高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第27號上 訴 人 周民強被 上訴人 高雄市立大寮國民中學代 表 人 侯長文輔助參加人 教育部代 表 人 潘文忠上列當事人間薪俸事件，上訴人對於中華民國108年12月26日臺灣高雄地方法院107年度簡字第75號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣107年度中央政府總預算經立法院於民國107年1月30日通過，修正全國軍公教員工待遇支給要點（下稱支給要點），並溯及000年0月0日生效（下稱107年度軍公教調薪案）。因各機關單位作業時程不一，被上訴人於107年3月份開始依修正後支給要點核發薪資。上訴人收受被上訴人依職權製發之107年3月份員工轉帳給付清單（下稱給付清單），經比對同年2月份之給付清單，發現其兼任導師職務之導師職務加給（即給付項目中之導師費）並未依上開支給要點之調薪比例（即3％）調整，然兼任主管職務者之主管職務加給則有調整。上訴人認此已違反法律平等原則，遂提起行政訴訟，主張被上訴人應給付上訴人自107年1月1日起至同年7月31日（即上訴人兼任導師期間）止之導師職務加給調薪差額每月新臺幣（下同）90元，共計630元。經臺灣高雄地方法院（下稱原審法院）以107年度簡字第75號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。
三、上訴意旨：㈠原判決未注意政府未依法行政，且違反平等原則：本案癥結
點之一是支給要點的合法性與周延程度。支給要點的母法相當多，總統副總統及政務人員的政務加給、上將的職務加給、法官的職務加給等，均非法律所定義的主管職務加給，但都有調薪，可見政府說調薪只調整本俸、專業加給及主管職務3項（教育部108年2月27日回函一審文中述及，經洽人事行政總處，行政院歷年調增軍公教人員待遇係指共同性給與部分）是有問題的，政府既然調整了一些非主管職務加給，那其餘非主管職務加給也應當調整，方符合平等原則。本案的導師職務加給位列教師待遇條例，是有法律位階的，是否比照總統副總統的政務加給、上將的職務加給、法官的職務加給也予以調薪，但實際上沒有，且比沒有法律依據（尚在草案階段）的政務人員還不如，政府違法施政，且不顧平等原則，人民何以適從。
㈡原判決未顧及比例原則：政府歷年來調薪皆僅調整本俸、專
業加給、主管加給3項，從30年代公務人員俸給法至今各種用人法規，可知職務加給從原本僅有的主管加給，演變成各種職務加給，政府卻無相關因應，被上訴人也無視104年施行之教師待遇條例對於職務加給的規定，違反中央法規標準法第20條及行政程序法第6條平等原則之規定，導致主管加給與非主管加給長期失衡，如上訴人一審訴狀中所提。教師待遇條例中各項職務加給，在長年政府不當調薪中，嚴重失衡（且主管職務加給還會隨職等調升而增加），非主管職務加給得不到應有之薪資報酬，而行政院人事行政總處108年3月19日回函一審法院說，因考量適度維持各類人員間待遇之衡平及避免擴大各級政府財政負擔，而未調整導師職務加給，可知人事行政總處的說法並不正確。導師職務加給也未依公教人員待遇調整參考因素做調整，導師職務加給遠遠落後各項參考因素。職務加給是擔任各項職務付出本俸與專業加給以外工作對價報償，雇主給付予受雇者應得之報酬，才是實質平等的最真實意涵，但政府歷次調薪職務加給只調整主管部分，已明顯違反平等原則與比例原則。
㈢原判決理由與教師法及教師待遇條例規定不符：原判決以實
質平等為由，認為調薪時只調整主管職務加給，不須調整其他職務加給，是合法的，因兩者專業程度、繁簡難易均有不同，且係依公務人員加給給與辦法作為判決依據，如此判決，即是說教師待遇條例無須立法，主管職務較其他職務重要。但教師法卻規定教師兼任導師是法定義務（教師法第31條第1項第9款），其重要性不言可喻，學校依教育人員任用條例皆聘為專任教師，再視情況兼主任、組長（主管職務）或導師，此點與公務人員主管非主管職缺分明之情形不同，義務職不調薪，只調主管職，豈非叫老師都去兼任主管，不要去負擔法定義務，此與教師法立法意旨不符。107年調薪方式違反基本領導統御原則：只重主管(主管加給)，不重基層（導師、特教……），試問一個校長在調薪時若向全校教師說只調整主管（少數），其餘（多數，導師及特教老師）不加薪，如此情形校長如何自處，更談何領導？被上訴人數十年來，皆不曾向上級反應，此嚴重失職也。
㈣原判決違反法律保留原則：行政院人事行政總處表示擬將支
給要點提升至法律位階，制定軍公教待遇專法；司法院大法官釋字第614號解釋提及，主管機關依法律授權所訂定之法規命令，其屬給付性質者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束；立法院的研究報告-軍公教待遇調整問題之研析等，政府各單位花了很多納稅人的錢，都表明軍公教待遇調整應法制化。然而，這麼多年過去了，還是沒有下文，調薪案絕非用行政命令（即支給要點）就能處裡，一個違法、違憲的命令，叫人民如何接受。
㈤原判決未注意政府怠惰違法：教師待遇條例第3條說明教育
部是主管機關，但參加人教育部卻表示，調薪時需請示人事行政總處，看來教育部是人事行政總處的下屬機關了，但行政院組織法規定並非如此。主管機關不執行主管法律，卻去請示一個下級單位，導師職務加給難怪會數十年不調整，嚴重失職也。軍公教待遇審議委員會是一個沒有法律授權的非法機關，卻主宰著全國軍公教的待遇，這非法機構也不徹底執行其責任(本委員會任務如次：一、關於軍公教員工年度待遇調整事項之審議。二、關於軍公教員工各項加給項目及標準之審議事項。三、關於軍公教員工待遇改進方案之審議事項。四、關於軍公教員工待遇研究發展報告之審議事項。
五、其他與軍公教員工待遇相關事項。)只執行了第1款，第2款以後就沒執行了，教育部的代表更沒參加會議，當然導師職務加給的調整就沒了，如此之政府，談何保障人民權益。
㈥原判決未注意到本國立國精神-權力分立：我國立法院未曾
制定過薪資調整相關法律，因此軍公教調薪之發動專屬行政權，立法權無法過問，調薪是由行政命令發動，但此命令違反中央法規標準第5條應以法律定之的規定，行政權有疏失，人民只能透過司法上的權利救濟。這也是三權分立的重要精神，司法獨立在捍衛人權。上述論點皆可證明政府有多處違法，因此請求判上訴人勝訴。然而此案最大難處在即使上訴人勝訴，被上訴人也無法源給付，此點乃政府應去修正本身錯誤，而非上訴人去找出法律依據，也非司法裁判之考量；若考量權力分立之立國精神，怕上訴人勝訴造成司法權有侵害行政權或立法權之虞，請求停止訴訟，聲請大法官解釋。
四、本院之判斷：㈠應適用法令：
1.行政訴訟法第8條第1項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」
2.教師法（108年6月5日修正之條文迄未施行，故現行有效法律仍為上開修正前條文）⑴第19條：「（第1項）教師之待遇分本薪(年功薪)、加給及
獎金3種。（第2項）高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級；專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年資敘定薪級。（第3項）加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給3種。」⑵第20條：「教師之待遇，另以法律定之。」
3.教師待遇條例⑴第1條：「教師之待遇，依本條例行之。」⑵第2條：「教師之待遇，分本薪（年功薪）、加給及獎金。
」⑶第4條第5款：「本條例用詞，定義如下：……五、加給：指
本薪（年功薪）以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。……。」⑷第13條：「加給分下列3種：一、職務加給：對兼任主管職
務者、導師或擔任特殊教育者加給之。二、學術研究加給：對從事教學研究或學術研究者加給之。三、地域加給：對服務於邊遠或特殊地區者加給之。」⑸第14條：「公立學校教師兼任主管職務及公立中小學教師擔
任導師或與特殊教育有關之特定工作者，其職務加給之給與條件及支給數額，由教育部依各級學校、組織層級及職責程度擬訂，報行政院核定。」
4.教育部105年9月26日臺教授國部字第1050101648號函：「主旨：檢送修正『公立中小學校導師及特殊教育職務加給表（核定本）1份』，並自000年0月0日生效，請查照。……。」修正公立中小學校導師及特殊教育職務加給表（核定本）
單位：新臺幣元名稱 月支數額導師職務加給 3,000特殊教育職務加給 持有特殊教育教師證書 1,800
之專任教師
1.未具特殊教育教師證書 600之專任教師 2.代理教師附則：
⑴依教師待遇條例第14條規定訂定。
⑵本表自中華民國000年0月0日生效。
5.支給要點⑴第2點第3款：「本要點適用範圍，指下列各類人員：（三）
各級公立學校教職員工。……。」⑵第4點：「各機關學校公教員工薪俸、加給及生活津貼，依
下列規定支給之：（一）薪俸部分：……2.各級公立學校教職員薪額及警察人員俸額，比照附表二公務人員俸額數額支給。……。（二）加給部分：1.主管職務加給：……（5）公立各級學校主管職務加給之支給，其單位之設置以經教育部、直轄市政府及縣（市）政府核准有案者為限。……。2.其他職務加給另訂之。……。」
6.行政院107年1月31日院授人給字第10700000011號函：「調增107年度軍公教員工待遇，並俟107年度中央政府總預算案奉總統公布後，溯自000年0月0日生效，請查照轉知。說明：一、107年度中央政府總預算案業經立法院第9屆第4會期於107年1月30日三讀通過，該預算案俟總統公布始完成法定程序。二、檢送修正『全國軍公教員工待遇支給要點』如附件，並自000年0月0日生效。……。」㈡經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：
1.按憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。軍公教人員依法受有國家俸給，國家對於軍公教人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（憲法第18條規定參照）。而軍公教人員俸給之計算暨薪資待遇之調整，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧軍公教人員生活之意旨，以法律定之。惟關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆（司法院釋字第443號解釋理由書參照），在此類法律制訂施行前，主管機關自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。主管機關針對軍公教人員俸給之計算暨薪資待遇之調整，依法律授權訂定法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。然軍公教人員俸給之計算暨薪資待遇之調整相關權益，乃涉及人民權利義務及公共利益之重大事項，依現代法治國家行政、立法兩權之權限分配原則，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜，併此敘明。又主管機關依法律授權所訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循，其屬給付性質者，雖亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，惟憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等；立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待（司法院釋字第614號解釋理由書參照）。再者，人民依行政訴訟法第8條第1項規定，請求國家為一定之行為或依公法上契約為給付，必須以人民對國家享有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為之。
2.經查，上訴人任職被上訴人學校擔任教師職務，並於107年1月1日至同年7月31日兼任導師，其於107年3月1日收受同年3月份員工轉帳給付清單，始發現107年度軍公教調薪案，僅就俸額、專業加給、主管職務加給部分調增3％，並未同步調增導師職務加給等情，為原判決所確定之事實，核與卷附證據資料相符，自得為本院判決之基礎。而依前揭教師法第19條、第20條、教師待遇條例第1條、第2條、第13條及第14條之規定可知，教師之待遇分本薪(年功薪)、加給及獎金3種；對兼任主管職務者、導師或擔任特殊教育者，發給職務加給；公立學校教師兼任主管職務及公立中小學教師擔任導師或與特殊教育有關之特定工作者，其職務加給之給與條件及支給數額，由教育部依各級學校、組織層級及職責程度擬訂，報行政院核定。公立學校教師之職務加給，區分兼任主管職務、擔任導師或與特殊教育有關之特定工作者而其給與條件及支給數額不同，乃因涉及不同職務種類、繁重程度、技術、專業、資格條件等細節性、技術性事項，顯無法鉅細靡遺皆在法律（即教師待遇條例）中明定，此乃上開教師待遇條例第14條授權規定之所由。又輔助參加人即教育部業已依上開規定之授權訂定公立中小學校之導師職務加給月支數額為3,000元，有教育部報行政院核定105年9月26日修正之公立中小學校導師及特殊教育職務加給表可稽。則上訴人擔任被上訴人教師並兼任導師職務，被上訴人依上開教師待遇條例第14條規定及教育部報行政院核定之公立中小學校導師及特殊教育職務加給表內容，按月支給上訴人導師職務加給3,000元，於法並無不合。
3.上訴人雖主張其所支領之導師職務加給與主管職務加給同屬職務加給之範疇，卻未隨107年度軍公教調薪案調增3％，有違平等原則云云。惟軍公教人員薪資待遇之調整，涉及人民權利義務及公共利益之重大事項，依現代法治國家行政、立法兩權之權限分配原則，固應以法律或法律明確授權之命令訂定為宜，然終究係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，在此類法律制訂施行前，主管機關自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。行政院針對107年度調增軍公教人員薪資待遇案，以107年1月31日院授人給字第10700000011號函修訂之支給要點，係屬給付行政措施，依上說明，其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，且調薪所需經費既經編列預算支應，並經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律；另立法者已將公立中小學教師兼任主管職務、擔任導師或與特殊教育有關之特定工作者，其職務加給之給與條件及支給數額，以教師待遇條例第14條授權規定，保留由教育部依各級學校、組織層級及職責程度擬訂並報行政院核定，且教育部依上開規定授權訂定並經行政院核定之公立中小學校之導師職務加給月支數額為3,000元，既未隨107年度軍公教調薪案調薪比例調整，此係權力分立原則下，立法者基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌公立中小學教師兼任不同職務所得領取職務加給之給與條件及支給數額應屬不同之規範事物性質，所為立法政策考量之合理區別，自難謂違反憲法第7條所定平等原則。從而，上訴人並無請求被上訴人給付按107年度軍公教調薪比例計算之導師職務加給差額之主觀公權利，其逕行提起一般給付訴訟，即屬無據，應予駁回。
4.綜上所述，原審已依職權調查證據，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與司法院大法官解釋、最高審判機關眾多裁判先例長期依循之法律見解亦無牴觸，即無上訴意旨所指判決違背法令或理由不備、理由矛盾之情形。另原判決第9頁第20行所載「……基於本總處為行政院之政策幕僚機關……」等語，乃原判決引述行政院人事行政總處108年6月27日函復原審法院之內容（見原審卷第99頁反面，該函文說明三），上訴意旨稱：此種判決書寫法，好似說明地院是人事行政總處，有違裁判中立之虞云云，顯屬誤解。至上訴人其餘上訴理由，無非係重申其於起訴時已主張而為原審所論駁不採之理由，或係執其一己之主觀法律見解，就原審所為論斷泛指違法，亦無可採；其請求停止訴訟，聲請大法官解釋，核無必要，應予駁回。從而，原判決既無前述違背法令情事，自應予以維持。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 109 年 4 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 4 月 8 日
書記官 周 良 駿