高雄高等行政法院裁定108年度訴字第419號原 告 黃榮華被 告 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 吳文賓 律師
吳小燕 律師上 一 人複 代理 人 許宏吉 律師上列當事人間土石採取事件，原告提起行政訴訟，本院就原告訴之聲明第1項、第2項確認訴訟及第4項合併請求損害賠償部分，裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、被告代表人原為韓國瑜，於本件訴訟審理中依序變更為楊明州、陳其邁，均經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第473-474頁、本院卷2第41-42頁），核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」分別為行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款及第113條第1項所規定。查原告於民國108年10月31日起訴時，原列載財團法人華榮醫院籌備處（代表人：
黃榮華）及黃榮華為原告，並列載高雄市政府及高雄市政府經濟發展局為被告，且聲明求為判決：「1、請求廢棄99年8月9日府建土字第0990207744號（裁罰新臺幣(下同)100萬元）及99年8月9日府建土字第0990207744A號（裁罰100萬元）裁罰處分書。2、請求廢棄89年9月11日89府農保字第8900154335號函（3筆土地水土保持計畫書）。3、請求命被告返還水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元。4、請求命被告因實施政府暴力致權益受害之國家代位賠償2億元整，並自起訴狀繕本送達日翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。5、請求命被告假扣押相對被告林義迪、陳企元、李淑雅、楊秋興、葉南銘、許文銓、黃國維辭職金或離職金或其他在2億元範圍內之財產權。」（本院卷1第11-12頁），嗣多次變更追加訴之聲明及被告，經本院受命法官闡明後，先於109年5月28日本院行準備程序時當庭撤回原訴之聲明第1項後段「確認99年8月9日府建土字第0990207744A號（裁罰100萬元）裁罰處分書無效」及第5項「命被告假扣押」部分（本院卷1第352頁），復於110年4月1日本院行準備程序時，當庭表示「財團法人華榮醫院籌備處已經不存在了，原告只有黃榮華1人」（本院卷2第97頁），且撤回對高雄市政府經濟發展局之訴訟（參見本院卷2第143頁「撤回原告之訴聲請狀」），並確認本件僅列高雄市政府為被告，其他承辦人員屬於理由說明（本院卷2第96頁），且其訴之聲明更正為：
「1、確認99年8月9日府建土字第0990207744號裁罰處分書無效。2、確認89年9月11日89府農保字第8900154335號函無效。3、被告應返還原告水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元。4、被告應賠償原告2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。」等語（本院卷2第94頁）。此外，原告復於本院110年11月23日行準備程序時，經法官行使闡明權，「法官(問)：請原告確認本件原告是否為『財團法人華榮醫院籌備處』和『黃榮華』2原告？」「原告(答)：就如被告所言，都已經判決完畢、行政處分已完畢，但是都不對，如果我不從根源去處理，如果其是非法、違憲的話，那處分就是自始不存在。我今天提出書狀是要讓庭上瞭解，怎麼可能行政處分有那麼多的名義人。『財團法人華榮醫院籌備處』不存在，當初我書狀會這麼寫是要讓庭上瞭解行政處分的具體事項不明確。」等語(本院卷2第250-252頁），並確認本件之訴之聲明即為110年4月1日更正之聲明無訛。經核原告對其撤回對被告高雄市政府經濟發展局之訴訟，並無礙於公益之維護，且變更聲明之內容尚為同一基礎事實，並無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告就其訴之聲明變更亦無異議，本院認屬適當，自應准許。且本件原告應僅「黃榮華」1人而已，合先敘明。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告為興建華榮醫院，於83年6月21日就改制前高雄縣旗山鎮旗山段（下稱旗山段）125-18、177-15、177-31地號等3筆土地（下稱系爭3筆土地，面積分別為12.216公頃、9.5571公頃、2.6034公頃，總計24.3765公頃，重測後為鼓山段74、101、102地號），與改制前高雄縣旗山鎮公所（下稱旗山鎮公所）代表人陳誌成簽訂土地買賣契約書，該契約之性質為「公法關係涉及物權法上之行政契約」，原告並非以土石採取經營利用目的，與旗山鎮公所簽訂「私法關係涉及債權法上相對給付之民事買賣契約」。又原告於83年8月5日向改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府，改制後其業務由被告承受）提出開發「華榮醫院」用地變更計畫案之申請，嗣經高雄縣政府將該開發案送前臺灣省政府建設廳轉內政部審查，經內政部區域計畫委員會審查完竣，內政部遂於89年2月2日以臺89內營字第8982281號函同意該開發案，並將上開系爭3筆土地使用分區變更為特定專用區，高雄縣政府乃以89年3月31日89府建管字第22455號函檢送申請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書，請旗山鎮公所公告30日，是原告並未於83年8月5日依水土保持法第12條第1項第2款規定，向高雄縣政府申請採取土石或設備有關附屬設施之山坡地開發許可。從而，高雄縣政府於89年9月11日以89府農保字第8900154335號函核定系爭水土保持計畫，核有偽造登載之違法，而自始無效，且高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書記載之土石採取法第3條前段「土石採取，應依本法取得土石採取許可」之公法上法律關係，亦不成立。
2、原告依據憲法第144條及第157條規定意旨，為舉辦醫療衛生社會公用事業，於82年修憲制定地方制度法前之臺灣省政府時期捐助建院基金，向改制前行政院衛生署（下稱衛生署）申請許可設立「財團法人華榮醫院」，業經衛生署於82年12月7日以衛署醫字第82079365號函許可在案，是華榮醫院為醫療法第5條所規定之財團法人，並以原告為其法定代理人。然被告及其所屬公務員卻逾越立法權，將華榮醫院之組織非法變造為華榮醫院籌備處（代表人或代理人為原告），並以之為申請公權利主體；渠等復變造政府組織，以高雄縣政府組織統治權來推翻臺灣省政府組織的統治權，且不適用當時有效之法規，而胡亂適用當時尚未生效之水土保持法及同法施行細則斂財，除造假危害公共利益，亦危害原告自由權及財產權等法益，原告自有行政訴訟法第6條第1項所定之「即受確認判決之法律上利益」，遂依據行政程序法第158條第1項第2款「法規命令，有下列情形之一者，無效︰……二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」之規定，提起本件確認無效之訴。
3、原告被如此誣陷嫁禍，按憲法第24條規定意旨，被告公務員捏造商業組織法，又變造政府組織，實已嚴重違憲，又扭曲事實（造假身分別、造假契約、造假土石採取事件），已涉偽造不實並圖謀不法利益，涉犯貪瀆及詐領國家舉發、辦案獎金等罪，且自97年起連續聯合抓人，並非法勒令停工（原告所受損害不只2億元），復對原告裁處100萬元罰鍰，更是破壞法律制度及貪污納賄，故原告依行政訴訟法第6條、第7條規定意旨，起訴請求被告代位賠償2億元。
(二)聲明︰
1、確認99年8月9日府建土字第0990207744號裁罰處分書無效。
2、確認89年9月11日89府農保字第8900154335號函無效。
3、被告應返還原告水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元（註：該部分另以判決駁回之）。
4、被告應賠償原告2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
四、本院的判斷：
(一)關於原告訴之聲明第1項「確認高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書無效」部分：
1、按行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」由上開規定可知，撤銷訴訟之訴訟標的，應為「原告所主張行政處分違法且侵害其權利或法律上利益」，且依同法第213條規定，撤銷訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。是原告提起撤銷訴訟，如經法院以實體無理由而判決駁回確定者，因該確定判決已就人民訴請撤銷之行政處分違法性予以審查，而於此範圍內發生確定力（既判力），故該判決之確定力自及於「原告所主張之行政處分並未違法，且未侵害原告之權利或法律上利益」之確認。至確認行政處分無效之訴訟，固為杜爭議，針對自始不生效力但事實上存在之無效行政處分所設之訴訟類型，惟因無效行政處分本屬違法行政處分之一種較為嚴重態樣，故如人民再就同一行政處分提起確認行政處分無效訴訟，因該確認行政處分無效訴訟之訴訟標的，亦即同一行政處分之適法性，業經前撤銷訴訟之確定判決予以確認，實質上當為該確定判決效力所及，即屬行政訴訟法第107條第1項第9款所定起訴不合法之情形（最高行政法院110年度抗字第244號裁定意旨參照）。
2、經查，高雄縣政府前於98年2月23日核發府農保字第0980028400號「水土保持計畫施工許可證（第1期）」（下稱系爭施工許可證）予華榮醫療財團法人（代表人為原告），許可其於系爭3筆土地為整地、排水、道路、植生等工程及臨時防災措施；嗣高雄縣政府所屬盜濫採土石聯合取締小組派員於98年10月26日前往稽查，發現第三人綠田工程企業有限公司（即與原告簽約之施工廠商，下稱綠田公司）於現場有採取土石之行為，且開挖位置涵蓋旗山段177-11地號土地及系爭177-15、177-31地號土地，高雄縣政府乃分別函請原告及第三人綠田公司陳述意見，經高雄縣政府審酌後，仍認原告與第三人綠田公司有未經許可，共同於旗山段177-11地號土地內違規採取土石，乃依行為時土石採取法第36條規定，以99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰；原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟；經本院實體審查結果，認定原告為華榮醫療財團法人籌備處代表人，未經許可，指示且任由第三人綠田公司違法於旗山段177-11地號土地上採取土石，高雄縣政府依行為時土石採取法第36條之規定，裁處原告法定最低金額罰鍰100萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，而以100年度訴字第531號判決駁回其訴，原告猶未甘服，提起上訴，亦遭最高行政法院以101年度判字第685號判決駁回其上訴而告確定等情，此有系爭施工許可證（本院卷1第47頁）、高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書（本院卷1第44頁）、經濟部100年8月9日經訴字第10006102880號訴願決定書（本院100年度訴字第531號卷第23-33頁）、本院100年度訴字第531號判決（本院卷2第169-184頁）及最高行政法院101年度判字第685號判決（本院卷2第185-197頁）附卷可稽，並經本院調取100年度訴字第531號案卷核閱屬實，堪予認定。由上可知，原告訴請確認無效之「高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書」，前經原告對之提起撤銷訴訟，並經本院實體審查，以100年度訴字第531號判決駁回其訴，亦遭最高行政法院以101年度判字第685號判決駁回其上訴而告確定在案。是以，上述二判決之確定力（既判力）自及於「上開高雄縣政府99年8月9日裁處書並未違法，亦未侵害原告之權利或法律上利益」之確認，即認該裁處書係屬合法。則原告就上開高雄縣政府99年8月9日裁處書之適法性再為爭執而提起本件確認該裁處書無效訴訟，該訴訟標的業經上述二判決予以確認罰鍰處分不具違法性，亦即為上述二判決之確定效力所及。則依前開規定及說明，原告提起本件確認高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書無效之訴訟，於法即有未合，且不能補正，應予駁回。
3、又原告此部分之聲明既不合法，本院就其有關高雄縣政府99年8月9日府建土字第0990207744號裁處書實體上之主張及陳述，即無庸審酌，併予指明。
(二)關於原告訴之聲明第2項「確認高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函無效」部分：
1、按行為時（75年11月24日制定公布）醫療法第10條規定：「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」第29條規定：「財團法人醫療機構之設立，應檢具捐助章程及目的事業計畫說明書等文件，申請中央衛生主管機關許可，並依法向該管法院聲請登記。」第32條規定：「（第1項）財團法人醫療機構經許可設立後，捐助人或遺囑執行人，應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央衛生主管機關核備。（第2項）財團法人醫療機構，完成法人登記後，捐助人或遺囑執行人，應於完成登記之日起3個月內，將全部建築基地、房舍及推行醫療業務之設備等財產移歸法人，並報請中央衛生主管機關核備。」嗣於93年4月28日修正公布醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第42條規定：「（第1項）醫療財團法人之設立，應檢具捐助章程、設立計畫書及相關文件，申請中央主管機關許可。（第2項）前項醫療財團法人經許可後，捐助人或遺囑執行人應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央主管機關核定，並於核定後30日內向該管地方法院辦理法人登記。
（第3項）捐助人或遺囑執行人，應於醫療財團法人完成法人登記之日起3個月內，將所捐助之全部財產移歸法人所有，並報請中央主管機關備查。（第4項）捐助人或遺囑執行人未於期限內將捐助財產移歸法人所有，經限期令其完成，逾期仍未完成者，中央主管機關得廢止其許可。」
2、經查，原告為申請許可設立「財團法人華榮醫院」事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關申請許可，經衛生署以82年12月7日衛署醫字第82079365號函復原告略以：照案通過原告申請設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及精神科慢性病床150床；建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途，得作為醫療建築用地後，再報署許可等語，足認上開衛生署82年12月7日函僅係原則同意原告籌設「財團法人華榮醫院」而已，但尚未正式許可「財團法人華榮醫院」之設立；況依衛生署96年7月6日衛署醫字第0960027149號函復「華榮醫療財團法人籌備處」略以：「說明：……二、查該法人前經本署82年12月7日衛署醫字第82079365號函，原則同意於高雄縣○○鎮設立財團法人華榮醫院，……。因醫療法前於93年4月28日修正公布在案，財團法人華榮醫院擬依照新修正醫療法有關醫療財團法人之規定，將法人之名稱由原財團法人華榮醫院，改為華榮醫療財團法人乙事，本署原則同意。……八、……復查該法人尚未完成醫療財團法人之設立程序，應請依醫療法第42條規定，併本案於文到6個月內完成醫療財團法人設立。如無法於上開期限內完成地目變更與完成法人設立事項，屆期前除有特殊理由報經本署同意外，有關本署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（諒達），同意該法人於高雄縣○○鎮設立財團法人華榮醫院乙案，及本案說明二至說明五之原則同意事項，將自動失效，並不另通知。」等語，此有衛生署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（本院卷1第373頁）及96年7月6日衛署醫字第0960027149號函（本院106年度訴字第486號原處分卷第31-32頁）附卷為憑，並經本院調卷核閱屬實。而原告申請「財團法人華榮醫院」之醫療財團法人之設立，迄今尚未經中央主管機關衛生福利部之核可，亦未依相關醫療法規定完成醫療財團法人之設立登記程序，此為兩造所不爭，並經本院102年度訴字第473號判決、106年度訴字第486號判決、108年度訴字第452號判決及臺北高等行政法院107年度訴字第925號判決調查屬實。則「財團法人華榮醫院」尚未取得法人人格等情，應可認定。
3、復按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條固有明文。惟於訴訟程序上承認非法人團體有當事人能力，係為迅速而簡易確定權利並獲實現，基於訴訟經濟之考量，避免當事人勞費支出及司法資源不必要之耗費，而於程序法上承認非法人團體有形式上之當事人能力，但尚不能因之反推非法人團體有實體法上之權利能力（民法第6條及第26條規定參照），亦即其實體法上享受權利負擔義務之權利能力，仍應由籌設或組成該非法人團體之自然人或法人所享有。是以，於此種實體法與程序法複雜交錯之情形下，基於尊重當事人之程序選擇權，應容許當事人得選擇以實體法上之權利能力主體或程序法上擬制為訴訟當事人之非法人團體為原告而提起行政訴訟。準此，本件原告為「財團法人華榮醫院」之創辦人（捐助人），於籌設期間之財團法人華榮醫院籌備處雖尚未完成財團法人之設立登記，然其既有一定之名稱、事務所、一定之目的，並有獨立之財產及管理人，應可認其為訴訟法上之非法人團體，嗣應與其後成立之財團法人華榮醫院併為一體，而將其設立行為所生之權利義務移轉於其後成立之財團法人華榮醫院。惟於財團法人華榮醫院尚未完成設立登記前，財團法人華榮醫院籌備處僅於訴訟法上具有當事人能力，尚無實體法上之權利能力，而此時實體法上具備享受權利負擔義務之權利能力主體，仍係籌設財團法人華榮醫院之原告所享有。是以，本件爭議之高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函所核定之水土保持計畫雖係以財團法人華榮醫院籌備處為系爭3筆土地之水土保持義務人（詳見本院106年度訴字第486號原處分卷電子卷證影本第1頁-第1頁背面、第25頁-第25頁背面），惟原告既主張財團法人華榮醫院籌備處已經不存在，其係以黃榮華之自然人地位提起本件訴訟，並非以財團法人華榮醫院籌備處提起本件訴訟（本院卷2第97頁），且參諸臺灣高雄地方法院102年度訴字第600號刑事判決（本院卷2第437-454頁），亦係以原告為系爭3筆土地之水土保持義務人，則基於尊重當事人之程序選擇權，原告選擇以實體法上權利能力主體（捐助人）之自然人地位為原告而提起本件訴訟，自應為法之所許，先予敘明。
4、再按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」行政訴訟法第107條第1項第9款及第213條定有明文。又「當事人於終局判決後，不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則。違背此原則者，即為法所不許。」最高行政法院44年度判字第44號判決意旨可資參照。
5、經查，原告請求確認「高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函」無效，前經原告就被告所為同一處分向本院提起行政訴訟請求確認無效，經本院以102年度訴字第473號判決駁回，並經本院以其未委任律師為上訴審訴訟代理人為由，於105年1月6日以102年度訴字第473號裁定駁回其上訴而告確定在案，此有上開二裁判附本院卷1（第131-154、155-156頁）可考。茲原告對已經判決確定之同一事件，又再行提起本件確認訴訟，核其所為，即屬違反一事不再理原則，揆諸前開規定及說明，自非合法，應予駁回。
6、又原告此部分之聲明既不合法，本院就其有關高雄縣政府89年9月11日89府農保字第8900154335號函實體上之主張及陳述，即無庸審酌，併予指明。
(三)關於原告訴之聲明第4項「被告應賠償原告2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息」部分：
1、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。然其之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。是倘所提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，為不合法或無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。
2、承前所述，原告提起前開確認訴訟，核有不合法之情事，則原告主張其因被告之公務員違法侵害其自由或權利，而合併請求被告應賠償其所受損害2億元，亦屬無據，應併予駁回。
六、另原告為確認被告「公務員造假組織而非法變造原告身分及政府組織」間土石採取（法）事件不存在，並合併提起國家代位賠償之給付訴訟，請求本院傳喚前旗山鎮鎮長林義迪、主任秘書陳企元、被告主管水土保持法機關人員許文銓、黃國維、前高雄縣政府警察局旗山分局建國派出所所長林俊甫、前高雄縣縣長楊秋興等人到庭作證並調查證據（詳見本院卷2第285-309頁原告行政準備程序調查證據狀），經本院審酌後認無此必要，在此一併說明。
七、至原告訴之聲明第3項「被告應返還原告水土保持計畫保證金2,424萬元中327萬元」部分，本院另以判決駁回之，附此敘明。
八、結論：原告之訴為不合法。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 彥 君法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
書記官 黃 玉 幸