高雄高等行政法院判決
108年度訴字第94號108年12月25日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 謝繼茂訴訟代理人 劉志鵬律師
李宗霖律師劉素吟律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 鄭名家
謝政霖蔡雪苓律師上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國108年1月7日勞動法訴字第1070016338號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、原告代表人原為鄭優，於訴訟繫屬中變更為謝繼茂，業據原告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要︰原告於民國107年5月8日至5月15日期間，因推出限時短期行動電話業務499吃到飽促銷專案（下稱499專案），引發民眾搶辦熱潮，經被告派員對原告在臺南市轄區營運處員工實施勞動檢查結果，發現：㈠原告使臺南營運處員工林○珍107年5月11日有延長工作之事實，惟原告未經工會同意即使勞工林○珍在正常工作時間以外工作，違反勞動基準法（下稱勞基法）第32條第1項規定。㈡原告使臺南營運處勞工林○珍107年5月11日出勤14時30分（8時34分至翌日零時46分，扣除休息時間1.5小時）；歸仁營運處勞工蘇○娟107年5月11日出勤18時30分（8時28分至翌日3時32分，扣除休息時間
1.5小時）；仁德營運處勞工林○香107年5月10日出勤13時45分（7時45分至22時30分，扣除休息時間1.5小時）；白河營運處勞工吳○美107年5月11日出勤14時31分（7時21分至23時22分，扣除休息時間1.5小時）；下營營運處勞工邱○真107年5月11日出勤13時30分（8時17分至23時30分，扣除休息時間1.5小時）；六甲營運處勞工蔡○儀107年5月11日出勤12時43分（8時14分至22時43分，扣除休息時間1.5小時）；七股營運處勞工楊○良107年5月11日出勤12時23分（8時27分至22時20分，扣除休息時間1.5小時）；西港營運處勞工林○勇107年5月11日出勤12時44分（8時27分至22時41分，扣除休息時間1.5小時）；玉井營運處勞工林○隆107年5月11日出勤13時42分（8時17分至23時39分，扣除休息時間
1.5小時）；鹽水營運處勞工林○賢107年5月10日出勤13時17分（7時13分至22時，扣除休息時間1.5小時）；永康營運處勞工吳○昌107年5月11日出勤13時42分（7時54分至23時7分，扣除休息時間1.5小時）；麻豆營運處勞工林○娟107年5月11日出勤15時45分（6時45分至翌日零時，扣除休息時間
1.5小時），以上勞工12人皆有單日出勤逾12小時之情事，違反勞基法第32條第2項規定。㈢原告未經工會同意即使臺南營運處女性勞工林○珍（107年5月11日）、歸仁營運處女性勞工蘇○娟（107年5月11日）、仁德營運處女性勞工林○香（107年5月10日）、白河營運處女性勞工吳○美（107年5月11日）、下營營運處女性勞工邱○真（107年5月11日）、六甲營運處女性勞工蔡○儀（107年5月11日）、麻豆營運處女性勞工林○娟（107年5月11日），於午後10時至翌晨6時期間出勤，違反勞基法第49條第1項規定。案經被告審認屬實，乃依勞基法第79條第1項第1款規定，就原告違反勞基法第32條及第49條第1項部分，分別處原告新臺幣（下同）100萬元及4萬元合計104萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
(一)原告之499專案，受到媒體大幅報導之影響，引爆史無前例的民眾搶辦熱潮，原告已傾全部人力支援，仍無法消化全部申辦案件，故499專案搶辦事件核屬勞基法第32條第4項及第49條第4項規定之「事變」及「突發事件」：
1、勞基法第32條第4項規定：「因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。……」第49條第4項規定：「第1項規定，於因天災、事變或突發事件，雇主必須使女工於午後10時至翌晨6時之時間內工作時，不適用之。」至於何謂「事變」及「突發事件」，依臺北高等行政法院106年度簡上字第79號判決、勞委會82年11月16日台(82)勞動二字第67798號、87年4月15日台87勞動2字第013133號、77年6月14日台勞字第15750號、78年4月20日(78)台勞動2字第09229號函釋，所稱「事變」係指⑴非由事業單位之故意或過失所發生之事由或⑵因人為外力造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件；而所稱「突發事件」應係指事先無法預知、非循環性且需緊急性處理之事件，其中，就涉及人力調度之情形，倘若雇主業務運作與社會大眾日常生活息息相關，經合理安排，但人力調度仍因應不及而致無法維持業務正常運作，嚴重影響社會大眾生活秩序與社會安全者，應屬突發事件。
2、原告推行499專案，關於人力配置係參考先前優惠專案之經驗，說明如下：
(1)原告臺南市行政區域內之服務中心共計有22家，本件被抽查之12家服務中心106年度每日平均實際處理申請數為1,352件，每家每日平均實際處理113件申請數（1,35212）。
(2)原告於106年11月至107年5月期間曾推出「599吃到飽快閃活動」專案，促案期間每日平均實際處理申請數亦僅有1,646件，每家服務中心每日實際處理平均137件申請數（1,64612），於「599吃到飽快閃活動」，原告臺南地區服務中心之人力足以負荷上開申請件數，並未發生原告員工超時工作之情形。
(3)原告於107年5月8日發佈499專案，有鑑於先前「599吃到飽快閃活動」之申辦人潮與申辦次數，原告預估現有的營業門市人力應能比照「599吃到飽快閃活動」之處理經驗順利消化民眾申辦件數，而實際上，臺南地區499專案首日即107年5月8日之來客人數為1,849位，實際處理申請數為3,097件。
(4)詎料，各家媒體自499專案實施第2日即107年5月9日開始大量播送499專案之申辦情況，不斷催化消費者之集體行動，於媒體強力帶動之風向下，引發原告根本無從事先預估的申辦熱潮。
3、經統計，經媒體競逐報導後，臺南地區499專案第2日，來客數即暴增為6,977人，實際處理申請數亦高達9,437件，於媒體從中鼓動下，翌日即同年月10日之實際申請數成長為14,129件，14日又創新高，實際申請數達15,939件、來客數達11,048人。以平均而言，自5月9日至5月15日止，原告臺南市服務中心全市每日平均來客數平均8,130人，每日平均處理申請件數為11,752件。此為原告事前所無法預知之異常爆量情形，而造成上開異常爆量之原因在於媒體競逐報導之非原告所能控制之外力所致。
4、對此無法事先預知之異常情形，原告已竭力提供支援人力、實施緊急應變措施，簡言之，負責門市申辦業務之同仁必須相當嫻熟原告全部資費方案、消費者解約程序、違約金計算方式、申辦流程等，非原告任何員工均可勝任，原告業已竭盡所能調派業務、行政、工務單位支援申辦作業，每日支援人數達54人次。而緊急應變措施部分，則力求優化申辦程序，例如因應調度人力，增加受理查詢及受理櫃台、執行櫃台客戶分流作業、現場支援人員協助解說方案優惠差異及所需證件印章、成立違約金查詢專櫃針對接受違約金列帳之客戶，登記號碼使客戶回家等候等，仍無法順利紓解本次異常爆量之來客人數及申請數量，於5月9日至14日期間仍然無法使門市恢復正常營運。
5、原告所營事業為第一、二類電信服務，該電信服務具有公用性與社會大眾日常生活息息相關，為能符合主管機關電信主管機關國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）要求立即改善民眾申辦及諮詢之服務品質，避免影響社會大眾生活秩序與安全，原告始不得已使員工工作超過12小時，實為能紓緩民眾爆量搶辦熱潮及排隊申辦怒怨，儘速恢復社會生活秩序，原告爰依勞基法第32條第4項規定於107年5月14日以書面通知原告企業工會由於事前無法預知來客量遽增，有使員工於499專案促銷期間延長工作期間，進行緊急處理之必要。
6、是以，499專案異常爆量情形係因各家網路及電視媒體逐日不間斷地大肆報導等原告無法控制之外力所造成，縱經原告傾全部人力支援處理爆量之申辦案件，猶仍無法紓解民眾爭相搶辦熱潮，原告就此並無故意或過失，依上開法院判決及函釋意旨，核屬勞基法第32條第4項及第49條第4項規定之「事變」；本件被抽查之12家服務中心於499專案期間異常爆量之申辦件數為「599吃到飽快閃活動」2.89倍至3.86倍之多，此為原告營業史上發生之首例，且因電信事業與社會大眾日常生活息息相關而有緊急處理之必要，故亦屬勞基法第32條第4項及第49條第4項規定之「突發事件」，原告自得將工作時間予以延長，原處分認定原告違反勞基法第32條第2項及第49條第1項規定，洵屬違法，應予撤銷。
(二)499專案異常爆量係因各家網路及電視媒體不間斷地大肆報導及渲染所致，此等原告無法控制之外力，導致原告需延長員工之工作時間，故原告主觀上無違反勞基法第32條第2項規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得處罰原告：
1、499專案期間異常爆量之申辦件數，為原告營業史上發生之首例，原告事前完全無法預期；且499專案異常爆量情形係因媒體不間斷地報導此等原告無法控制之外力所致，縱經原告傾全部人力支援處理前線爆量之申辦案件，並設置上述緊急應變措施，仍然難以紓解民眾爭相搶辦熱潮，已如前述，故原告主觀上並無違反勞基法第32條第2項及第49條第1項規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得裁罰原告，故原處分洵屬違法，應予撤銷。
2、況原告已實施其他應變措施，例如5月15日門市全面啟動先核證紙本收件；數位門市申辦成功者，可於5月31日前至門市補辦後續申請程序完成受理等，以順利紓解門市人潮，5月15日客戶臨櫃申辦案多能如期完成受理及收件，原告已竭盡全力因應此異常事件，並傾原告全公司之人力支援門市櫃台作業，俾使門市同仁得以降低工作時間並獲得充足之休息，故被告稱原告未於499專案結束前針對勞工工作時間進行適當調度或在人力配置上進行調整，放任違章行為持續而未加以制止，核與事實不符，應予鄭重澄清，原告並無違反勞基法第32條第2項之重大過失。
(三)縱原告有於499專案期間在全國各地違反勞基法第32條第2項之行為，依最高行政法院庭長法官聯席會議決議及判決見解，應評價為法律上一行為，包括被告在內之全國各地主管機關卻作成高達16件裁處書，就原告單一行為重複裁罰，顯已違反一行為不二罰原則：
1、依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議、106年度判字第420號判決及學者蔡震榮教授之見解，認為營業行為具有「集合性」之性質，行為人於一段接續期間內基於單一意思而持續反覆實施之多次違規行為，在主管機關裁罰前之所有違規行為於法律上應被評價為一行為，不得同時受到國家之多次處罰，否則即有違一行為不二罰原則。
2、499專案係全國性促銷專案，則原告全國各地營業處於專案期間縱有各自發生違反勞基法第32條第2項之情形，係基於推出499專案之單一意思於一段接續期間內違反同一法規，性質上屬於「集合行為」，於法律上應被評價為一行為，不得同時受到國家之多次處罰。詎料，包括被告在內之全國各地主管機關（臺北市政府勞動局、宜蘭縣政府、屏東縣政府、桃園市政府、連江縣政府、臺中市政府、臺南市政府、南投縣政府、金門縣政府、臺東縣政府、南投縣政府、新竹縣政府、澎湖縣政府、嘉義市政府等）卻作成共計高達16件裁處書就原告上開單一行為重複進行裁罰，違反一行為不二罰原則甚明。
3、再者，原告違規行為屬於「集合性營業一行為」，已如前述，則究竟應由全國各地「何處」地方主管機關就本件進行管轄，應依行政罰法第31條第1項後段規定由共同上級機關即勞動部指定之，惟被告卻於勞動部未依法指定本件管轄機關之情形下逕自作成原處分，與全國其他各地地方主管機關就原告違反同一法規之一行為重複進行裁罰，實已違反一行為不二罰原則，原處分應予撤銷。
4、另自通傳會就原告全國各縣市服務中心於499專案期間違反行動寬頻業務管理規則第73條規定，依電信法第63條規定，以108年7月30日通傳平臺字第10841023790號裁處書處原告120萬元罰鍰，亦即通傳會針對原告全國各縣市服務中心於499專案期間因超出預估之申辦人潮導致服務品質下降而違反行動寬頻業務管理規則第73條之行為，係評價為「法律上一行為」而予以單次裁罰，並未個別針對原告於全國各縣市違規行為分別、逐一裁罰，由此益證原告於499專案期間使勞工1日工時逾12小時之行為確屬「集合性營業一行為」。
5、被告援引改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）102年9月27日勞動2字第1020131518號函及本院103年度簡上字第34號判決，主張原處分並未違反一行為不二罰原則。惟上開函文及判決內容，實與本件基礎事實迥然相異，自無於本件適用之餘地。其次，該函以「勞基法所保護對象（個別勞工）不同」作為認定為數行為之理由，惟「違反行政法上義務之行為」將會產生「行為結果」，而本件爭點在於原告所涉違反行政法上義務之行為應評價為「一行為」或「數行為」，至於「勞基法所保護之個別勞工不同」或「侵害勞工法益之數量」則屬於「行為結果」層次的問題，並非判斷「行為數」所應考量之因素，故上開函文以行為結果作為判斷行為數之標準實有違誤。
(四)原告並無違反勞基法第32條第2項之故意，情節尚非重大，原處分卻逕處法定罰鍰最高額100萬元，實有裁量怠惰及裁量濫用之違法，應予撤銷：
1、依最高行政法院94年度判字第1703號、臺北高等行政法院91年度訴字第498號、106年度訴更一字第86號判決意旨，被告於行使裁量權決定本件罰鍰金額時，應依勞基法第80條之1第2項規定審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額等事項，並考量原告係出於故意或過失，給予適法之裁處，倘被告考量非勞基法第80條之1第2項規定之量罰事項，或不問故意或過失即一律裁處法定最高金額之罰鍰，則有裁量濫用及裁量怠惰之違法。
2、原告縱有違反勞基法第32條第2項前段規定之每日工時上限，亦僅係第1次違反；且原告並未積欠應依法給付予勞工之相關費用，除發給加班費外，另給予同時數補休及超時慰勞金、獎勵金，並辦理感謝活動等措施，原告顯已善盡雇主照顧及體恤勞工辛勞之責任。此外，原告主觀上並無故意或過失，已如前述，縱認原告有過失，可歸責性與可非難性應較故意之情形為低，惟被告並未逐一審酌上列量罰標準，逕以原處分裁處法定最高金額罰鍰，顯有裁量怠惰之違法。
3、行政罰法第18條第1項雖就裁處罰鍰應審酌事項有所規定，然本件屬於涉違反勞基法事件，而勞基法第80條之1第2項就事業單位違反勞基法之案件，已明文規定主管機關裁處罰鍰得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準，是基於行政罰法第1條但書之規定，被告自應依勞基法第80條之1第2項之規定予以裁處，被告援引行政罰法第18條稱原處分係審酌原告資力、應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得利益等因素，認事用法並無不妥云云，已違反行政罰法第1條但書規定，要無可採。
4、本件與違反行為有關之勞工人數共計12人，而原告臺南營運處所僱勞工人數為1,105人，故本件與違反行為有關之勞工人數僅佔原告臺南營運處所僱勞工人數僅1.08%。是原告縱有違反勞基法第32條第2項規定，違規情節尚非重大，惟原處分卻逕罰法定最高額罰鍰，顯有裁量怠惰及裁量恣意之違法。再者，499專案所推行之低資費方案造成原告電信資費收入減少，被告逕自推論原告可能獲得接利益應十分巨大，僅屬片面臆測之詞，不足為採。除此之外，原告已向被告說明原告於499專案期間已盡力採取相關應變措施以期紓解申辦人潮，本件確屬事變及突發事件，被告作成原處分時未就原告已盡力採取應變措施等情予以考量，具有裁量瑕疵之違法。
5、被告於106年至108年長達3年期間就事業單位第1次違反勞基法第32條第2項之裁罰案例中，僅有針對因499專案所涉之3件直接裁罰法定最高額罰鍰，除此之外並無其他事業單位第1次違反就直接裁罰法定最高額罰鍰之案例，縱使諸多事業單位反覆違反，被告仍未直接裁罰最高額罰鍰，足證原處分確有裁量怠惰、裁量恣意及違反比例原則之違法。
6、另原告因499專案遭新竹縣政府裁罰之案件，經臺灣新竹地方法院以108年度簡字第8號判決訴願決定及原處分均撤銷，該案因未上訴而確定，此益證本件原處分顯有裁量之違法。
(五)被告於起訴後始提出「107年5月8日至107年5月12日工時整理表」，將原處分所載與違反行為有關之勞工人數自12人擴張為38人，並非行政程序法第114條第1項規定之得補正事項；縱認屬於得事後補正之事項，亦已違反行政程序法第114條第2項「僅得於訴願程序終結前」為補正之規定，且已變更原處分之同一性，自不生治癒原處分未記載事實及理由等瑕疵之效力，故本件自應以原處分所載與違反行為有關之勞工人數12人作為審理本件訴訟之基礎事實及範圍。又本件與臺北高等行政法院108年度訴字第261號判決、臺中高等行政法院108年度訴字第67號判決之基礎事實與攻擊防禦方法並不相同，且該判決對本件並無拘束力，故被告援引該判決稱原處分裁罰原告高額罰鍰為有理由，要無可採。
(六)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明︰
(一)原告辦理499專案，非屬勞基法第32條第4項及第49條第4項規定之「事變」及「突發事件」：
1、依勞委會87年4月15日(87)勞動二字第013133號函釋，事變係泛指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件，如戰爭、內戰、暴亂、金融風暴及重大傳染病即是；突發事件應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定。
2、原告推出之499專案，對於申辦客戶之身分及資格，皆不設限，並意圖以限期之飢餓行銷方式拓展（衝高手機市占率）市場。499專案並非原告第1次遇到申報人數暴增之情形，原告前於4月份甫推出公教人員優惠方案，申辦人數已超過預期之狀況，乃本次499專案之申辦身分、資格既更廣於公教人員優惠方案，殷鑑不遠，原告自可預期申辦人數將超過公教人員優惠方案，來客量將異常暴增。且原告為執行499專案，於實際從事行銷前，勢必對原告之企業成本、利潤、行銷策略、媒體影響力、潛在申辦客戶使用習慣及數量、專案申辦流程、客戶服務管道及門市現場服務人員之人事安排等事項，事先詳細評估，民眾發生瘋狂排隊搶辦499專案之熱潮，引發來客數暴增，應屬原告可得預見，且其發生並不違背其本意，顯非屬前開函釋所稱之事變或突發事件，亦非原告執行其業務範圍內無法預知之情形。蓋原告推出499專案，事前已可預期可能引發搶辦熱潮，自有餘裕事先安排，如事先對於各營業處所服務人員之配置詳加規劃，增加臨時人員或以預先發放號碼牌等方式，使員工獲得充分之休息與輪替，難以認定係屬足以影響勞雇雙方重大利益且不能控制、預見及防範之非循環性緊急事故採。
3、承前所述，原告推出499專案，係意圖以限期之飢餓行銷方式拓展市場，然而在發生來客量異常暴增之情形發生後，原告非但未如麥當勞公司在「大麥克之亂」發生後宣布暫停營業，也未考慮採行延長優惠期間等措施，反觀在5月9日及10日已有民眾搶辦之熱潮，致員工嚴重超時工作，原告公司董事長、總經理為求提高業績，竟然特意在5月11日宣布不會延長促銷期間，只會延長營業時間，更使民眾前來門市搶辦的情形火上加油，導致員工在專案期間多有連續超時工作者，幾乎得不到休息。可知本次原告執行499專案，非但係原告可得預見，且其發生並不違背其本意，在過程中原告更為其自身之商業利益，故意增加員工之工時及工作量，此顯非屬原告執行業務範圍內無法預知之事變或突發事件。
(二)原告辦理499專案前，既已事先詳細評估，並可預期發生民眾搶辦之熱潮，為因應申辦人潮之特殊性，原告應妥適規劃排定各班勞工之工作時間，彈性調整增加勞工人力，避免違反勞基法相關規定，詎料，原告於499專案申辦期間，未針對勞工工作時間進行適當之調度，亦未在人力配置上進行調整，容任勞工1日工作時間超過12小時，並使女工於夜間工作，已嚴重違反勞基法之相關規定，原告對此應有故意，其主張無故意、過失云云，自不足採。
(三)原告於499專案期間，在全國各地違反勞基法第32條第2項之行為，非屬法律上一行為，原處分並無違反一行為不二罰原則：
1、按一事不二罰原則固為司法院釋字第503號解釋為現代民主法治國家之基本原則，惟對一事之解釋，與刑法上之意義殊有差異，違反行政法上義務之行為是否為一行為，係個案判斷之問題，即必須就個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實，予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之。易言之，並非以自然意義的行為為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所問（參本院106年度訴字第26號判決）。
2、原告主張被告在內之全國各地主管機關於密集時間前後作成高達15件裁處書，就原告單一行為重複進行裁罰，違反一行為不二罰原則。惟原告勞工分屬其臺南市、臺北市、新北市、高雄市、宜蘭縣、屏東縣、桃園市、連江縣、臺中市、南投縣、金門縣、台東縣、新竹縣、澎湖縣各地營運所，其違規時間、違規地點、管轄主管機關及受保護勞工均屬不同，原告違反勞基法第32條第2項及第49條第1項規定，係分別侵害個別勞工之權益，核屬複數行為，依前開判決意旨，被告針對原告臺南市各營運所之違法行為所為之裁處，並未違反一行為不二罰原則極明。
(四)原處分處法定罰鍰最高額100萬元，並無裁量違法之情事：
1、行政上裁處罰鍰，除有督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。而原告推出499專案，據遠見雜誌報導：「……此舉為中華電信帶來144萬戶的申辦量、遠傳與台灣大則各別增加約30萬個客戶，業績也跟著大爆炸，去年5月中華電信單月營收1
95.1億元，台灣大100.1億元、遠傳為72.99億元。」，原告為圖自己公司營業上之競爭及利益，在辦理499專案期間，未因應申辦人潮，妥善規劃排定勞工工作時間、彈性調整勞工人力，使被告抽檢原告臺南市21間門市時，發現違反勞基法情形多達12間，其中，原告歸仁營運處所僱員工蘇○娟於107年5月11日8時28分出勤至翌日3時32分，扣除休息時間1.5小時，工時達18小時30分，已超出法定時間逾6小時，亦已超出人體可負荷之工時甚多，顯見原告辦理499專案，因違反勞基法之規定，已侵害並影響勞工個人身體、健康及其家庭生活甚鉅。另參107年6月6日鏡周刊報導：「戰果究竟如何？『詳細數字我不便講，只能說這次攜碼跳槽淨流入的客戶，是競爭者的5倍』董事長鄭優回答。據了解，中華電信499促銷，足足讓4G客戶淨流入約20萬戶。」107年6月12日TVBS新聞報導：「各家5月營收中，中華電信195.1億元最高，扣除成本149.8億元，稅前淨利為45.6億元，每股盈餘為0.46元，與去年相較大增約6成……。」本件罰鍰與原告違法行為所得之利益相比，無非九牛一毛；若未能給予適當之警告，其違法行為之對價甚低，實未能達到任何懲罰之效果。
2、被告參酌本件原告違法行為有關之勞工人數、違法次數、所生影響、原告因違法所得之利益及其登記資本總額1,200億元之資力等，且原告為上市公司，依裁處罰鍰共通性原則第4條規定，並得加重其罰鍰至法定罰鍰最高額2分之1，以達裁罰之效果。為確保公共利益之必要，認為未處以最高額罰鍰，不足以使原告生警惕之效，被告所為之裁處，既合乎公益，亦符合法規授權目的，乃依法裁量之結果，並無裁量不當或違法之情事。
3、另原告及其子公司辦理499專案違反勞基法規定，已有臺北高等行政法院108年度訴字第261號判決及臺中高等行政法院108年度訴字第67號判決認定原告子公司宏華國際股份有限公司違反勞基法規定，依同法第79條第1項第1款及第80條之1第2項規定，處罰鍰100萬元並未違法，併予敘明。
(五)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點︰
(一)499專案之民眾搶辦熱潮，是否為勞基法第32條第4項所稱之事變或突發事件？原告違反勞基法第32條及第49條規定，有無故意或過失？
(二)被告就原告違反勞基法第32條部分裁處100萬元罰鍰，有無違反一行為不二罰原則、裁量怠惰及裁量濫用之違法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰原告為適用勞基法之行業，經被告派員對原告在臺南市轄區營運處員工實施勞動檢查，發現原告在499專案期間，有爭訟概要欄所載違反勞基法第32條第1項、第2項及第49條第1項規定之事實，為原告所不爭執，並有卷附被告107年5月14日實施勞動條件檢查之談話紀錄、原告臺南營運處員工出勤日報表（本院卷第235-309頁）可查。
(二)應適用之法令︰
1、勞基法第32條：「（第1項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。（第2項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時；……（第4項）因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。……」第49條：「（第1項）雇主不得使女工於午後10時至翌晨6時之時間內工作。……（第4項）第1項規定，於因天災、事變或突發事件，雇主必須使女工於午後10時至翌晨6時之時間內工作時，不適用之。……」第79條：「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：違反……第32條……第49條第1項……規定。……（第4項）有前3項規定行為之一者，主管機關得依事業規模、違反人數或違反情節，加重其罰鍰至法定罰鍰最高額2分之1。」第80條之1第2項：「主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」
2、行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
(三)本件499專案民眾搶辦事件，並非勞基法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，原告違反勞基法第32條第1項、第2項及第49條第1項規定，應負故意責任：
1、勞基法第32條第1項及第2項規定，雇主如有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主須經工會同意，且雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，原則上1日不得超過12小時，此是為避免勞工之工作時間過長，致損害勞工之身心健康，又勞基法第49條第1項規定及立法意旨，係為確保女性勞工夜間工作安全，以上屬保障勞工權益之強制規定，非有法定事由，雇主不得藉故違反，否則即構成勞基法第79條第1項第1款規定之違法行為。再者，勞基法第32條第4項及第49條第4項固允許雇主遇有天災、事變或突發事件，且具必要性時，不受前開規定之限制。惟參酌勞委會87年4月15日(87)勞動二字第013133號函釋，所謂事變，係泛指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件，如戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病即是；所稱突發事件，應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定。
2、本件原告所推499專案，係採取月繳費499元，合約期間不限上網傳輸流量，網內通話免費及網外及市話180分鐘免費之特別優惠，而活動期間自107年5月8日至15日為限（詳見本院卷第600頁），顯見係採取限制性行銷（俗稱飢餓行銷）策略，以時間限制性，藉由稀少訴求，操縱人性弱點，以激發消費者緊張感，誘使爭先恐後之搶辦意願，以達到短期有效提升銷售量，拓展市場占有率之營利目的。則原告於推行限時促銷方案之前，理當對專案申辦流程、客戶服務管道及門市現場服務人員之人事安排等事項，應詳細評估；而於執行專案之時，若有發生違反上述勞基法第32條及第49條強制規定之虞時，自應及時反應，並防止違法行為之發生（例如依人力限制每日申辦人數、展延申辦期限，或如其於107年5月14日於官網公告可於該期間內於線上填寫資料後，於107年5月31日前至各門市核證辦理等，詳見本院卷第601頁），不得藉詞該專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆民眾搶辦熱潮，其無從預見為由，而卸免應履行之公法上強制義務。故原告所推出之499專案，發生民眾瘋狂排隊搶辦之熱潮，顯非勞委會87年4月15日(87)勞動二字第013133號函所釋示之「突發事件」或「事變」。又原告只圖遂行其限制性行銷策略，為圓滿執行其所推出之上開499專案，執意違反前述強制規定，讓其員工每日工作超過12小時或女性員工於午後10工作，承受其違法行為所生損害健康等之不利益，難謂非出於其故意所為。則原告辯稱499專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆民眾搶辦熱潮，為原告營業史上發生之首例，原告已傾全部人力支援申辦案件，一時之間仍無法消化申辦案件，故499專案搶辦事件應屬「事變」及「突發事件」，原告自得將員工工作時間予以延長，且原告主觀上無違反勞基法第32條及第49條規定之故意或過失，並不可採。
(四)被告裁處原告100萬元罰鍰，並無違反一行為不二罰原則，亦無裁量怠惰及裁量濫用之違法：
1、按違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以行為人之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非唯一判斷標準，行為人縱係基於「單一決意」所為，構成違反相同法益之「多次行為」，於行政法上仍得評價為「數行為」。查勞基法第32條第2項之規範目的係為保障勞工健康權益，責求雇主指揮勞工工作時應遵守之最低勞動條件標準，其規制對象為雇主對個別勞工工作時間之具體指揮，本質上並非就雇主之營業行為或反覆多數行為為統合評價，自不得援引集合犯或營業犯之理論，將雇主單一決意命不同勞工超時工作之違法行為，評價為一行為，而應評價為數行為，只是於法律效果上，依勞基法第80條之1第2項規定，主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數為量罰輕重之標準。
2、又行政罰法第29條第1項規定，違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。本件事實係原告於被告所轄營運所使其員工之工作時間連同正常工作時間超過12小時，被告為上開行為事實發生地之主管機關，被告對原告該違反勞基法第32條第1項第2項之多數行為自有管轄權，被告以原處分裁處原告100萬元罰鍰，自無違反一行為不二罰原則之問題。原告主張其同一499專案所為之違規行為，應屬法律上一行為，原告已遭其他縣、市主管機關裁罰，被告復以原處分對其為裁罰，違反一行為不二罰原則，並不可採。
3、原告雖又主張其僅係第1次違反勞基法第32條第2項，情節尚非重大，原處分卻逕處法定罰鍰最高額100萬元，有裁量怠惰及裁量濫用之違法等語。惟499專案發生民眾排隊搶辦之熱潮，非屬「突發事件」及「事變」，且原告使其員工每日工作超過12小時，難謂非出於其故意所為，已如上述。因此被告審酌本案違法情事影響勞工人數眾多，抽檢21間門市發現有違法情形者多達12間，且原告歸仁營運處之員工蘇○娟107年5月11日於8時28分出勤至翌日3時32分，扣除休息時間
1.5小時，工時達18小時30分，更是超出法定時間多達6.5小時，實已超出人體可負荷之工時甚多，另參照原告登記資本總額1,200億元，及因本件499專案民眾於促銷期間內排隊搶辦，原告因499專案推行後肇致搶占其他電信業者客戶及因此產生之獲益難以估算等情後（詳見原處分之理由及法令依據欄、被告訴願答辯書），就原告違反勞基法第32條及第49條第1項部分，分別處原告100萬元及4萬元合計104萬元罰鍰，與勞基法第79條第4項、第80條之1第2項、行政罰法第18條第1項規定，並無不合，原告主張被告前揭裁量有裁量怠惰及裁量濫用之違法，並不可採。
(五)綜上，原告上開各節主張，均非可取。原處分認事用法尚無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。原告起訴求為判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。至原告所引學者蔡震榮教授之見解，係屬學者個人見解，不能拘束本院。原告所引最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議、106年度判字第420號判決等，核與本件爭執之事實及法律規定均不相同，自不得於本件予以援用，併此說明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
八、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
書記官 楊 曜 嘉