高雄高等行政法院判決
108年度訴字第89號民國108年8月27日辯論終結原 告 彭文喜訴訟代理人 李慶榮 律師
劉建畿 律師被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴訴訟代理人 張哲熙
卓協志上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國107年12月24日台內訴字第1070079450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷第14頁）。嗣於訴狀送達後，於民國108年7月29日具狀將其訴之聲明變更為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告應作成臺東縣○○鄉○○段○○○○號土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分。」而被告對原告上開訴之變更並無異議而為本案言詞辯論（見本院卷第354頁），揆諸上開規定，應予准許。
二、爭訟概要：
（一）重測前臺東縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地前經被告於74年11月16日公告編定為特定農業區之農牧用地，嗣於80年6月20日逕為分割出臺東縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為大原段381-562地號土地，下稱系爭土地），並於同年月27日以「放領」為原因登記予訴外人謝永剛，迭經所有權移轉，至107年3月20日以「贈與」為原因而登記為原告所有。
（二）原告於107年8月24日檢具系爭土地上、門牌號碼臺東縣○○鄉○○村○○路○○號房屋（下稱系爭建物）之設籍戶籍謄本、門牌編定證明、62年10月24日航照圖及身分證明文件，向被告所屬臺東縣關山地政事務所（下稱關山地政）申請更正編定為同區甲種建築用地。案經關山地政以107年9月6日東關地價字第1070004357號函（下稱關山地政107年9月6日函）報被告，被告依內政部101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函釋（下稱內政部101年7月30日函釋）而以107年9月12日府地用字第1070191631號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、本件係依「戰士授田憑據」放領予榮民之土地，與放領予一般農民從事農耕之農田，性質上顯有不同：
（1）系爭土地依地籍舊簿所示為80年6月2日由行政院退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）放領予榮民謝永剛，並辦理所有權移轉登記，屬中華民國中央政府來臺為延緩開出的「5年反攻成功支票」兌現壓力，於40年10月18日制定反共抗俄戰士授田條例，規定服役滿2年以上戰士或遺眷，未來待光復大陸後，授予年產淨燥稻穀2千市斤面積之田地，行政院復於43年5月19日頒訂反共抗俄戰士授田條例施行細則；為穩定軍心，再於45年7月10日發布反共抗俄戰士授田憑據頒發辦法，先行頒發「戰士授田憑據」，並在當天開始實施發放，透過前後總計70萬張的憑據，對三軍及敵後游擊隊士氣產生穩定作用。此土地顯係由國家依據無償授予退除役官兵之授田憑據而放領土地，此授田憑據發放之目的係在於為安置退除役官兵退伍後之住宅及農耕就養事宜，而為放領。此放領之性質，不但係供作榮民耕作之用，且包含供作榮民建屋居住使用之性質在內。基此戰士授田憑據之放領目的，既係包括退除役官兵退伍後「住宅及農耕就養」性質，顯與三七五減租條例或實施耕者有其田條例所規定之承租、承領農地政策旨在彰顯農地與農業經營不可分離之房舍，限於農用，不得供居住使用，二者具有不同之性質。與內政部101年7月30日函釋之放領政策不相符合，應不宜比照適用。被告未依行政程序法第36條、第38條及第43條規定依職權調查證據、對本件相關有利及不利事項一律注意、調查事實及證據，逕依內政部101年7月30日函釋駁回，未細究系爭土地屬退輔會放領予榮民謝永剛作為安置退除役官兵退伍後住宅及農耕就養性質。
（2）放領土地於繳清地價辦理土地所有權移轉登記前，如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領，此政策乃針對放領予一般農民之農地而規定。但綜觀「反共抗俄戰士授田條例」「反共抗俄戰士授田條例施行細則」「反共抗俄戰士授田憑據頒發辦法」「戰士授田憑據」等相關法令，並無承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領等規定。則訴願決定就系爭土地所言之錯誤放領、撤銷放領乙節，顯係誤會。申言之，系爭土地係依特別法「反共抗俄戰士授田條例」等相關規定而放領予榮民，基於特別法優先於普通法適用之規定，本件顯無內政部101年7月30日函釋之適用。
（3）系爭建物於54年2月10日最初原始設籍，屬公告編定前即合法存在之建物。退輔會於80年6月2日放領予榮民謝永剛，並辦畢所有權移轉登記。且系爭建物於被告74年11月16日編定公告前即已存在，退輔會放領系爭土地予謝永剛時，即有此建物。此建物放領予榮民謝永剛居住使用，與政府照顧榮民之本旨相符，並無內政部函釋所稱與農地放領政策不符之情事，自無錯誤放領、撤銷承領可言。榮民謝永剛依「戰士授田憑據」受領系爭土地，並供自己居住使用，兩者主管機關不同，目的不同，應無內政部農地放領政策等相關法令規定之適用餘地。
2、系爭建物於實施建管前及公告編定前即已合法存在：
（1）系爭土地及建物之原所有權人周海雲早在54年2月10日即已設籍在此房屋。該門牌原編定為臺東縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○號；於57年10月1日因行政區域調整改編為瑞豐村3鄰中山路14號；又於87年6月30日整編為臺東縣○○鄉○○村○○路○○號（原告誤載為2號）。
該房屋既已編定門牌，顯係供居住使用，而非屬供農業經營使用之農業設施，且係於內政部63年1月31日區域計畫法公布施行，及被告74年11月16日編定公告前即已存在之合法建物。
（2）依臺東縣稅務局107年9月21日出具之房屋稅籍證明書記載，此房屋之折舊年數為34年，足證此建物在73年起即開始課稅之前早已存在之事實。又此建物係依自住房屋課稅之事實，此事實亦有臺東縣稅務局房屋稅繳款書可稽，益證此建物係供居住使用，而非屬農舍，且早在被告於74年11月16日編定公告前即已存在。
（3）至系爭建物雖有因改建，致現有房屋面積與原有房屋面積不符。然依內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋（下稱內政部105年8月8日函釋）意旨，系爭建物雖因老舊，受有毀損及未依建築法申請執照即予改（修）建、新建之情事，致房屋現今之構造、材質與實施管制前之原貌或未稅籍證明所載並不一致，但被告不應拘泥於房屋有無改（修）建、新建，其審查之關鍵應在於實施建管前或公告編定前是否已有合法建物存在之事實，及有無編定錯誤之情形，自難以有改（修）建、新建之情事，即認原告所有之房屋非屬實施建管前或公告編定前即已存在之合法建物，庶符內政部上開函釋之意旨。
3、系爭土地有編定錯誤之情形：依內政部64年8月1日訂頒之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第6點、第7點規定，系爭建物於編定當時之現況，既係核准供作建屋居住使用，自應依上開須知第7點第3款規定之依現況編定之原則，自應編定為甲種建築用地。原編定為特定農業區農牧用地，與當時土地使用現況不符，其編定顯有錯誤，自應更正編定為甲種建築用地。
4、系爭土地係由原告之子彭子豪向訴外人高異霖所購買，於107年3月20日贈與原告。被告稱：系爭土地為田地目、13等則，於64年12月31日就被限制建築，64年12月31日以後就要依據當時實施都市計畫地區以外建築物管理辦法為相關建築控管，土地上縱使有64年以前建築房屋，仍然編定為農牧用地云云。惟「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」係田地目土地上建築物之管理辦法，與編定土地使用種類係屬二事，該辦法內容並無限制農牧用地不得更正編定為甲種建築用地之規定，被告援用上開辦法顯有違誤。系爭建物於實施建管及公告編定前即已存在，且供居住使用，依區域計畫法施行細則第13條第1項第1款、內政部64年8月1日頒訂之編定作業須知第6點、第7點及內政部105年8月8日函釋，被告自當准予更正編定為甲種建築用地。
（二）聲明︰
1、原處分及訴願決定均撤銷。
2、被告應作成臺東縣○○鄉○○段○○○○號土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告主張系爭土地雖為放領地，屬國家無償授予退除役官兵之戰士授田性質，與放領政策不相符合，應不宜比照適用；相關單位未依行政程序法第36條、第38及第43條規定調查事實及提出證據之原則予以駁回云云。惟戰士授田之立意為獎勵反共抗俄戰士，並維持其家屬生活。每戰士授予每年出產淨燥稻谷二千市斤面積之田或與其同值產量面積之田地……；戰士授田憑據為取得授田資格及授田時換領戰士授田證書之憑證，戰士授田證書為領取土地所有權狀及授予田地之證明，係為扶植耕作，維持生活與公地放領政策無異。
2、於系爭土地80年6月27日因放領辦理所有權移轉登記，該建物係於放領前（54年2月10日）設於該土地上。依內政部100年5月20日內授中辦地字第1000042965號及101年7月30日函釋意旨，應認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不符申請更正編定為建築用地要件，故無法據以辦理更正編定事宜。
3、被告所轄關山地政於107年8月24日收件後，逐一查核相關附件，調閱土地相關資料查證，並於107年9月3日赴現地初步勘查、拍攝相片，均依法行政，並無原告所指未依行政程序法規定之情事。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告就系爭土地是否符合請求被告應依其申請辦理由農牧用地更正編定為甲種建築用地之法定要件？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭土地之土地登記簿謄本（見本院卷第61頁至第62頁）、異動索引（見本院卷第253頁至第255頁）、土地登記第一類謄本（見本院卷第173頁）、原告107年8月24日申請書（見本院卷第59頁）、關山地政107年9月6日函（見本院卷第101頁）、原處分（見本院卷第77頁至第78頁）及訴願決定（見本院卷第25頁至第28頁）附卷可稽，至堪認定。
（二）應適用之法令：
1、區域計畫法：
（1）第15條第1項（63年1月31日制定公布）：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
（2）第23條（63年1月31日制定公布）：「本法施行細則，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」
2、區域計畫法施行細則：
（1）第1條（102年10月23日修正發布）：「本細則依區域計畫法（以下簡稱本法）第23條規定訂定之。」
（2）第10條第1項第2款（102年10月23日修正發布）：「區域土地應符合土地分區使用計畫，並依下列規定管制：……二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」
（3）第11條第1款（102年10月23日修正發布）：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」
（4）第13條第1項第1款、第5款及第2項（102年10月23日修正發布）：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：一、甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。（第2項）前項各種使用地編定完成後，直轄市、縣（市）主管機關應報中央主管機關核定；變更編定時，亦同。」
（5）第14條（102年10月23日修正發布）：「（第1項）依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。（第2項）前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達一公頃使用分區之劃定。」
（6）第20條（102年10月23日修正發布）：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編定結果報經中央主管機關核定後，除應依本法第16條規定予以公告，並通知土地所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。（第2項）土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有錯誤或遺漏時，應於公告之日起30日內，以書面申請更正。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關對前項之申請經查明屬實者，應彙報中央主管機關核定後更正之，並復知申請人。（第4項）各種使用地編定結果，除海域用地外，應登載於土地登記簿，變更編定時亦同。」
3、編定作業須知：
（1）第1點（103年12月31日修正發布，自即日生效）：「區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第14條第1項規定訂定本須知。」
（2）第8點第1款、第5款（103年12月31日修正發布，自即日生效）：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：（一）甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……（五）農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」
（3）第9點第2款第2目、第3目（103年12月31日修正發布，自即日生效）：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」
（4）第23點（103年12月31日修正發布，自即日生效）：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
（三）原告就系爭土地不符合請求被告應依其申請辦理由農牧用地更正編定為甲種建築用地之法定要件：
1、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。次按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。……」此觀行政訴訟法第200條第2款規定甚明。準此，提起課予義務訴訟之要件，須以有「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。如人民並無公法上請求權，或其不符合該公法上請求權之法定要件，其雖循序提起課予義務訴訟，仍為無理由，而應予判決駁回。
2、次按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」對照前揭同法第15條第1項規定，可知土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律。而區域計畫上承長期經濟發展計畫，下繼以都市計畫及都市以外土地使用之管制，就區域建設作全盤性之設計規劃，使社會與經濟發展相互配合，探求區域間之均衡發展，在土地利用上則有合理分配土地使用，使農業、工業各得所需土地，增加生產；防止或減少公害之發生，確保民眾生活暨工作及休憩之空間；促使都市與鄉村均衡發展及幫助自然資源之開發與保育之效果。而為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，關於非都市土地，須按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，實施管制，內政部即依該法授權訂定管制規則，將非都市土地劃分為各種使用區域，在各使用區域內編成19種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制，以實現首揭區域計畫法之立法目的。
3、原告固主張：系爭建物之原所有權人周海雲於54年2月10日最初原始設籍，屬於被告74年11月16日編定公告前即已合法存在之建物；退輔會於80年6月2日放領予榮民謝永剛，並辦畢所有權移轉登記時，即有此建物；系爭建物於編定當時之現況，既係核准供作建屋居住使用，自應依編定作業須知第7點第3款規定之依現況編定原則，編定為甲種建築用地；原編定為特定農業區農牧用地，與當時土地使用現況不符，其編定顯有錯誤，依區域計畫法施行細則第13條第1項第1款、內政部64年8月1日頒訂之編定種作業須知第6點、第7點及內政部105年8月8日函釋，被告自應准予更正編定為甲種建築用地云云，並提出訴外人周海雲之戶籍謄本（見本院卷第19頁）、107年9月21日房屋稅籍證明書（見本院卷第21頁）、台灣自來水股份有限公司裝置證明（見本院卷第29頁）、台灣電力公司台東區營業處101年5月10日臺東業核代字第101002345號函（見本院卷第31頁）、原始建物照片5張（見本院卷第33頁至第41頁）、62年10月24日航照圖（見本院卷第123頁、第125頁）及105年房屋稅繳款書（見本院卷第231頁）為佐。然：
（1）按土地使用編定之更正係指土地使用編定公告後，發覺原編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言。依前揭編定作業須知第23點規定，申請更正土地使用編定時，必須提出編定當時之土地實際使用情況相關證明，足認原編定之使用分區及使用地類別與編定作業須知第9點第2款編定原則不符，始得據以申請更正，故土地編定是否符合更正編定之要件，當應以編定當時之事實狀態為準。對照編定作業須知第8點第1款、第5款、第9點第2款第2目及第3目之規定，其中第9點第2款第2目規定必須山坡地保育區範圍外之土地，其於使用編定結果公告前屬「建」地目，或於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目，或於使用編定結果公告前實際已「全部」（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，始編定為甲種建築用地。惟依第9點第2款第2目之3但書規定，「原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」而編定作業須知第9點第2款第3目則係規定一宗土地倘有「部分」土地合於「使用編定結果公告前」「已作建築使用」之要件，雖於使用編定公告時，就該部分土地未能依使用現況編定為建築用地，基於公平性考量，乃賦與土地所有權人嗣後得檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，將該部分土地分割後再予更正編定為建築用地之申請權。準此，主管機關得否准為更正編定應視該土地編定當時之事實狀態是否符合前揭編定作業須知第9點第2款第2目及第3目所定之情形。
（2）查系爭土地之地號於重測前為臺東縣○○鄉○○段○○○○○○○○號，係分割自重測前臺東縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地。而該大原段381-61地號土地之地目為「原」，曾於50年9月24日以「授田」為原因登記予訴外人周海雲，並於同年10月14日辦理所有權移轉登記；訴外人周海雲於65年10月15日自願將該土地交還予中華民國；後於74年11月16日該大原段381-61地號土地經被告編定公告為「特定農業區農牧用地」。嗣於80年6月20日逕為分割出同段381-562地號土地（即系爭土地），地目「田」，等則13；訴外人謝永剛於同年月27日以「放領」為原因登記取得所有權，後迭經所有權移轉及地籍圖重測，迄107年3月20日由原告以「贈與」為原因登記取得系爭土地之所有權等情，有重測前大原段381-61地號土地登記簿（見訴願卷第31頁）、被告非都市土地管理網頁資料（見訴願卷第30頁）、土地登記簿謄本（見本院卷第61頁至第62頁）、異動索引（見本院卷第253頁至第255頁）、土地登記第一類謄本（見本院卷第91頁、第173頁）附卷足稽，足見系爭土地自重測前大原段381-61地號土地逕為分割前，其母地號之地目為「原」，屬於土地法第2條第1項第4款第4類其他土地，該地目包含荒蕪未經利用及已墾復荒之土地，顯然系爭土地之母地號土地並非編為建築用地使用；嗣該土地經編定為特定農業區農牧用地後，逕為分割出系爭土地後所編定之地目則為「田」，屬於土地法第2條第1項第2款第2類直接生產用地，故由上開地目之沿革以觀，系爭土地依編定當時系爭土地之事實狀態，顯然非屬使用編定結果公告前實際已「全部」專供作建築使用之獨立地號土地，亦非使用編定結果公告前屬「建」地目或於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目之土地，揆諸前揭說明，被告未依編定作業須知第9點第2款第2目之1至同目之3規定，將系爭土地編定為甲種建築用地，並無不合。
（3）原告雖提出之訴外人周海雲之戶籍謄本及62年10月24日航照圖為證，然訴外人周海雲於54年2月14日設籍系爭土地上門牌號碼臺東縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號之房屋，57年10月1日因行政區域調整為瑞豐村3鄰中山路14號，又於87年6月30日整編為現有門牌臺東縣○○鄉○○村○鄰○○路○○號等情，固有周海雲戶籍謄本（見本院卷第19頁）、臺東縣鹿野鄉戶政事務所101年4月23日東鹿戶字第1010000713號函（見本院卷第65頁）、臺東縣關山戶政事務所107年8月27日東關山戶字第1070001913號函（見本院卷第17頁）等附卷足稽，惟仍僅足證系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」之前曾存有地上物並編定門牌由訴外人周海雲設籍之事實，尚難以此即逕認符合編定作業須知第9點第2款第2目及第3目之要件。蓋系爭土地之母地號土地（大原段381-61地號土地）係於50年9月24日由管理機關退輔會以「授田」為登記原因移轉部分應有部分予訴外人周海雲，此觀土地登記簿謄本即明（見訴願卷第31頁），堪認訴外人周海雲係基於反共抗俄戰士授田條例（40年10月16日制定公布，78年12月27日廢止；見本院卷第150頁至第151頁）之相關規定由國家授田而取得系爭土地之母地號土地部分應有部分。而由該條例第4條規定：「每戰士授予每年出產淨燥稻谷2千市斤面積之田或與其同值產量面積之田地。但在邊疆地區授田者，不在此限。」同條例第7條：「授田戰士以戰士或其家屬自耕者為限。但殘廢戰士及其家屬或陣亡戰士家屬無力自耕者，得託人代耕。」等規定以觀，戰士授田之立意乃為獎勵符合資格之戰士而以授予「田地」供其自耕並維持其家屬生活，顯然系爭土地之母地號土地係以作為農業耕作用途授田予訴外人周海雲，且訴外人周海雲當時之職業欄記載「農」「大同農場場員」，此觀周海雲戶籍謄本（見本院卷第19頁）即明，益見訴外人周海雲縱曾在該土地上之地上物設籍，仍難謂該地上物非屬因在該土地耕作而興建之農舍。況訴外人周海雲於65年10月15日即自願將該土地交還予中華民國，堪認該土地於74年11月16日經被告編定公告為「特定農業區農牧用地」當時，訴外人周海雲已無繼續在該土地之地上物居住使用之事實，從而，被告於74年間辦理用地編定當時認定該土地並無編定作業須知第9點第2款第2目之1至同目之3以及第3目所定應編定為甲種建築用地之情形，自無不合。且反共抗俄戰士授田條例早已於78年12月27日廢止；系爭土地係於80年6月20日始自母地號土地逕為分割，並經編定地目為「田」；訴外人謝永剛嗣同年月27日乃以「放領」為原因登記取得所有權等情，業如上述。從而，訴外人謝永剛自無可能於80年間仍依據78年間已廢止之反共抗俄戰士授田條例登記取得所有權，足見原告主張：系爭土地係依「戰士授田憑據」放領予榮民謝永剛之土地，不但係供作榮民耕作之用，且包含供作榮民建屋居住使用之性質在內，與放領予一般農民從事農耕之農田，限於農用，不得供居住使用，性質上顯有不同云云，顯未慮及被告於74年間編定土地用地類別當時訴外人周海雲已經將其原來基於授田為原因取得之母地號土地應有部分自願交還國家，以及系爭土地以「放領」為原因登記予訴外人謝永剛當時該條例已廢止等節，其對事實及法令狀態均有誤解，自不可採。再對照內政部頒訂之「登記原因標準用語」，登記原因「放領」係指政府為實施耕者有其田扶植自耕農政策依有關規定將政府管有公地或從原土地所有權人徵收而來之土地農民和佃農所為之放領土地所有權移轉登記；包含公地放領、耕者有其田放領。訴外人謝永剛於80年6月27日以「放領」為原因登記取得所有權，已如前述，足見系爭土地移轉予訴外人謝永剛之原因已非「授田」，而係依行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法（下稱開發農地放領辦法；見訴願卷第26頁、第27頁）辦理。由開發農地放領辦法第1條規定：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會(以下簡稱輔導會)為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，特訂定本辦法。」同辦法第6條第1項規定：「依本法申請放領者，以經輔導會安置之現耕場員，進墾滿10年且志願繼續從事農業生產者為限。其原為號分耕者，應於辦理分割後分別放領之。」足見分割出系爭土地後放領予訴外人謝永剛之目的仍係供作從事農業生產使用，而非供作建築使用，且訴外人謝永剛因放領取得系爭土地所有權，亦已屬被告於74年間辦理用地編定後始發生之事實，其縱有因農耕需求而在系爭土地上修建使用系爭建物之需求，亦屬非都市土地使用管制規則及實施區域計畫地區建築管理辦法係分別於65年3月30日及66年1月19日訂定發布後之行為，系爭土地仍難謂非屬編定作業須知第9點第2款第2目之3但書所定仍編為農牧用地之情形，原告亦無由據此申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地。至原告所提出之台灣自來水股份有限公司裝置證明（見本院卷第29頁）僅記載門牌號碼「臺東縣○○鄉○○村○○路○○號」於93年5月4日裝置水表；台灣電力公司台東區營業處101年5月10日臺東業核代字第101002345號函（見本院卷第31頁）亦僅能證明門牌號碼「臺東縣○○鄉○○村○○路○○號」於93年4月裝表供電，僅屬90年間之供水供電紀錄，均不能證明系爭土地於74年11月16日編定公告前已係合法供作非農用建物為目的之建築使用。此外，原告雖主張系爭建物於實施建管前及公告編定前即已合法存在云云，並引用內政部105年8月8日函釋（見本院卷第225頁）為佐，然該內政部105年8月8日函釋旨在說明「得否更正編定之關鍵在於是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在而有編定錯誤之情形」，核與本院前述認定標準並無二致，惟系爭土地之母地號土地於74年11月16日經被告編定公告為「特定農業區農牧用地」當時，訴外人周海雲既已交還土地而無繼續在該土地之地上物居住使用之事實，即難認被告於74年間辦理用地編定當時有何編定錯誤之情事。況依原告所提出之107年9月21日房屋稅籍證明書（見本院卷第21頁）記載，層次卡序1A0加強磚造建物，其折舊年數為34年，層次卡序1B0、2A0加強磚造建物，其折舊年數均僅為4年，僅堪認層次卡序1A0加強磚造建物自73年間起有房屋稅籍；層次卡序1B0、2A0加強磚造建物，則遲至103年間始有房屋稅籍，且房屋稅籍之存否，亦與該建物是否屬於合法建築之認定無涉。再對照原告提出之原建物照片（見本院卷第33頁至第41頁）及關山地政107年9月3日現勘照片（見本院卷第131頁），系爭舊有建物原僅為一層之磚造平房，牆面斑駁破損，其與關山地政107年9月3日會勘當時所見建物型態、坐落面積及層次均有明顯差異，其同一性已非無疑，原告更難僅執訴外人周海雲之設籍資料及上開房屋稅籍資料主張系爭土地於74年11月16日編定公告前即已合法供作非屬農業使用為目的之建築使用。依前揭說明，被告於74年間認定系爭土地之母地號土地並無編定作業須知第9點第2款第2目及第3目所定應編定為甲種建築用地之情形，自無違誤。
4、基上，被告於74年間將系爭土地之母地號圖編定為特定農業區農牧用地當時既無與原編定之使用分區及使用地類別與編定作業須知第9點第2款編定原則不符之情事，依前揭說明，原告即無由就系爭土地申請更正編定。從而，原告就系爭土地不符請求被告應依其申請辦理由農牧用地更正編定為甲種建築用地之法定要件；其雖循序提起本件課予義務訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成將系爭土地之土地使用地類別，由農牧用地更正編定為甲種建築用地之行政處分，即為無理由。
六、綜上所述，原告就系爭土地不符請求被告應依其申請辦理系爭土地由農牧用地更正編定為甲種建築用地之法定要件。被告否准原告申請辦理系爭土地更正編定為甲種建築用地，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成將系爭土地之土地使用地類別，由農牧用地更正編定為甲種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 108 年 9 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 24 日
書記官 林 幸 怡