高雄高等行政法院判決108年度訴字第419號原 告 黃榮華被 告 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 吳文賓 律師
吳小燕 律師上 一 人複 代理 人 許宏吉 律師上列當事人間土石採取事件，原告提起行政訴訟，本院就原告訴之聲明第3項請求返還水土保持保證金部分，判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、被告代表人原為韓國瑜，於本件訴訟審理中依序變更為楊明州、陳其邁，均經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第473-474頁、本院卷2第41-42頁），核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」分別為行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款及第113條第1項所規定。查原告於民國108年10月31日起訴時，原列載財團法人華榮醫院籌備處（代表人：
黃榮華）及黃榮華為原告，並列載高雄市政府及高雄市政府經濟發展局為被告，且聲明求為判決：「1、請求廢棄99年8月9日府建土字第0990207744號（裁罰新臺幣(下同)100萬元）及99年8月9日府建土字第0990207744A號（裁罰100萬元）裁罰處分書。2、請求廢棄89年9月11日89府農保字第8900154335號函（3筆土地水土保持計畫書）。3、請求命被告返還水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元。4、請求命被告因實施政府暴力致權益受害之國家代位賠償2億元整，並自起訴狀繕本送達日翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。5、請求命被告假扣押相對被告林義迪、陳企元、李淑雅、楊秋興、葉南銘、許文銓、黃國維辭職金或離職金或其他在2億元範圍內之財產權。」（本院卷1第11-12頁），嗣多次變更追加訴之聲明及被告，經本院受命法官闡明後，先於109年5月28日本院行準備程序時當庭撤回原訴之聲明第1項後段「確認99年8月9日府建土字第0990207744A號（裁罰100萬元）裁罰處分書無效」及第5項「命被告假扣押」部分（本院卷1第352頁），復於110年4月1日本院行準備程序時，當庭表示「財團法人華榮醫院籌備處已經不存在了，原告只有黃榮華1人」（本院卷2第97頁），且撤回對高雄市政府經濟發展局之訴訟（參見本院卷2第143頁「撤回原告之訴聲請狀」），並確認本件僅列高雄市政府為被告，其他承辦人員屬於理由說明（本院卷2第96頁），且其訴之聲明更正為：
「1、確認99年8月9日府建土字第0990207744號裁罰處分書無效。2、確認89年9月11日89府農保字第8900154335號函無效。3、被告應返還原告水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元。4、被告應賠償原告2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。」等語（本院卷2第94頁）。此外，原告復於本院110年11月23日行準備程序時，經法官行使闡明權，「法官(問)：請原告確認本件原告是否為『財團法人華榮醫院籌備處』和『黃榮華』2原告？」「原告(答)：就如被告所言，都已經判決完畢、行政處分已完畢，但是都不對，如果我不從根源去處理，如果其是非法、違憲的話，那處分就是自始不存在。我今天提出書狀是要讓庭上瞭解，怎麼可能行政處分有那麼多的名義人。『財團法人華榮醫院籌備處』不存在，當初我書狀會這麼寫是要讓庭上瞭解行政處分的具體事項不明確。」等語(本院卷2第250-252頁），並確認本件之訴之聲明即為110年4月1日更正之聲明無訛。經核原告對其撤回對被告高雄市政府經濟發展局之訴訟，並無礙於公益之維護，且變更聲明之內容尚為同一基礎事實，並無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告就其訴之聲明變更亦無異議，本院認屬適當，自應准許。且本件原告應僅「黃榮華」1人而已，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
(一)緣原告為申請許可設立「財團法人華榮醫院」（下稱華榮醫院）事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關申請許可，經改制前行政院衛生署（下稱衛生署）以82年12月7日衛署醫字第82079365號函復原告略以：照案通過原告申請設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及精神科慢性病床150床；建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語。原告旋於83年6月21日以「財團法人華榮醫院籌備處」（下稱華榮醫院籌備處）法定代理人身分與改制前高雄縣旗山鎮公所（下稱旗山鎮公所）簽訂土地買賣契約書，約定旗山鎮公所將其所有坐落改制前高雄縣旗山鎮旗山段（下稱旗山段）125-18、177-15、177-31地號等3筆土地（下稱系爭3筆土地）出售予華榮醫院籌備處，價金為51,190,650元（下稱系爭買賣契約），並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）公證處認證在案。系爭買賣契約約定華榮醫院籌備處應依規定取得山坡地開發建築等有關證明文件，提供旗山鎮公所辦理土地變更編定為特定目的事業用地。原告嗣於83年8月5日向改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府，改制後其業務由被告承受）申請開發華榮醫院用地變更計畫案，經高雄縣政府以83年10月5日83府建管字第172943號函請前臺灣省政府建設廳轉送內政部區域計畫委員會審議同意後，經內政部以89年2月2日臺89內營字第8982281號函知高雄縣政府，高雄縣政府乃以89年3月31日89府建管字第22455號函檢送申請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書，請旗山鎮公所公告30日。又高雄縣政府為審查華榮醫院開發計畫中有關水土保持事項部分，依原告以華榮醫院籌備處名義提出之水土保持計畫（計畫範圍：系爭3筆土地），經委託國立屏東科技大學審查後，認其計畫內容已符合水土保持技術規範之要求，而以89年9月11日府農保字第8900154335號函核定通過水土保持計畫部分，嗣華榮醫院籌備處（代表人為原告）於97年12月25日繳納第1期水土保持保證金327萬元，高雄縣政府遂於98年2月23日核發府農保字第0980028400號「高雄縣政府水土保持計畫施工許可證（第1期）」（下稱系爭施工許可證），許可該籌備處於系爭3筆土地為整地、排水、道路、植生等工程及臨時防災措施。
(二)嗣被告所屬水利局審認原告未依核定之水土保持計畫施工，致生水土流失之危害，遭臺灣高雄地方法院(下稱高雄地院)102年度訴字第600號、臺灣高等法院高雄分院103年度上訴字第431號及最高法院103年度臺上字第4413號刑事判決以觸犯水土保持法第33條第3項前段之違反水土保持規定致水土流失罪，判處有期徒刑1年確定，核屬情節重大，依水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第1款、第2項規定，以106年4月11日高市水保字第10632118301號處分書廢止高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函核定之水土保持計畫及98年2月23日府農保字第0980028400號函核發之系爭施工許可證，並限期命繳回系爭施工許可證。
(三)嗣原告以高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函核定之水土保持計畫違法無效，且本件開發案並無水土保持法、同法施行細則暨水土保持保證金繳納及保管運用辦法等法令適用之餘地等由，主張高雄縣政府無權向其收取水土保持保證金，遂提起本件行政訴訟，請求被告應返還其水土保持保證金327萬元。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告為興建華榮醫院，於83年6月21日與旗山鎮公所代表人陳誌成就系爭3筆土地（面積分別為12.216公頃、9.5571公頃、2.6034公頃，總計24.3765公頃，重測後為鼓山段74、1
01、102地號）簽訂系爭買賣契約，該契約之性質為「公法關係涉及物權法上之行政契約」，原告並非以土石採取經營利用目的，與旗山鎮公所簽訂「私法關係涉及債權法上相對給付之民事買賣契約」。又原告於83年8月5日向高雄縣政府提出開發「華榮醫院」用地變更計畫案之申請，嗣經高雄縣政府將該開發案送前臺灣省政府建設廳轉內政部審查，經內政部區域計畫委員會審查完竣，內政部遂於89年2月2日以臺89內營字第8982281號函同意該開發案，並將上開系爭3筆土地使用分區變更為特定專用區，高雄縣政府乃以89年3月31日89府建管字第22455號函檢送申請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書，請旗山鎮公所公告30日，是原告並未於83年8月5日依水土保持法第12條第1項第2款規定，向高雄縣政府申請採取土石或設備有關附屬設施之山坡地開發許可。從而，高雄縣政府於89年9月11日以89府農保字第8900154335號函核定系爭水土保持計畫，嗣再課以原告繳納水土保持保證金（即總工程造價之30％）之義務，經原告繳納第1期之保證金327萬元後，始核發系爭施工許可證，核有非法圖利、偽造登載之違法，而自始無效。
2、又高雄縣政府係於83年間受理本件開發案之申請，而水土保持法施行細則、水土保持保證金繳納及保管運用辦法則分別於84年、85年公布施行，依法律不溯既往原則，本件自無上開法令適用之餘地，原告自應免繳交水土保持保證金，是高雄縣政府胡亂適用法規，向其收取第1期水土保持保證金327萬元，核屬違法斂財，合併改制後承受高雄縣政府業務之被告自應予以返還
(二)聲明︰被告應返還原告水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、查鈞院93年度訴字第985號判決理由略以：「……本件開發案於89年2月2日經內政部審查通過時，水土保持法（83年5月27日公布施行）及其施行細則（84年6月30日發布施行）均已公布施行，故就本件有關繳納水土保持保證金部分，自有上開水土保持法及其施行細則之適用，……。則本件原告（即華榮醫院籌備處）申報開工案件，被告依上開規定程序辦理，以原告未繳納水土保持保證金，而未取得水土保持施工許可證為由，否准其開工申報案件，並無不合。」等語，駁回該案原告即華榮醫院籌備處（代表人為原告）之訴，華榮醫院籌備處不服，提起上訴，亦經最高行政法院96年度判字第1047號判決駁回其上訴而告確定在案。嗣華榮醫院籌備處（代表人為原告）執訴外人許黃淑芳所提供之臺灣土地銀行定存單2紙，金額分別為200萬元及127萬元，以設定質權之方式，於97年12月25日繳納第1期水土保持保證金327萬元後，高雄縣政府遂於98年2月23日核發系爭施工許可證。又被告收取水土計畫保證金之合法性，亦經鈞院以102年度訴字第473號判決認定在案。此外，上述327萬元定存單仍以有價品保管中。
2、按水土保持保證金繳納及保管運用辦法第7條及第9條分別規定：「（第1項）水土保持義務人違反本法第23條第1項規定，由主管機關會同目的事業主管機關限期改正，而屆期仍不改正或實施仍不合水土保持技術規範，或令其停工、強制拆除、清除工作物而不為，經主管機關認為有必要代為履行者，其費用，應以其繳納之保證金中扣抵。（第2項）主管機關依前項規定代為履行完成後，應將動用保證金之收據，併同完工結算書及竣工圖，交付水土保持義務人。如保證金不敷扣抵時，並應限期補繳。」「保證金如有下列各款情形之一，應一次無息發還：一、主管機關核發水土保持完工證明書者。二、依第7條執行代為履行完成後，其保證金經扣抵尚有餘額者。三、經主管機關撤銷水土保持施工許可證，並認定無必要代為履行者。四、水土保持計畫廢止，經主管機關認定無必要代為履行，且由水土保持義務人繳還水土保持施工許可證者。五、水土保持計畫失效，經主管機關認定無必要代為履行者。」查原告未依照核定之水土保持計畫書設置相關排水、植生等工程及臨時防災措施等水土保持措施，造成系爭3筆土地之基地大量裸露、土壤流失，流失土壤往周圍低窪地區漫流，並有流至慈濟農民休閒中心廣場，影響交通與環境狀況，而致生水土流失等情，此有高雄地院102年度訴字第600號刑事判決可參；且上述破壞情狀，原告迄今尚未恢復，此有空拍圖可稽；且恢復環境所需之費用甚鉅（詳如「水土保持處理工程經費說明」所載）；惟原告繳納之水土保持保證金僅327萬元，根本不足以支付代履行之費用，自須扣抵，並待主管機關另籌得發包之預算後，始能辦理回復原狀之作業，自無發還原告保證金之理由。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告請求被告應返還水土保持保證金327萬元，是否有據？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有衛生署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（本院卷1第373頁）、系爭買賣契約（本院102年度訴字第473號卷1第41頁背面-第43頁背面）、高雄地院83年度認字第000397號認證書（本院102年度訴字第473號卷1第40頁背面-第41頁）、高雄縣政府83年10月5日83府建管字第172943號函（本院102年度訴字第473號卷1第79頁）、內政部89年2月2日臺89內營字第8982281號函（本院102年度訴字第473號卷1第85-86頁）、高雄縣政府89年3月31日89府建管字第22455號函（本院卷1第389-390頁）、高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函（本院102年度訴字第473號卷1第66-67頁）、系爭施工許可證（本院卷1第47頁）、高雄地院102年度訴字第600號刑事判決（本院卷2第437-454頁）、最高法院103年度臺上字第4413號刑事判決（本院卷1第123-127頁）、被告所屬水利局106年4月11日高市水保字第10632118301號處分書（本院106年度訴字第486號卷1第38-40頁）附卷可稽，並經本院調取102年度訴字第473號及106年度訴字第486號案卷核閱屬實，堪予認定。
(二)關於原告為本件訴訟適格當事人之說明：
1、按行為時（75年11月24日制定公布）醫療法第10條規定：「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」第29條規定：「財團法人醫療機構之設立，應檢具捐助章程及目的事業計畫說明書等文件，申請中央衛生主管機關許可，並依法向該管法院聲請登記。」第32條規定：「（第1項）財團法人醫療機構經許可設立後，捐助人或遺囑執行人，應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央衛生主管機關核備。（第2項）財團法人醫療機構，完成法人登記後，捐助人或遺囑執行人，應於完成登記之日起3個月內，將全部建築基地、房舍及推行醫療業務之設備等財產移歸法人，並報請中央衛生主管機關核備。」嗣於93年4月28日修正公布醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第42條規定：「（第1項）醫療財團法人之設立，應檢具捐助章程、設立計畫書及相關文件，申請中央主管機關許可。（第2項）前項醫療財團法人經許可後，捐助人或遺囑執行人應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央主管機關核定，並於核定後30日內向該管地方法院辦理法人登記。
（第3項）捐助人或遺囑執行人，應於醫療財團法人完成法人登記之日起3個月內，將所捐助之全部財產移歸法人所有，並報請中央主管機關備查。（第4項）捐助人或遺囑執行人未於期限內將捐助財產移歸法人所有，經限期令其完成，逾期仍未完成者，中央主管機關得廢止其許可。」
2、經查，原告為申請許可設立「財團法人華榮醫院」事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關申請許可，經衛生署以82年12月7日衛署醫字第82079365號函復原告略以：照案通過原告申請設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及精神科慢性病床150床；建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語，足認上開衛生署82年12月7日函係同意原告籌設「財團法人華榮醫院」，但尚未正式許可「財團法人華榮醫院」之設立；況依衛生署96年7月6日衛署醫字第0960027149號函復「華榮醫療財團法人籌備處」略以：「說明：……二、查該法人前經本署82年12月7日衛署醫字第82079365號函，原則同意於高雄縣○○鎮設立財團法人華榮醫院，……。因醫療法前於93年4月28日修正公布在案，財團法人華榮醫院擬依照新修正醫療法有關醫療財團法人之規定，將法人之名稱由原財團法人華榮醫院，改為華榮醫療財團法人乙事，本署原則同意。……八、……復查該法人尚未完成醫療財團法人之設立程序，應請依醫療法第42條規定，併本案於文到6個月內完成醫療財團法人設立。如無法於上開期限內完成地目變更與完成法人設立事項，屆期前除有特殊理由報經本署同意外，有關本署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（諒達），同意該法人於高雄縣○○鎮設立財團法人華榮醫院乙案，及本案說明二至說明五之原則同意事項，將自動失效，並不另通知。」等語，此有衛生署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（本院卷1第373頁）及96年7月6日衛署醫字第0960027149號函（本院106年度訴字第486號原處分卷第31-32頁）附卷為憑，並經本院調卷核閱屬實。而原告申請「財團法人華榮醫院」之醫療財團法人之設立，迄今尚未經中央主管機關衛生福利部之核可，亦未依相關醫療法規定完成醫療財團法人之設立登記程序，此為兩造所不爭，並經本院102年度訴字第473號判決、106年度訴字第486號判決、108年度訴字第452號判決及臺北高等行政法院107年度訴字第925號判決調查屬實。則「財團法人華榮醫院」尚未取得法人人格等情，應可認定。
3、次按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條固有明文。惟於訴訟程序上承認非法人團體有當事人能力，係為迅速而簡易確定權利並獲實現，基於訴訟經濟之考量，避免當事人勞費支出及司法資源不必要之耗費，而於程序法上承認非法人團體有形式上之當事人能力，但尚不能因之反推非法人團體有實體法上之權利能力（民法第6條及第26條規定參照），亦即其實體法上享受權利負擔義務之權利能力，仍應由籌設或組成該非法人團體之自然人或法人所享有。是以，於此種實體法與程序法複雜交錯之情形下，基於尊重當事人之程序選擇權，應容許當事人得選擇以實體法上之權利能力主體或程序法上擬制為訴訟當事人之非法人團體為原告而提起行政訴訟。準此，本件原告為華榮醫院之創辦人（捐助人），於籌設期間之華榮醫院籌備處雖尚未完成財團法人之設立登記，然其既有一定之名稱、事務所、一定之目的，並有獨立之財產及管理人，應可認其為訴訟法上之非法人團體，嗣應與其後成立之財團法人華榮醫院併為一體，而將其設立行為所生之權利義務移轉於其後成立之財團法人華榮醫院。惟於財團法人華榮醫院尚未完成設立登記前，華榮醫院籌備處僅於訴訟法上具有當事人能力，尚無實體法上之權利能力，而此時實體法上具備享受權利負擔義務之權利能力主體，仍係籌設華榮醫院之原告所享有。是以，高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函所核定之水土保持計畫雖係以財團法人華榮醫院籌備處為系爭3筆土地之水土保持義務人（參見本院106年度訴字第486號原處分卷第25頁-第25頁背面），且本件爭議之水土保持保證金327萬元，亦係原告以華榮醫院籌備處之名義繳納（參見本院卷2第483頁華榮醫療財團法人籌備處97年11月25日華醫水保財字第002號函），惟原告既主張華榮醫院籌備處已經不存在，其係以黃榮華之自然人地位提起本件訴訟，並非以華榮醫院籌備處提起本件訴訟（本院卷2第97頁），且參諸高雄地院102年度訴字第600號刑事判決（本院卷2第437-454頁），亦係以原告為系爭3筆土地之水土保持義務人，則基於尊重當事人之程序選擇權，原告選擇以實體法上權利能力主體（捐助人）之自然人地位為原告而提起本件訴訟，自應為法之所許，先予敘明。
(三)原告請求被告應返還水土保持保證金327萬元，顯無理由：
1、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……。」「（第1項）有第8條第1項第3款至第5款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金；其繳納及保管運用辦法，由中央主管機關會同目的事業主管機關定之。（第2項）前項保證金於依規定實施水土保持之處理與維護，經檢查合於水土保持技術規範後發還之。（第3項）有前2條情形之一，經限期改正而屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，應由主管機關會同各該目的事業主管機關代為履行，並向水土保持義務人徵收費用，或自其繳納之保證金中扣抵。」水土保持法第2條、第12條第1項及第24條分別定有明文。次按「本辦法依水土保持法 (以下簡稱本法) 第24條第1項規定訂定之。」「保證金由水土保持義務人於申領水土保持施工許可證時，向水土保持計畫核定之主管機關一次繳納；分期施工者，保證金於申領各期水土保持施工許可證時繳納。」「（第1項）水土保持義務人違反本法第23條第1項規定，由主管機關會同目的事業主管機關限期改正，而屆期仍不改正或實施仍不合水土保持技術規範，或令其停工、強制拆除、清除工作物而不為，經主管機關認為有必要代為履行者，其費用，應以其繳納之保證金中扣抵。（第2項）主管機關依前項規定代為履行完成後，應將動用保證金之收據，併同完工結算書及竣工圖，交付水土保持義務人。如保證金不敷扣抵時，並應限期補繳。」「保證金如有下列各款情形之一，應一次無息發還：一、主管機關核發水土保持完工證明書者。二、依第7條執行代為履行完成後，其保證金經扣抵尚有餘額者。三、經主管機關撤銷水土保持施工許可證，並認定無必要代為履行者。四、水土保持計畫廢止，經主管機關認定無必要代為履行，且由水土保持義務人繳還水土保持施工許可證者。五、水土保持計畫失效，經主管機關認定無必要代為履行者。」水土保持保證金繳納及保管運用辦法第1條、第3條、第7條、第9條亦有明文。復按「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」為行政程序法第15條第1項、第3項所明定。故行政機關原則上應自行處理事務，如因業務上之需要，雖非不得委任有隸屬關係之下級機關執行，惟其委任應有法規之依據，並將其委任事項公告之，以便民眾週知，方符依法行政原則。
2、又依地方制度法第18條第1款第2目及第25條規定，地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，從而取得管轄權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。按被告組織自治條例第2條第1項、第2項規定，被告為辦理高雄市自治事項，並執行中央政府委辦事項，就其所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌；次按被告所屬水利局組織規程第3條第9款規定，有關山坡地範圍內水土保持、保育利用及資源調查規劃、山坡地開發利用水土保持計畫審查、施工監督管理及濫墾行為取締巡查、野溪整治、治山防洪等事項，係劃歸由被告所屬水利局職掌，且該權限之委任業經被告於100年7月20日以高市府四維水保字第1000077368號公告，並刊登該市府公報在案（詳見本院卷2第481頁公告內容及第482頁「高雄市政府權限委任『水土保持法』、『山坡地保育利用條例』予高雄市政府水利局執行事項一覽表」），亦合於行政程序法第15條第1項、第3項之規定。是依上開組織法相關規定，被告所屬水利局係具有審核水土保持計畫權限之主管機關，應可認定。又按前揭水土保持保證金繳納及保管運用辦法第3條規定，水土保持保證金係由水土保持義務人於申領水土保持施工許可證時，向水土保持計畫核定之主管機關繳納，益徵水土保持保證金之主管機關亦為被告所屬水利局。
3、第按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。按行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為訴訟對象之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項規定參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又按提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者，據以請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付為限。如依實體法之規定，須先由行政機關作成核定或許可之行政處分者，則應先請求行政機關核定並作成授益行政處分，如未獲准許，再循序經由訴願程序，並依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，請求作成該核定特定內容之行政處分。倘原告捨此合法救濟途徑，逕行提起一般給付訴訟，其起訴自屬欠缺權利保護之必要，自非法之所許。又欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，故行政法院經職權調查結果，審認原告起訴有當事人不適格、欠缺權益保護必要情形，自應以判決駁回之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
4、經查，華榮醫院籌備處（代表人為原告）於97年12月25日繳納第1期水土保持保證金327萬元，高雄縣政府遂於98年2月23日核發系爭施工許可證，此有系爭施工許可證附本院卷1（第47頁）可佐。原告主張本件開發案高雄縣政府係於83年間受理，而水土保持法施行細則、水土保持保證金繳納及保管運用辦法則分別於84年、85年公布施行，依法律不溯既往原則，本件自無上開法令適用之餘地，其應免繳交水土保持保證金，是高雄縣政府向其收取第1期水土保持保證金，核屬違法，合併改制後承受高雄縣政府業務之被告自應予以返還等語，固未具體指明其請求返還水土保持保證金之法令依據，然依水土保持法第24條暨水土保持保證金繳納及保管運用辦法第3條、第7條、第9條之規範結構，有關水土保持保證金之發還，須由水土保持義務人提出申請後，經主管機關就是否符合返還要件、應返還金額多少，審查後作成核定之行政處分，人民之返還保證金請求權始具體化，性質上應提起課予義務訴訟始為正確訴訟類型之選擇。此外，被告業已將審核水土保持計畫及水土保持保證金之權限，委由其所屬水利局執行，是原告未向主管機關被告所屬水利局請求，逕行依行政訴訟法第8條規定，提起一般給付訴訟，請求被告返還已繳納之水土保持保證金327萬元，揆諸前揭規定及說明，除有被告不適格之情事外，其起訴之訴訟類型亦有錯誤，顯然無法達成訴訟目的，核屬欠缺權利保護必要之要件。而上開當事人不適格及欠缺權利保護必要之要件，復為無從命原告補正之事項，是以，原告此部分之請求，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、至原告訴之聲明第1項「確認99年8月9日府建土字第0990207744號裁罰處分書無效」、第2項「確認89年9月11日89府農保字第8900154335號函無效」及第4項「被告應賠償原告2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息」部分，本院另以裁定駁回之，附此敘明。
七、結論︰原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 彥 君法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
書記官 黃 玉 幸