高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第44號上 訴 人 黃仁安訴訟代理人 蔡易廷律師被 上訴 人 高雄市政府消防局代 表 人 黃江祥上列當事人間消防法事件，上訴人對於中華民國109年3月18日臺灣高雄地方法院107年度簡字第89號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人為營業場所設於高雄市○鎮區○○路○○○號（下稱系爭場所）之世聯倉運股份有限公司（下稱世聯公司）之負責人，依消防法第2條規定，亦為系爭場所之管理權人。被上訴人所轄第一救災救護大隊（下稱救災大隊）自民國106年7月13日起多次派員至系爭場所實施消防安全設備檢查，發現系爭場所屬於辦公室及倉庫用途，分別設有A倉、B倉及C倉3棟建築物，均儲存第四類公共危險物品，數量均達管制量150倍以上，屬各類場所消防安全設備設置標準（下稱設置標準）第194條所稱「顯著滅火困難場所」，其中A倉未依規定設置第3種及第4種滅火設備，B倉及C倉有泡沫滅火設備放射障礙及水源容量不足等應重新檢討之缺失，違反消防法第6條第1項規定，經多次命限期改善仍未改善，已由被上訴人依法裁處3次。嗣被上訴人第4次通知上訴人限期改善期限屆滿經救災大隊於107年5月22日派員前往系爭場所複查結果，前述所列缺失仍未改善，被上訴人乃以系爭場所消防安全設備之設置，不符設置標準第194條、第198條、第201條、第217條、第220條、第76條等規定，違反消防法第6條第1項規定，而依同法第37條第1項規定，以107年7月17日高市消防預字第10733072300號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）3萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院107年度簡字第89號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，於是提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張及聲明、被上訴人於原審答辯及聲明，均引用原判決書所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
(一)系爭場所A倉、B倉及C倉是否應重新依現行消防法令合併檢討消防安全設備？
1、就系爭場所使用面積而言：系爭場所分為A倉、B倉及C倉3棟建築物，皆曾由「銘聯股份有限公司」（下稱銘聯公司，負責人為原告）向高雄市政府工務局申請使用執照，A倉領有該局（80)高市工建築變使字第00000-00號使用執照，用途為辦公室、倉庫，為地上2層地下1層1楝1戶，總樓地板面積為2155.81平方公尺，地上1層倉庫高度為11.6公尺，A倉消防安全設備前經被上訴人於96年8月17日及99年11月12日函通知銘聯公司有關消防安全設備經現場查驗結果符合規定，B倉、C倉領有（98)高市工建築使字第00222號使用執照，為地上1層1幢2棟1戶，總樓地板面積為1,524.36平方公尺，地上1層高度為9.7公尺，用途為貨運站、倉庫（貨運站附屬倉庫），B倉、C倉消防安全設備前經被上訴人於98年1月23日函通知銘聯公司有關消防安全設備暨公共危險物品室內儲存場所之位置、構造、設備等建築物使用執照案，有關消防安全設備經現場會勘結果符合規定。惟救災大隊於106年7月13日派員至系爭場所實施消防安全設備檢查時，發現A倉與B倉間、A倉與C倉間之中間區域已覆上頂蓋（下稱雨庇，加蓋面積約892.1平方公尺），而合併成1建築物，並於A倉、B倉間設有空中走道，合計總樓地板面積逾3,000平方公尺，已與原領（變更）使用執照所核准之使用面積不符，且上訴人並於此雨庇遮蓋之地面放置儲存物品，足認上訴人於系爭場所之使用面積除原有之ABC艙使用面積外，尚因增建雨庇而增加892.1平方公尺之使用面積，堪認已有未依使用執照面積使用之違規情形。上訴人雖主張建築物是否違規使用，應屬內政部營建署或地方政府建管單位之權責，非被上訴人所得片面認定，且上訴人已依防災計畫為相當之消防安全設備，被上訴人應以考量防災需求為斷，不得囿於形式上之建築結構云云。惟查，系爭雨庇之結構，未符合法定規範，尚難以合法之雨庇視之，且其連通ABC倉增加之面積係供上訴人增益儲貨業務，即難謂屬既設之合法場所。被上訴人（誤繕為上訴人）為消防安全事項之主管機關，即應依各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項（下稱注意事項）第2點規定，將未依使用執照用途之違規使用場所，依其實際用分類列管檢查；其不合規定事項，依消防法相關規定處理。故系爭場所應以現況及現行法令依其總樓地板面積合併檢討其消防安全設備設置。此外，設置標準第13條規定之增建、改建或變更用途係指於原場所合法使用範圍內所申請之各項建築行為，並未包括未經合法程序申請之增建、改建或變更用途。又消防主管機關對於系爭場所之消防安全檢查，首重防護面積之檢查，如經核對建物使用執照一望可知有違法增建情事，即得以違建論之，此與建物是否應由建築主管機關認定有無違法增建而違反建築法令，係屬二事。上訴人主張被上訴人無權認定建物是否違建而違反消防法令，係屬誤解。
2、就系爭場所之使用用途而言：系爭A倉於99年因申請建築物變更使用執照，於99年10月11日向被上訴人申請建築物消防安全設備圖說審查時，僅以辦公室、倉庫用途申請，且經上訴人之委託人具結其為非公共危險物品暨可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，而由被上訴人依一般性消防法令（不包括設置標準第四編有關公共危險物品之相關規定）予以審查並完成查驗程序。又上訴人於A倉儲存公共危險物品並於97年1月29日向被上訴人提報防災計晝書，已由被上訴人以公共危險物品儲存場所列管在案，依其內容，當時B、C倉尚未興建完成，A倉即已儲存有第四類公共危險物品「甲苯二異氰酸酯」2,400,000公升（達管制量1,200倍），足認系爭場所之A倉部分已將儲存一般物品之用途變更為儲存第四類公共危險物品而有變更使用用途之情形。上訴人雖主張是否變更使用用途，應依設置標準第12條規定定之，系爭A倉仍為倉儲使用，且使用類組亦未由C1類變更為I類，故其並未變更A倉之使用用途，被上訴人不得依注意事項第2點要求重新檢討云云。惟建築物供儲存使用者，依據建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表1規定，固屬C1類，惟依同法條第2項附表2之規定，「供製造、分裝、販賣、儲存公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所」歸屬於I類，可見上訴人既以系爭場所ABC倉及雨庇覆蓋面積儲存第四類公共危險等物品為業，即應歸屬於I類。上訴人雖又主張其儲存之貨物內容，不一而足並非固定儲存第四類公共危險物品云云，然上訴人既以ABC三倉儲存公共危險物品為營業，即難以有時儲存其他物品，即謂非屬I類業務。
3、綜上，系爭場所之A倉、B倉及C倉藉由雨庇之連結，外觀上可視為一棟建物，內部則有擴大使用面積之情形，與原使用執照核可使用面積不符，即非既設之合法場所，且A倉已由儲存一般物品之C1類場所，變更為儲存「供製造、分裝、販賣、儲存公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所」之I類場所，足認其使用用途有所變更，被上訴人依注意事項第2點，以現行法令重新合併檢討系爭場所之消防安全設置，於法無違。
(二)A倉、B倉及C倉是否有如事實概要欄所載之違規事實？
1、A倉與BC倉同係以室內場所儲存第四類公共危險物品，依設置標準第194條第2點第1項規定，均屬顯著滅火困難場所，且儲存量逾法定數量150倍以上，依設置標準第220條第1項規定，應設置第四種滅火設備（即泡沫噴頭滅火設備），但A倉於複檢時，仍未設置，自屬違反該條規定，而有原處分所載之違規事實，洵堪認定。
2、系爭場所既已擴大使用面積，則BC倉之滅火設備為求火災時得全面覆蓋物體表面，自有增加泡沫源與水量之必要，被上訴人多次複查，上訴人並未改善，仍使用原有泡沫噴頭之泡沫源與水量，自有原處分所載之違規事項。上訴人雖主張其BC倉係使用積層式料架，現行法規並未規範如何設置消防設備，被上訴人予以裁處，違反法律保留原則云云。惟查，設置標準第217條規定：「採泡沫噴頭方式者，應符合下列規定：一、防護對象在其有效防護範圍內。二、防護對象之表面積(為建築物時，為樓地板面積)，每9平方公尺設置一個泡沫噴頭。三、每一放射區域在100平方公尺以上。其防護對象之表面積未滿100平方公尺時，依其實際表面積計算。
」，足認上訴人使用高架貨架時，其泡沫噴頭之設置（泡沫源與水量）應符合該法條之規定，並無上訴人所稱法未明文規定之情形。又上訴人如何使其符合規定，通過消防檢查，應於改善期限內委任消防專業人士提出改進方案，如仍無法符合規定，即應依公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法（下稱管理辦法）第2條但書「但因場所用途、構造特殊，或引用與本辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用本辦法確有困難，於檢具具體證明經中央主管機關認可者，不在此限」，向主管機關申請專案免除適用管理辦法，然上訴人既未進行改善措施亦未申請專案豁免，自不得免除設置標準以及管理辦法之適用。上訴人前述主張，並不足採。
(三)消防法第37條第1項規定：「違反第6條第1項消防安全設備……之規定，經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予30日以下之停業或停止其使用之處分。」，是以法文既特定管理權人為裁罰對象，被上訴人對上訴人為裁處，即無裁量怠惰之情形。消防法雖未排除行政罰法之適用，但立法者考量違規情事及法人負責人之故意、過失情形，非不能限定負責人為裁罰對象，故被上訴人未敘明何以未裁處法人，並不構成裁量怠惰等語，為其論據。
四、上訴人上訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、被上訴人如認依上訴人實際儲存情況，應將A倉、B倉及C倉視為同一場所合併檢討消防設備，以便課予上訴人更高之消防義務，亦應有法律或法規命令為依據。是縱認注意事項第2點賦予消防主管機關重新合併檢討之權限，然注意事項僅係行政規則，不足為此干預行政措施之正當性基礎，原判決認被上訴人得依注意事項第2點，逕將A倉、B倉及C倉視為單一場所重新合併檢討消防缺失，與法律保留原則不符。
2、依注意事項第2點可知，消防設備檢討係依使用執照所載用途進行分類檢討，如實際用途與使用執照不符，則如何依用途適用消防設備標準即有疑義，自應按場所實際用途進行檢討即可。注意事項第2點並未規定原各自獨立之建築物，因其違規使用即可「視為單一場所、合併檢討」。被上訴人以上訴人於系爭ABC倉間加設雨庇，致與原使用執照圖說不符而應進行檢討，可就各倉違建部分別檢討，即可達到防免災害之目的，並無一定必須合併檢討不可。被上訴人因違章雨庇，而將ABC倉視為單一場所合併檢討消防安全設備，已逾注意事項第2點之規範，於法無據。原判決認注意事項第2點得為原處分之依據，亦難謂無適用注意事項之瑕疵。
3、被上訴人雖於原處分內記載A倉屬顯著滅火困難場所，未依規定設置第3種及第4種滅火設備，另B、C倉則有泡沫滅火設備放射障礙及水源容量不足等缺失，但被上訴人以法規所無之「放射障礙」指稱系爭場所罹有消防缺失，然其具體內涵及法規依據為何，並無法由原處分及被上訴人開立之改善通知單推知，則其具體內容及依據為何，已有未明。被上訴人於原審雖以內政部消防署108年5月20日消署危字第1081108473號函追補得參考設置標準第71條第5款關於複層式停車設施設置之規定進行檢討之理由。然上開複層式停車場設施與本件所涉倉儲，二者建築結構與用途均有不同，當無比附餘地。況上開內政部消防署108年5月20日函，亦已經該署另以前開108年11月25日函所停止適用，可見本件所涉倉儲消防設備標準，現行法除設置標準第217條可資適用外，尚無他法予以規範，則本件原處分所指「放射障礙」具體內涵為何，上訴人顯亦無從得知。再者，原處分雖認定C倉亦有放射障礙之缺失，但被上訴人於原審109年2月12日言詞辯論程序中卻又表示：「C倉我是覺得可能有違規，但是要用寬鬆去認定沒有違規也是可以，但要基於安全來認定，違規時我們只能告訴他原因，但現場量是會變動的，我們是依切結來認定，我們是要求C倉要多加噴頭」等語，更可見被上訴人所稱「放射障礙」並無明確標準，自難責令上訴人據此推知改善義務之具體內容。從而，原處分內容核非明確，原判決予以維持，當有漏未適用行政程序法第5條行政行為內容應明確之瑕疵。
(二)聲明：1、原判決廢棄。2、訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴並無違誤，茲就上訴理由補充論斷如下：
(一)按主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。內政部為辦理消防法第37條第1項、第38條至第40條、第42條及第42條之1規定之案件，以106年4月10日以內授消字第1060821188號令修正發布之注意事項第2點規定：「消防法第6條第1項消防安全設備……之設置及維護、……第15條公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理……，有關檢查規定如下︰（一）領有使用執照之場所，得依危險程度分類列管檢查；其不合規定事項，依消防法相關規定處理。（二）未申領使用執照或未依使用執照用途之違規使用場所，以其實際用途分類列管檢查；其不合規定事項，依消防法相關規定處理。……。」上述規定並未增加人民所應負相關消防法規之義務，於法律保留原則無違。原判決予以援引，而認定系爭場所之A倉、B倉及C倉藉由雨庇之連結，外觀上可視為一棟建物，內部則有擴大使用面積之情形，與原使用執照核可使用面積不符，即非既設之合法場所，且A倉已由儲存一般物品之C1類場所，變更為儲存「供製造、分裝、販賣、儲存公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所」之I類場所，足認其使用用途有所變更，被上訴人依注意事項第2點，以現行法令重新合併檢討系爭場所之消防安全設置，於法無違等情，自亦無違法律保留原則之問題。上訴意旨以原判決認被上訴人得依注意事項第2點，逕將A倉、B倉及C倉視為單一場所重新合併檢討消防缺失，與法律保留原則不符云云，並不可採。
(二)次按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有違反明確性原則。上訴人主張被上訴人以法規所無之「放射障礙」指稱系爭場所罹有消防缺失，然其具體內涵及法規依據為何，並無法由原處分及被上訴人開立之改善通知單推知，則其具體內容及依據為何，已有未明，自難責令上訴人據此推知改善義務之具體內容，原處分內容核非明確，原判決予以維持，當有漏未適用行政程序法第5條行政行為內容應明確之瑕疵云云。惟查，本件被上訴人前於106年7月13日派員至系爭場所實施消防安全設備檢查，發現系爭場所屬於辦公室及倉庫用途，分別設有A倉、B倉及C倉3棟建築物，均儲存第四類公共危險物品，數量均達管制量150倍以上，屬設置標準第194條所稱「顯著滅火困難場所」，其中A倉未依規定設置第3種及第4種滅火設備，B倉及C倉有泡沫滅火設備放射障礙及水源容量不足等應重新檢討之缺失，違反消防法第6條第1項規定，經被上訴人第4次通知上訴人限期改善期限屆滿後，救災大隊於107年5月22日派員前往系爭場所複查結果，前述缺失不符設置標準第194條、第198條、第201條、第217條、第220條、第76條等規定仍未改善，違反消防法第6條第1項規定，而依同法第37條第1項規定，經裁量決定裁處上訴人3萬元罰鍰，並於原處分之載明處分相對人、主旨、事實、理由及法令依據、繳款方式及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等項，顯已足使上訴人明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據，自難謂原處分違反明確性原則。又系爭場所使用現況不符合消防法規之規定，被上訴人依消防法第37條第1項規定，僅得命上訴人限期改善，至於上訴人如何使其管領之系爭場所符合消防法規，上訴人本可自行選擇諸如拆除雨庇等違建、不要將A倉儲存一般物品之用途變更為儲存第四類公共危險物品之用途、雨庇遮蓋之地面不要儲存物品，以及如原判決所述「上訴人如何使其符合規定，通過消防檢查，應於改善期限內委任消防專業人士提出改進方案，如仍無法符合規定，即應依管理辦法第2條但書向主管機關申請專案免除適用管理辦法」等各種不同之方法進行改善，使系爭場所之使用狀況符合消防法規，被上訴人並無以行政處分命上訴人以特定方法為改善之權利。上訴意旨以原處分內容並非明確，指摘原判決予以維持，當有漏未適用行政程序法第5條行政行為內容應明確之瑕疵云云，無非係上訴人持其主觀歧異見解，斤斤指摘，亦不可採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
(三)綜上所述，原判決認原處分於法無違，予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
書記官 楊 曜 嘉