高雄高等行政法院裁定
108年度訴字第80號原 告 蘇秀山被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳隆成
洪宗棋上列當事人間拆遷獎勵金事件，關於徵收補償費部分，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴及變更之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、程序方面：原告向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）行政訴訟庭起訴時，提起撤銷訴訟之聲明為：「訴願決定及原處分（被告民國104年1月9日屏府水工字第10376510700號函，下稱104年1月9日函）均撤銷。」嗣原告於本院108年6月11日準備程序中，變更課予義務訴訟之聲明為：「1、訴願決定及原處分（被告103年4月25日屏府地權字第1030764900號函，下稱103年4月25日函）均撤銷。2、被告應作成核發徵收補償費176,000元之行政處分（抽水馬達、開關箱部分）。」經核關於原告變更撤銷訴訟為課予義務訴訟乙節，核與行政訴訟法第111條第3項訴之變更規定不符，其訴之變更為不合法，應不予准許（理由詳後）。
二、爭訟概要：
(一)緣被告為辦理「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋，下稱系爭工程）」，報經內政部以102年11月20日台內地字第1020353940號函核准徵收原告所有坐落屏東縣○○鎮○○○○段○○○○○○○號土地及其土地改良物（即1/ 4B磚造水池、水泥涵管、磚造馬達基座、水泥粉刷馬達基座、電纜線、電線、1/2B磚造古井、塑膠管、黑鋼管、電錶、開關箱、3HP抽水馬達、庫房、深水井，合稱系爭地上物）。經被告以102年12月20日屏府地權字第10278577201號公告徵收及建築改良物補償清冊，並以102年12月20日屏府地權字第10278577205號函通知原告。
(二)原告先後於103年1月11日、103年3月11日以被告就系爭地上物（包含抽水馬達、開關箱）查估錯誤為由，對於徵收補償價額提出異議，被告辦理現場會勘後，審認除庫房外，其餘各項之原查估成果並無違誤，遂作成103年4月25日函，僅將庫房之救濟金部分改按查估金額發給全額之價購金，並駁回其餘異議部分。嗣原告於103年11月26日又向被告提出異議書，被告則以104年1月9日函復原告，原告不服抽水馬達、開關箱之補償金額部分，遂提起本件行政訴訟。案經屏東地院105年度簡字第8號判決駁回原告之訴，原告提起上訴後，經本院106年度簡上字第25號判決廢棄原判決，發回屏東地院，屏東地院更審後，認應行普通訴訟程序，遂以106年度簡更106年度簡更（一）字第3號行政訴訟裁定移送本院審理（關於原告訴請核發自動拆遷獎勵金部分，另以判決駁回）。
三、本院的判斷：
(一)關於變更之訴（課予義務訴訟）部分：
1、應適用之法令：
(1)行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第111條「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。（第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」
(2)土地徵收條例第22條第2項、第3項：「（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」
(3)土地徵收條例施行細則第23條：「權利關係人對於徵收補償價額，不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第2項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」
2、法規解釋：
(1)依行政訴訟法第111條第4項「『前3項規定』……不適用之」之規範文義，可知依前3項規定本應准許訴之變更或追加之情形，亦即經被告同意（同條第1項但書情形）、或被告無異議而為本案言詞辯論（同條第2項）、或同條第3項各款情形，倘變更或追加之新訴未經訴願程序，法院仍不應准許。另參照87年10月28日修正公布行政訴訟法第111條立法理由說明：「……五、……如變更或追加之新訴，應踐行訴願程序而未踐行、或雖經訴願程序，但已逾起訴期間……縱經被告同意變更或追加，亦不因之使變更或追加之訴成為合法。惟為免使人誤以為凡經被告同意或行政法院認為適當而變更或追加之新訴必然成為合法，爰於第4項明示變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用第1至第3項之規定……（立法院議案關係文書，院總第829號，1997年，頁593-594）」等意旨，可資參照。
(2)行政訴訟之提起，須經訴願前置程序者，除撤銷訴訟外，行政訴訟法第5條所定課予義務之訴亦須先經訴願程序，同法第111條第4項未將課予訴訟一併規定在內，應屬疏漏；基於與撤銷訴訟之同一法理，於變更或追加之新訴，如為課予義務訴訟，而未經訴願程序者，亦應類推適用上揭第111條第4項規定；從而，若變更或追加之新訴為課予義務訴訟，而未經訴願程序者，不問被告是否同意，皆不許為訴之變更或追加。
(3)土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第2、3項及其施行細則第23條規定，必須於公告期間內提出異議、並於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由提出復議，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，且各該程序皆有法定期間之限制。又為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額之異議處理結果，依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時(最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
3、原告就系爭地上物之徵收補償價額提出異議，被告於現場重新查估後，認除庫房外，其餘地上物（包括抽水馬達、開關箱）原查估成果並無違誤，據以作成103年4月25日函，駁回其餘部分之異議，嗣原告於103年11月26日向被告提出異議書等情，有被告102年12月20日公告建築改良物補償清冊（第11-13頁）附處分卷、103年3月11日異議書（第88-91頁）附屏東地院105年度簡字第8號卷、103年1月11日異議書（第165-171頁）、103年11月26日異議書（第99-100頁）、被告103年4月25日函（第153-155頁）附本院卷可證，足認103年4月25日函係被告就原告對徵收補償金額之異議予以查處後，依土地徵收條例第22條第2項規定所為之查處處分。嗣原告提出103年11月26日異議書，係以「建築改良物之機電設施及其配水管線」之補償費及遷移費，查估有誤，據以聲明異議。依該異議書所載事實及理由，足認已表明對查處處分之查估結果不服，據以提出復議之意旨。惟依土地徵收條例施行細則第23條規定，應於查處通知送達之日起30日內，送直轄市或縣（市）主管機關，提出復議始為合法。經查，原告前於103年5月28日曾向被告提出之陳情書，內容記載「說明：四、……1、依據貴府103年4月25日屏府地權字第1030764900號函（即系爭查處處分）說明四表示……。」等語（訴願卷第40頁），依該陳情書與被告103年4月25日函之時序，可知最晚於103年5月28日前，查處處分業已送達予原告收受。是以，原告本應於查處通知送達之日起30日內，即103年6月27日前，對查處處分表示不服，提出復議始為合法。
惟原告遲至103年11月26日始提出該異議書，已逾復議期間，則其復議程序顯不合法。
4、再者，依土地徵收條例第22條第3項規定「……權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」及上開決議之意旨，土地權利關係人依法以書面敘明不服查處之事實及理由，依法提出復議後，倘該管直轄市或縣（市）主管機關如未於規定期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人固可直接提起行政救濟，惟仍須以查處處分為不服之對象，經訴願程序後，始得合法提起行政訴訟。經查，原告104年9月7日「訴願書」（訴願卷第99-103頁）、105年1月29日「訴願補充說明書」（訴願卷第124頁），均係就申請核發自動拆遷獎勵金，遭被告駁回處分後，提起訴願，經訴願機關內政部於105年1月29日作成台內訴字第1050006184號訴願決定（下稱系爭訴願決定）駁回訴願。
經核上開訴願書之對象，並未包括被告103年4月25日查處處分，訴願書及系爭訴願決定內容亦均無關於查處處分或地上物徵收補償金。此外，原告亦未提出已就查處處分關於抽水馬達、開關箱部分提起訴願之任何證據以資證明，足認原告就本件徵收補償金爭議，即查處處分關於抽水馬達、開關箱部分，並未提起訴願。原告既未提起訴願，即無從主張有怠為訴願決定情形，自不能依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟。
5、綜上所述，原告提起變更之訴，請求核發系爭地上物抽水馬達、開關箱之徵收補償金，核有未經合法復議及訴願程序不合法情形，縱經言詞辯論而視為被告同意追加，惟依行政訴訟法第111條第3項規定及上開說明意旨，其變更之訴仍為不合法，且各情形均無法補正，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
(二)關於原告之訴（撤銷訴訟）部分：
1、應適用之法令：行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
2、參照上開法規範意旨，可知提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，必須先經訴願程序而未獲救濟者始能提起，未經訴願前置程序者，應認不備撤銷訴訟之起訴要件。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再者，行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。準此，倘對非行政處分提起撤銷訴訟或未經合法訴願程序逕行提起撤銷訴訟，即有欠缺起訴要件，起訴為不合法。
3、經查，被告104年1月9日函係為回覆原告103年11月26日異議書而作成，其記載內容，略以「說明：……三、……旨揭工程用地地上物查估作業，本府乃委由本縣東港鎮公所辦理，該所所提報之查估成果（地上物調查估價表清冊）並經大邑不動產估價師事務所估價師核章確認無誤，故本案查估作業程序、成果報送、審核，皆依本縣辦理公共工程用地建築改良物拆遷補償查估基準辦理，依法並無違誤，原查估成果應予維持。」等語，核係重申查處處分之意旨，認委託辦理系爭地上物徵收補償金額之原查估結果並無違誤。性質上係針對於原告質疑估價程序乙節，所為之理由敘明，據以重申原查估結果無誤之觀念通知，難謂有對原告之請求為准駁決定之意思，亦即未有規制原告權利義務之作用，並非為行政處分。原告對非行政處分提起撤銷訴訟，即有欠缺起訴要件，起訴為不合法。
4、退步而言，縱認被告104年1月9日具行政處分性質，惟原告104年9月7日「訴願書」、105年1月29日「訴願補充說明書」，均僅就申請核發自動拆遷獎勵金，遭被告駁回處分，提起訴願，經內政部作成系爭訴願決定予以駁回，已如前述。經核上開訴願書之對象，並未包括被告104年1月9日函在內，系爭訴願決定亦未就該函予以審查。此外，原告亦未提出已就被告104年1月9日函提起訴願之任何證據以資證明，足認原告並未對被告104年1月9日函提起訴願。原告既未經合法訴願程序，逕行提起撤銷訴訟，起訴為不合法。
5、綜上所述，原告之訴有對非行政處分提起撤銷訴訟、抑或未經合法訴願程序之違法情事，各該情形均無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回。
四、結論︰原告之訴及變更之訴，均不合法，應予駁回。中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾