高雄高等行政法院判決
108年度訴字第71號民國109年3月26日辯論終結原 告 金清海
黃玉幸被 告 高雄市立中崙國民中學代 表 人 王文霖訴訟代理人 任珮瑜被 告 高雄市苓雅區苓洲國民小學代 表 人 劉曜源訴訟代理人 李懿真上列當事人間給付退休金事件，原告甲○○不服高雄市政府108年1月17日高市府法訴字第10830067500號訴願決定，原告乙○○不服高雄市政府108年1月17日高市府法訴字第10830066900號訴願決定，共同提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項定有明文。本件原告起訴聲明原為：「訴願決定（高雄市政府民國108年1月17日高市府法訴字第10830067500號、第00000000000號訴願決定）及原處分（被告高雄市立中崙國民中學107年8月17日高市崙中人字第10770402900號函、被告高雄市苓雅區苓洲國民小學0000000000市0000000000000000號函）均撤銷。」嗣原告於108年9月17日本院準備程序變更聲明為：「1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應作成核發原告自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金之行政處分。」復於109年1月21日本院準備程序變更聲明為：「1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告高雄市立中崙國民中學（下稱中崙國中）應給付原告甲○○自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金新臺幣（下同）500,354元。3、被告高雄市苓雅區苓洲國民小學（下稱苓洲國小）應給付原告乙○○自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金519,889元。」經核本件原告所為訴之變更無礙於訴訟終結，被告亦無異議，且為本案言詞辯論，揆諸前揭規定，應視為同意原告訴之變更。則本件原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)緣原告甲○○原為被告中崙國中校長，於95年8月1日退休，支領月退休金，並於同年8月1日起任職於正修學校財團法人正修科技大學（下稱正修科技大學）。嗣被告中崙國中依據106年8月9日制定公布之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱撫卹條例）第77條第1項第3款規定，以原告甲○○退休後於正修科技大學擔任專任助理教授，屬上開規定公立學校教職員退休後再任私立學校職務之情形，且每月支領薪酬超過法定基本工資，乃以107年8月17日高市崙中人字第10770402900號函（下稱107年8月17日函）核定其自107年8月1日起停止領受月退休金。原告甲○○不服，提起訴願，經高雄市政府以108年1月17日高市府法訴字第10830067500號訴願決定予以駁回。
(二)原告乙○○原為被告苓洲國小校長，於96年2月1日退休，支領月退休金，並於同年2月1日起任職於正修科技大學。嗣被告苓洲國小以原告乙○○退休後於正修科技大學擔任專任助理教授，屬上開規定公立學校教職員退休後再任私立學校職務之情形，且每月支領薪酬超過法定基本工資，乃以107年8月14日高市苓洲人字第10770437400號函（下稱107年8月14日函）核定其自107年8月1日起停止領受月退休金。原告乙○○不服，提起訴願，經高雄市政府108年1月17日高市府法訴字第10830066900號訴願決定駁回。原告甲○○、原告乙○○對上開訴願決定均表不服，遂合併提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告中崙國中107年8月17日函及被告苓洲國小107年8月14日函具行政處分性質：依撫卹條例第41條第2項規定、同條例施行細則第113條第1項規定可知，被告為公立學校教職員停止發放月退休金之核定及辦理機關，有管轄權限就退休教職員再任該條例第77條第1項各款所列職務，應否停止領受月退休金作成決定。被告中崙國中107年8月17日函及被告苓洲國小107年8月14日函，係依同條例第77條第1項第3款規定，停發原告月退休金所為之具體決定及公權力措施，係對原告直接發生法律效果之單方行政行為，當屬對公法上具體事件所為之決定，並不因函文用語、形式以及是否有後續行為或未記載得聲明不服之文字而有異。
2、撫卹條例第77條第1項第3款規定，違反禁止法律溯及既往原則及憲法第7條、第15條、第18條、第11條規定：
(1)違反禁止法律溯及既往原則：參照司法院釋字第620號解釋意旨，本件原告分別於95年8月、96年2月退休，並支領月退休金，上述規定於106年8月9日制定，自107年7月1日始開始施行，故上開規定顯係對其施行前已完結之事實回溯生效，有違禁止法律溯及既往原則。
(2)違反憲法第7條平等原則：參照司法院釋字第593號解釋，上開規定以「退休教職員」作為區分標準，或為解決青年學者就業問題，然退休勞工之數量遠高於退休教職員，勞動基準法卻未限制退休勞工再任私立學校職務即停發退休金；且同為退休教師再任職、同在技專校院退役軍人未停領，退休教師再任職海外台商子弟學校或教職不停領月退休金，或再任職私立幼兒園園長或教師亦不停領月退休金，顯有失公允。又所有退休軍公教人員再任私人機構無暫時停領退休俸之立法，更不公平。
(3)侵害原告職業自由：依教育部日前公布107到122學年度各級教育階段學生人數推估結果，未來10年間大專校院新生人數預計銳減近10萬人，到117年度只剩15.7萬人，可見青年學者就業問題主因係少子化，縱使限制退休教職員再任私立學校職務，仍不足解決，故上述規定所採手段與目的之間無實質關聯，對原告工作權之限制逾越必要程度。
(4)違反憲法第15條保障人民財產權意旨：退休金固為國家保障退休教職員其退休後之生活，然退休金中亦有公務員自行提撥者，上述規定限制退休教職員領取月退休金之權利，已屬對原告財產權之侵害。
(5)牴觸憲法第18條規定：參照司法院釋字第575號解釋意旨，「退休給付」屬憲法第18條保障範圍。限制退休教職員再任公職為避免公庫重複負擔，然退休教職員任職私立學校職務，並非由國庫支薪，應無造成公庫重複負擔之情形，上述規定有違司法院釋字第575號解釋意旨，牴觸憲法第18條規定。
(6)侵害憲法第11條保障之講學自由：憲法第11條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障，依司法院釋字第380號解釋，教師聘任亦為大學之自治權限。上述規定限制退休教職員再任私立學校職務，有違憲法保障大學自治意旨。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告中崙國中應給付原告甲○○自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金500,354元。
3、被告苓洲國小應給付原告乙○○自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金519,889元。
三、被告中崙國中答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、撫卹條例係經立法院通過、總統公布之法律，為現行有效之法律。原告甲○○原為被告中崙國中校長，於95年8月1日退休生效，並自同日起任職正修科技大學專任助理教授，於107年8月1日起敘本俸47,130元、學術研究加給37,825元，每月支領薪酬總額超過法定基本工資。被告中崙國中依撫卹條例第77條第1項第3款規定，核定原告自107年8月1日起停止領受月退休金，於法有據。
2、原告訴稱適用撫卹條例第77條第1項第3款規定之原處分及訴願決定違憲，請求撤銷云云，核屬聲請解釋法律是否抵觸憲法事項。惟撫卹條例未經司法院大法官會議宣告違憲，即具有普遍規範效力，對自公立學校退休之教職人員均有受其規範之義務。又上開規定係自撫卹條例施行後，下個學年度（即107年8月1日）起施行，對施行前已領取之退休金並無影響，並無溯及原告於該條例施行前已領取退休金之權利，且停發期間原告仍得工作、講學等，該停發處分應予維持。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、被告苓洲國小答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：
1、被告苓洲國小於107年7月間接獲公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基管會）致電，該會查得原告乙○○退休再任情事，為求謹慎該會先行依上開規定暫停發給原告乙○○107年8月退撫新制月退休金，並請被告苓洲國小進行查證。被告苓洲國小依公立學校教職員定期退撫給與查驗及發放辦法，查得原告具有投保公保資料，函請原告投保學校正修科技大學查證原告每月薪酬，確認原告退休再任於該校專任教職且每月支領薪酬超過法定基本工資查證屬實，係屬撫卹條例第77條第1項第3款規定再任私立學校職務情形，爰以107年8月14日函知原告自107年8月1日起停發月退休金。
2、被告苓洲國小為原告乙○○退休前最後服務機關，且為其月退休金發放機關，應依權責對就本校退休人員是否具備或喪失退休金之領受權作成具有發生法律效果之決定，107年8月14日函係被告苓洲國小行使公權力，就原告乙○○符合退休再任停發月退休金事件，作成直接發生停止發放月退休金之法律效果單方行政行為，是為行政處分無誤。撫卹條例於106年8月9日公布，107年7月1日施行，該條例施行前已有再任私立學校且每月支領薪酬超過法定基本工資情形者，自該條例施行後之下個學年度（107年8月1日）起施行。原告乙○○因退休再任私立學校每月薪酬超過基本工資屬實，被告苓洲國小停止支給月退休金之行政處分並無違誤之處，其訴為無理由。
3、關於原告乙○○於108年9月17日當庭要求發給自107年8月1日起至108年8月22日之退休給與：
(1)原告乙○○107年8月1日起至108年8月22日之退休給與金額，依高雄市政府107年6月4日高市府教人字第10733357500號函核定退休人員乙○○已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書試算為869,623元。
(2)依108年8月23日公布之司法院釋字783解釋，撫卹條例第77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力，並非回溯及向前失效。是被告苓洲國小依上開解釋，以108年9月5日高市苓洲人字第10870485300號函、108年9月6日高市苓洲人字第10870487900號函，廢止107年8月14日函，自108年8月23日失其效力，並自同日補發月退休金。至107年8月1日起至108年8月22日之退休給與，並無法令依據或解釋可供辦理，原告乙○○訴求為無理由，應予駁回。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點︰
(一)撫卹條例第77條第1項第3款規定是否違反法律不溯及既往原則及憲法第7條、第15條、第18條、第11條規定？被告依上述規定，分別作成核定原告自107年8月1日起至108年8月22日止停止受領月退休金之原處分，有無違誤？
(二)原告分別請求被告給付如訴之聲明第2項所載之金額，有無理由？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告中崙國中107年8月17日函、被告苓洲國小107年8月14日函（原處分）及訴願決定等附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令：
1、撫卹條例第77條第1項第3款、第2項規定：「（第1項）退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。（第2項）本條例施行前已有前項第3款情形者，自本條例施行後之下個學年度起施行。」
2、司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文略以：6.新法第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。
(三)得心證的理由：
1、經查，原告甲○○原為被告中崙國中校長，於95年8月1日退休，原告乙○○原為被告苓洲國小校長，於96年2月1日退休，渠等退休後支領月退休金，並任職於正修科技大學專任助理教授。嗣撫卹條例於106年8月9日制定公布、107年7月1日施行，被告依據該條例第77條第1項第3款規定，向正修科技大學函詢原告任職情形，經正修科技大學107年8月15日正人字第1070009792號函（107年訴4字第1088號訴願卷第42頁）、107年8月6日正人字第1070009436號函（107年訴4字第1048號訴願卷第37頁）函覆，原告甲○○自107年8月1日起敘本俸47,130元、學術研究加給37,825元，原告乙○○自107年8月1日起敘本俸45,760元。被告審認原告於退休後再任私立學校職務，且每月支領薪酬總額超過法定基本工資22,000元，乃依上開規定分別作成原處分，核定其等自107年8月1日起停止受領月退休金，原告不服，各自提起訴願，分別經高雄市政府以108年1月17日高市府法訴字第10830067500號、第00000000000號訴願決定駁回，原告遂合併提起行政訴訟等情，此為兩造所不爭執，有上開函文、原處分及訴願決定附卷可稽，堪信為真實。足認原告確有於退休後再任私立學校職務，且每月支領薪酬總額超過法定基本工資之事實。
2、次查，立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之撫卹條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文，宣告：1.撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
2.撫卹條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。3.撫卹條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按撫卹條例第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就撫卹條例附表3中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。5.撫卹條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與撫卹條例第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。6.撫卹條例第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。
3、原告主張撫卹條例第77條第1項第3款規定違憲，雖非無據，惟司法院釋字第783號解釋業已明白揭示上述規定係於解釋公布之日起失其效力，且按大法官對審查法令結果宣告之方式與其解釋之效力密切相關，而歷來大法官解釋所發展出來之模式分別有：合憲宣告、合憲非難、違憲但不失效、違憲並立即失效及違憲定期失效之5種類型。而我國釋憲機關解釋之效力，全賴大法官之解釋例所創設，並發展成為與奧地利極為相似之模式，此表現於司法院釋字第188號解釋前段：「中央或地方機關就其職權上適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為之統一解釋，除解釋文內容另有明定者外，應自公布當日起發生效力。」解釋文雖僅指統一解釋，事實上憲法解釋亦同，自公布當日生效。但解釋文另定者，從其規定。因此，若解釋文的內容是宣告某項法律條文違憲，且未定該法律條文失效日期者，當然隨解釋生效之當日起失其效力。通常解釋文之用語：「自本解釋公布日起不再適用」、「應即失其效力」、「應不予適用」等，效果並無不同，此即大法官解釋效力向將來發生之原則。至於人民用盡訴訟途徑經確定終局裁判後據以聲請之案件，大法官解釋對之亦有效力之例外情況，則限於司法院釋字第177號解釋：「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件亦有效力。」及司法院釋字第686號解釋：「本院就人民聲請解釋之案件作成解釋公布前，原聲請人以外之人以同一法令牴觸憲法疑義聲請解釋，雖未合併辦理，但其聲請經本院大法官決議認定符合法定要件者，其據以聲請之案件，亦可適用本院釋字第177號解釋……」（參吳庚、陳淳文著，憲法理論與政府體制103年9月增訂版，第730至738頁）。
佐諸大法官會議宣告某項法令違憲時，特別指稱「自本解釋公布之日起，失其效力」（釋字第783號解釋文）或「應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨妥為修正；逾期未修正者，上開規定……失其效力」（釋字第749號解釋文）等語，足證其有意使法令因違憲失其效力之法律效果自特定日起失其效力，以作為通案性解釋效力，其用意兼有維持既有且已完成法律效力之法律秩序，或給予立法者相當修法期限以糾正違憲規定。由是觀之，大法官會議解釋法令違憲之效力，係向後失效，僅於其係大法官解釋之原因案件或已聲請解釋但未及合併辦理之案件，方有溯及之效力。雖有學者認除據以聲請解釋之原因案件外，各機關（含司法機關）尚未處理終結或確定之同類案件，亦應為大法官解釋之溯及效力所及（參前揭註第735頁），且憲法訴訟法第53條第1項亦規定：「判決宣告法規範立即失效者，於判決前已繫屬於各法院而尚未終結之案件，各法院應依判決意旨為裁判。」其立法理由並表示：「憲法法庭宣告法規範立即失效者，對於在各級法院審理中之案件應如何適用，有重大影響，應予明定。審酌本法第38條規定憲法法庭之判決發生全面性拘束力，則應使在各法院繫屬中之所有案件，不再適用違憲之法規範。爰於第1項規定，法規範受宣告立即失效者，各法院對於繫屬中而尚未終結之案件，應依憲法法庭判決意旨為裁判。」然查，憲法訴訟法第95條已規定：「本法自公布後3年施行。」即憲法訴訟法預計於111年1月4日始生效力。故目前大法官解釋效力，仍應依既有大法官會議所解釋之效力定之。足見撫卹條例第77條第1項第3款規定，依司法院釋字第783號解釋意旨，應係自該號解釋公布之日（即108年8月23日）起，向後發生失效效力，則該違憲法令在失效前，仍與其他現行有效之法令無異，而得以適用。是原告以撫卹條例第77條第1項第3款規定違憲，主張原處分違法、違憲即應撤銷，尚不足採。
4、又為落實司法院解釋意旨，被告中崙國中乃以108年8月28日高市崙中人字第10870438500號函（本院卷第257頁），被告苓洲國小於108年9月5日以高市苓洲人字第10870485300號函（本院卷第201頁），分別自108年8月23日起廢止其等停發原告甲○○、乙○○月退休金之處分，有上開函文在卷足憑，堪予認定。本件原告既有於退休後再任私立學校職務，且每月支領薪酬總額超過法定基本工資之情形，則被告依據行為時有效之撫卹條例第77條第1項第3款及第2項規定，核定原告自107年8月1日起停止受領月退金，嗣撫卹條例第77條第1項第3款規定經違憲宣告，自108年8月23日失其效力，即於108年8月23日廢止原處分之效力，揆諸前揭規定及說明，亦無不合。
5、末按行政訴訟法第8條第2項前段規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」上開規定係授權法院以行政處分撤銷為前提，就給付請求一併為判決。惟查，原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之撫卹條例第77條第1項第3款規定違憲。司法院釋字第783號就撫卹條例第77條第1項第3款規定雖作成違憲解釋，然上述規定係自該號解釋公布之日起方失其效力，應已足認被告依據行為時有效法律對原告作成原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分為無理由，已如前述，則原告請求被告應分別給付如起訴狀之聲明第2項所載之金額，實體上亦無依據，自應併予駁回。
七、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 凃 明 鵑