高雄高等行政法院裁定
108年度訴字第5號原 告 劉淑惠被 告 嘉義縣立昇平國民中學代 表 人 謝正裕上列當事人間考績事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國107年10月22日再申訴評議決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」分別為教師法第29條第1項、第33條所明定。可知教育行政機關或學校對老師所為之措施，可否提起行政訴訟以資救濟，應視其性質而定。又依司法院釋字第462號解釋意旨，對於教師之資格等身分上之權益有重大影響者，始為訴願法及行政訴訟法上之「行政處分」，得於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，提起行政訴訟。至司法院釋字第736號解釋理由書意旨，雖認教師與公務員之訴訟權利保障應作不同處理，重申教師因學校具體措施（諸如曠職登記、扣薪、年終考績考核留支原薪、教師評量等）認其權利或法律上利益受侵害時，得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟；惟仍以公立學校教師因學校之具體措施，致其權利或法律上利益受侵害時，始得提起行政訴訟。再按依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照）。至行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而發生任何法律上之規制效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245號及62年裁字第41號判例參照）。準此，人民如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
二、緣原告係被告學校前教師。原告因另案提起之104學年度成績考核案，被告於民國106年11月8日嘉昇中人字第1060004366號函（下稱被告106年11月8日函）檢附有關原告104學年度成績考核案所提再申訴案之再申訴說明書及附件予嘉義縣政府。經嘉義縣政府以106年11月9日府教發字第1060226914號函檢送被告再申訴說明書及附件予臺灣省政府教師申訴評議委會（下稱臺灣省教師申評會，依107年7月16日修正之教師申訴評議委員會組織及評議準則第9條，對於縣（市）主管教育行政機關之措施不服者，辦理再申訴業務，省主管機關得委託中央主管機關為之。現移由教育部續辦），並將被告再申訴說明書及相關文件抄送原告。原告不服前揭被告106年11月8日函所檢附再申訴說明書與附件之內容，向嘉義縣教師申訴評議委員會（下稱嘉義縣教師申評會）提起申訴，經嘉義縣教師申評會以原告申訴客體為被告106年11月8日函所檢附之再申訴說明書與附件相關文件，究其性質，應屬觀念通知，非屬對原告個人之措施，不符提起申訴要件等由，依教師申訴評議委員會組織及評議準則（下稱評議準則）第25條第7款「其他依法非屬教師申訴救濟範圍內之事項」規定，作成「申訴不受理」之評議決定，並由嘉義縣政府107年3月23日府教發字第1070059123號函檢送評議書予原告。
原告不服，提起再申訴，經遭再申訴評議駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以︰㈠原告係被告教師，被告學務主任要求學生趴在地上照片並拍
照，原告未在現場卻草率認定原告體罰學生，於104學年度下學期5月中旬至6月底，被告教唆家長會發文要求提報原告為「不適任教師」，以照片散布不實謠言，欺騙、激怒家長會長，並教唆偽造學生簽名、製作記載不實之「訪談學生紀錄」，充當不適任教師「調查小組報告」。被告106年11月8日函及其附件7文件可資說明：⑴被告105年5月25日簽呈，未見被告簽名。⑵被告105月嘉昇中學字第1050002309號函，違反論理法則。⑶被告105年6月7日嘉昇中學字第1050002337號開會通知單與調查小組第一次報告會議紀錄，只見約10名學生簽名，並教唆偽造簽名。⑷被告105年6月13日嘉昇中學字第1050002597號開會通知單與調查小組第二次報告會議紀錄，只見約3名學生簽名，並教唆偽造簽名。⑸被告105年6月14日嘉昇中學字第1050002598號開會通知單與調查小組第三次報告會議紀錄，只見約1名學生簽名。⑹被告105年6月24日嘉昇中學字第1050002595號開會通知單與調查小組第四次報告會議紀錄，蓄意不給原告簽名。⑺被告105年6月29日簽呈，未見被告簽名。原告於106年12月9日向嘉義縣教師申評會提起申訴，及於107年4月27日向臺灣省教師申評會提出再申訴，訴求均為調查小組所提出之證據顯有違反公開原則、行政誠信原則、逾越國民教育法第9條、教師法第18條規定，屬於行政濫權，嚴重損害原告任教20年之人格、名譽。綜上，被告於105年5月至6月間製作前開簽呈、函、開會通知單、會議記錄等7件文件（即起訴狀附件甲證9-15）指摘原告「疑涉不當管教罰跪案」「疑涉教唆做偽證案」「劉致華疑似被甲○○霸凌案」「家長投訴甲○○老師不當管教案」，為不適任教師之單方行政行為，係對原告名譽權益造成嚴重損害之行政處分。
㈡聲明︰1.教育部再申訴評議決定、嘉義縣政府申訴評議決定
及原處分（即被告106年11月8日函所檢附之再申訴說明書及附件7文件）均撤銷。2.被告應給付原告300萬元整及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，以年息5%計算之利息。
四、本院之判斷：㈠按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……12、體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害。
」教師法第14條第1項第12款定有明文。又為使高級中等以下學校不適任教師之處理更為周妥，教育部訂定處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項（下稱不適任教師應行注意事項），該注意事項第3點規定：「學校教師有疑似教師法第14條第1項第12款體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害之情事，依下列流程辦理：（一）察覺期：1.主管教育行政機關（以下簡稱主管機關）或學校接獲投訴或主動發現後48小時內，由校長邀集教師會、家長會及行政人員等代表研商是否成立調查小組，主動進行查證，並將處理結果向主管機關通報。2.前目調查小組由教師會、家長會及行政人員代表組成，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。調查時並得徵詢班級家長代表及相關人員意見。3.調查期程以14日內為原則，至多不得超過30日。（二）評議期：經查證屬實者，學校應於5日內提教師評審委員會（以下簡稱教評會）審議，於作成解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內，檢附教評會會議紀錄、具體事實表及相關資料等，報主管機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。」此為教務部基於職權，對於高級中等以下學校處理不適任教師作成決定應遵守程序之行政規則，以補充教師法第14條第1項各款相關不適任教師判定程序之技術性、細節性事項，並未逾越母法規範意旨，自得併予援用。
㈡由上揭規定可知，教師聘任後有「體罰或霸凌學生，造成其
身心嚴重侵害」之具體事實，應經教評會審議通過作成解聘、停聘或不續聘之決議，再報經主管教育行政機關核准。而教師有疑似教師法第14條第1項第12款體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害之情事，應依察覺期及評議期之流程辦理。換言之，學校受理投訴後，組成調查小組啟動調查，判定教師有無體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害之具體事實，此為察覺期階段；如經調查小組查證屬實後，由學校召開教評會審議，則進入評議期階段；若審議結果為解聘、停聘或不續聘，應由主管教育機關進行核准教師解聘、停聘或不續聘，此為核定程序階段。其次，從不適任教師應行注意事項第3點規定關於體罰或霸凌學生案件（即教師法第14條第1項第12款者）規定觀察，經投訴為體罰或霸凌學生者，須經察覺期及評議期二階段審查流程始得予以判定，並得供嘉義縣政府教育局審議以作成終局之解聘、停聘或不續聘決定，如有任一階段程序未完成，即未完成不適任教師之判定，也無可能作成終局之解聘、停聘或不續聘決定。再者，上開注意事項第3點規定察覺期之教師經調查小組認其有體罰或霸凌學生之具體事實時，學校應於5日內提教評會審議，則調查小組作成經查證教師確有體罰或霸凌學生情事之調查報告，僅是作為啟動下一個作業期程（評議期）及年度成績考核程序之機轉（或緣由），雖調查小組之查證屬實報告可能將觸動後續解聘、停聘或不續聘程序之開展，並促請學校依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）另對教師該次行為施予成績考核，但調查小組本身仍非終局之解聘、停聘或不續聘決定，也不等同於學校之考核決定，自不發生對外終局之規制效力。
㈢經查：
1.原告經由申訴、再申訴程序而提起本件撤銷訴訟請求撤銷之標的，係指被告於105年5月至6月間所製作之簽呈、函、開會通知單、會議記錄等7件文件（即起訴狀附件甲證9-15），此有其起訴狀可憑（見本院卷第42頁、第44-45頁）。
2.而原告所指上開7件文件，乃原告另案104學年度成績考核案所提起之再申訴程序中，被告以106年11月8日函檢送其再申訴說明書及其附件（即上開7件文件）予嘉義縣政府，經嘉義縣政府以106年11月9日府教發字第1060226914號函檢送前揭被告再申訴說明書及其附件予臺灣省教師申評會，並將被告再申訴說明書及相關文件副本抄送原告。是以，原告既就另案104學年度成績考核案提起再申訴，被告於該再申訴程序中以106年11月8日函檢送其再申訴說明書及附件（即上開7件文件）予嘉義縣政府，作為另案再申訴之答辯、說明之用，以利該再申訴程序之進行，則被告106年11月8日函及所附文件，僅為觀念通知，不生法律規制效力甚明（產生法律效力者為另案之再申訴評議決定）。況且，另案嗣經臺灣省教師申評會作成「再申訴有理由。嘉義縣教師申訴評議委員會之評議決定不予維持；原措施學校對再申訴人所為104學年度成績考核應予撤銷，並應依本評議書意旨，於2個月內另為適法之處置。」之評議決定，原考核結果即經撤銷不存在。再經被告重行召開考核會作成決議考列原告為考核辦法第4條第1項第3款，原告復向嘉義縣政府提起訴願，經嘉義縣政府以107年8月21日府行法訴字第1070156262號訴願決定書作成「原處分撤銷，由原處分機關於60日內另為適法之處分」之訴願決定，則本件原告於另案不服之考核結果，業經撤銷在案。足證被告106年11月8日函及其附件（即原告上開所指7件文件），皆為已終結案件（即原告104學年度成績考核案）之內部文件，並未影響原告繼續擔任教師之權益，自非行政處分。
3.再觀諸原告所指上開7件文件，其內容如下：⑴被告105年5月25日簽呈：被告依不適任教師應行注意事項第3點規定成立調查小組，由林明宏常務委員等人為小組成員，由該調查小組成員依上述規定於30日調查完成（本院卷第107頁）。
⑵被告105年6月6日嘉昇中學字第1050002309號函：被告聘請林明宏常務委員等人為本校處理原告涉不適任教師案調查委員（本院卷第111頁）。⑶被告105年6月7日嘉昇中學字第1050002337號開會通知單與調查小組第一次報告會議紀錄（本院卷第113頁）。⑷被告105年6月13日嘉昇中學字第1050002597號開會通知單與調查小組第二次報告會議紀錄（本院卷第125頁）。⑸被告105年6月14日嘉昇中學字第1050002598號開會通知單與調查小組第三次報告會議紀錄（本院卷第135頁）。⑹被告105年6月24日嘉昇中學字第1050002595號開會通知單與調查小組第四次報告會議紀錄（本院卷第145頁）。⑺被告105年6月29日簽呈：原告疑似涉不適任教師案，調查小組已調查完畢，經查證確有其事，惟尚未達到移請教評會進行不適任教師處理，惟其相關不當管教等情事，移請召開本校教師成績考核委員會審議，做出適當之決議（本院卷第153頁）。足見上開7件文件分別為被告成立調查小組及成員任命之簽呈、函文、開會通知單、會議紀錄，均僅為被告依不適任教師應行注意事項第3點規定成立調查小組，依法就原告涉有教師法第14條第1項第12款情事進行調查，調查小組於調查結束後10日內，分析相關事證，作成調查報告，連同佐證資料函報被告，並以書面通知原告，仍處於調查小組設立並調查相關事證之程序（即察覺期階段）。又依前開規定及說明，縱使調查小組之報告可能促使學校依考核辦法另對教師該次行為施予成績考核，然調查小組本身仍非終局之解聘、停聘或不續聘決定，亦不等同於學校之考核決定，自不發生對外終局之規制效力。準此，上開7件文件既非被告對原告作成懲戒處分或判定其為不適任教師而予以解職處分等之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦未直接影響原告教師之權益，非屬行政處分。從而，原告提起本件訴訟請求撤銷被告106年11月8日函及其附件7件文件與申訴、再申訴決定，顯非合法，應予駁回。
㈣末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償
或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條固有規定。上開條文之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依上開規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決意旨參照）。是若提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即失所附麗，應併予駁回。查本件原告對被告提起之撤銷訴訟，既經本院認其起訴不合法而予駁回，業如上述，則原告合併提起國家賠償，請求被告賠償300萬元之損害，暨自起訴狀送達翌日起至清償日止之法定遲延利息，即失所附麗，均應併予駁回。至原告之訴既屬不合法而經駁回，原告另具狀（本院收狀日108年3月26日行政訴訟補充理由暨聲請調查證據狀）聲請調查證據，即無調查之必要，應併予駁回。
五、結論：原告之訴為不合法。依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 4 月 23 日
書記官 周 良 駿