高雄高等行政法院判決
108年度訴字第412號民國109年5月14日辯論終結原 告 吳建均被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 陳柏志
陳苓茹上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國108年8月29日台內訴字第1080047104號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣原告所有之坐落臺南市○○區○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），屬山坡地保育區農牧用地。被告所屬農業局於民國108年4月23日派員勘查，發現土地上有未經申請許可之建築物（下稱系爭建物），認未符合農地使用管制規定，移送被告所屬地政機關處理。嗣被告調查後，審認原告於系爭土地設置建物之行為，違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條、臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點及附表一規定，以108年6月14日府地用字第1080701213號函附同文號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，命停止一切非法使用行為，並於文到次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於106年11月中旬開始準備建造資材室，先後會同被告水利局、農業局到場會勘多次。其間，被告農業局於107年6月21日會勘時，已口頭同意原告可先行興建系爭建物，事後再補件申請農業設施容許使用證明即可，原告方於107年7月初開始動工。嗣原告補件申請，於108年8月27日，已獲被告核發系爭土地作農業設施容許使用同意，可見系爭建物並非未經申請許可。
2、因原告未具製圖設計專業，只得依會勘後之指示，多次刪改申請圖示，以致申請時間遷延。被告地政局承辦員本來表示願意等待原告取得農業設施容許使用證明書，後來以等待時間過久為由，竟對原告開罰。況系爭建物面積僅25平方公尺，占系爭土地僅0.56%，卻開罰6萬元罰鍰，有違比例原則。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭土地使用編定為山坡地保育區農牧用地，原告為該地使用人，其現況設有建物，並經臺南市東山區公所表示未經申請農業設施容許，不符合農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定甚明。又違規使用面積為5,000平方公尺以下，且屬第1次違規，依裁罰基準第3點第1項及附表一規定，處以6萬元罰鍰，並命停止非法使用、限期3個月恢復合法使用。
2、被告各局處於108年4月23日聯合會勘，系爭建物尚未申請取得農業設施容許使用同意證明，嗣被告108年6月14日作成原處分後，原告於108年8月27日始取得農業設施容許使用同意書。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
(一)原告有無違反區域計畫法第15條第1項管制使用規定之行為？
(二)被告以原處分對原告為裁處，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有系爭土地使用分區暨類別查詢資料（第49-51頁）、108年4月23日臺南市政府農業局農業用地聯合稽查紀錄表（第55頁）、108年4月23日臺南市政府稽查農業用地違規使用會勘紀錄及現況照片（第57-58頁）附處分卷、原處分（第17-19頁）及訴願決定（第25-28頁）附本院卷可證，應可信為真實。
(二)原告設置系爭建物之行為，未申請取得農業設施容許使用同意，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定：
1、應適用的法令：
(1)區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
(2)非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用……。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」。
(3)管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：「五、農牧用地。容許使用項目：……(二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。許可使用細目：1.農舍及農舍附屬設施……附帶條件：限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍。……。(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）。附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。……。」
2、綜合上開區域計畫法、管制規則之規定意旨，可知行為人未依農業用地興建農舍辦法（下稱農舍辦法）、實施區域計畫地區建築管理辦法（下稱建築管理辦法）或申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農業設施審查辦法）等法規取得主管機關核准，於農牧用地上興建房屋或設置農作產銷設施，即有違反非都市土地使用管制規則，構成區域計畫法第15條第1項規定之違章行為。
3、經查，系爭土地屬非都市土地之山坡地保育區農牧用地，依區域計畫法第15條第1項規定，系爭土地之使用受有管制，應依其編定之使用分區及使用地類別之容許使用項目與許可使用細目使用。又依管制規則第6條及其附表規定，農牧用地容許作農舍、農作產銷設施使用，惟作農舍使用者，以依農舍辦法或建築管理辦法經主管機關核准興建為附帶條件；作農作產銷設施使用者，以依農業設施審查辦法規定辦理為附帶條件。惟觀諸被告各局處於108年4月23日至系爭土地聯合會勘，會勘紀錄載明：「……六、結論：(一)案地設有建物（未申請核准），不符合農業使用。……(三)上述使用現況與事實相符，並經土地所有權人（使用人）確認簽章無誤。」此有上開會勘紀錄及會勘照片在卷為證。又原告提出為證之系爭土地作農業設施容許使用同意書，係被告於108年8月27日核發，核發時點係在108年6月14日原處分作成之後，自無從採為有利於原告判斷之證據。是以，原告未依農舍辦法、建築管理辦法或農業設施審查辦法等法規取得主管機關核准，即擅自於系爭土地上興建系爭建物，核與管制規則所容許使用之項目及許可使用細目之附帶條件不符，有違反區域計畫法第15條第1項之事實，應可認定。
(三)被告以原處分對原告為裁處，並無違誤：
1、應適用的法令：
(1)區域計畫法第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
(2)裁罰基準第3點第1項：「依本法第21條第1項規定處罰鍰者，按違規面積處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，其罰鍰裁量基準如附表一。」附表一「違反使用面積：5,000平方公尺以下。裁處對象：行為人或管理人。裁罰標準（第一次裁罰）：6萬元……。」
2、系爭土地已編定為山坡地保育區，使用地類別為農牧用地，於使用時本有諸多限制，原告既明知系爭土地為農牧用地，其於該地興建建物之際，本應注意符合相關法令規定，卻於被告未核發農業設施容許使用證明書之前，即先於系爭土地上設置系爭建物，核有疏未注意之過失，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。從而，被告審酌原告違規使用系爭建物之面積在5,000平方公尺以下、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條、裁罰基準第3點及附表一，以原處分對原告裁處法定最低額度之罰鍰6萬元，暨命停止違法使用、限期3個月恢復農牧用地容許使用項目使用，未逾越法定裁量範圍，亦無違反比例原則，並無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁處，於法並無違誤。
3、原告雖主張於建造系爭建物前，已徵得被告農業局承辦人員之口頭許可，自可先行建造，事後再補申請農業設施容許使用證明，不構成違法云云。惟查，區域計畫法及相關法規中，並無可先行建造，事後補申請容許使用即可免責之規定，原告之主張，於法無據。原告又未能舉證被告有何明確之允許建造行為，致其因信賴而為之，亦無從主張信賴保護原則。原告此部分主張，並無可採。
(四)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
書記官 宋 鑠 瑾