」等語，核其內容僅係對原告陳請事項，就其查證情形所為之告知與說明，原告請求之事項並不因該函之敘述或說明而發生任何法律上之效果，依前揭所述，該函自非行政處分。故原告雖對該函不服，提起訴願，遭決定不受理後，又提起本件訴訟，請求「被告應作成將489地號等16筆土地增劃編為原住民保留地之處分撤銷之行政處分」；然被告所屬臺東辦事處108年6月10日台財產南東一字第10809046580號函既非行政處分，且被告亦無作成處分之權限，故依前述，本件原告並無因被告對其依法申請之案件「予以駁回」即作成否准行政處分，致損害原告之權利或法律上利益之情事，是原告依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟，請求「被告應作成作成將489地號等16筆土地增劃編為原住民保留地之處分撤銷之行政處分」，即屬起訴不備要件，應予駁回。
五、原告本件請求，既因程序上不合法而遭駁回，故原告實體之爭執，本院自無再予審究之必要，併此說明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 1 月 22 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 1 月 22 日
書記官 楊 曜 嘉