高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第51號上 訴 人 王升勇訴訟代理人 陳昆明 律師被 上訴人 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美上列當事人間農地重劃事件，上訴人對中華民國109年5月28日臺灣臺南地方法院108年度簡字第107號行政訴訟判決不服，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人所有位於臺南市○○區○○段○○○○○號土地（上訴人應有部分為1/6，該地經民國107年度西港區地籍圖重測後為港安段580地號，下稱系爭土地），屬被上訴人民國58年辦理西港農地重劃區內之土地。嗣臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理107年度西港區地籍圖重測時，發現系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺。因土地實測面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，且逾法定容許誤差範圍，佳里地政事務所遂依地籍測量實施規則第232條規定，以107年5月1日所測量字第1070041030號函報請被上訴人查處。被上訴人經核對原始農地重劃清冊等資料，認上情係肇因於原農地重劃時之土地面積分配計算作業有誤，應依農地重劃施行細則及地籍測量實施規則第232條等規定，辦理更正土地登記面積及差額地價找補相關作業。針對系爭土地實測面積較登記面積超出法定容許誤差之部分，因其公告現值為每平方公尺新臺幣（下同）1萬9,500元，全部土地所有權人共應納差額地價19萬5,000元。被上訴人以107年10月22日南市農地字第1071179160號函（下稱107年10月22日函）通知上訴人應於107年11月22日之前，依其持分比例繳納差額地價3萬2,500元，復因上訴人未於指定期限內繳納，乃另於108年3月28日以南市地農字第1080379116號函（下稱原處分）限上訴人於108年5月3日前繳納差額地價，如逾期未繳納，將依法強制執行。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以108年度簡字第107號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
(一)系爭土地位於58年西港農地重劃區內，並參與交換分合，屬農地重劃條例及其施行細則公布施行前所為之農地重劃。農地重劃條例及其施行細則制定施行前，我國早已存在農地重劃相關法規，諸如土地法第136、139條、行政院35年10月31日公布之土地重劃辦法及臺灣省地政局51年11月2日（51）112地戊字第2429號函所附「辦理農地重劃工作程序表及進度表」等即屬之，此等規範就農地重劃相關之實體規定與作業程序，與其後制定之農地重劃條例及其施行細則之法規內容有諸多相同或類似之處，其中就有關差額地價繳領，依據土地重劃辦法第13條規定及「辦理農地重劃工作程序表及進度表」內容，足證當時即存在差額地價繳領之實體規定，且於農地重劃條例及其施行細則施行後迄未變更而屬同一，是以系爭土地縱係處在農地重劃條例及其施行細則施行前辦理之農地重劃地區，仍應適用上開同一之實體規定，據以辦理差額地價繳領；惟因受限於當時測量技術無法發現面積圖簿不符等情形，致未能及時辦理差額地價繳領，則關於該等差額地價繳領之金額、繳納與補償標準等係屬程序事項，依程序從新原則，自得援引農地重劃條例及其施行細則施行後之相關規定。系爭土地於佳里地政事務所107年間辦理地籍調查及地籍圖重測作業時，核算現有地籍圖面積，發現有土地圖簿不符之情事，並於現地實測後，確認土地實際面積與土地登記面積不符原系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺，面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，已逾地籍測量實施規則第232條所定法定誤差值。被上訴人因此依上開農地重劃條例暨其施行細則施行前之土地重劃辦法第13條及「辦理農地重劃工作程序表及進度表」、農地重劃條例施行細則第49條、第51條、內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函（下稱93年4月1日函）及105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函（下稱105年3月18日函）檢附之會議紀錄等規定，辦理土地面積更正登記，並通知上訴人繳納差額地價，核屬有據。上訴人主張其係繼承母親王林金月，其母係向訴外人莊蔡蟶購買，莊蔡蟶於59年農地重劃後向重劃主管機關臺南縣政府標購之「劃餘地」即系爭土地，自應由58年重劃後標購取得系爭土地之莊蔡蟶負繳納差額地價之義務云云。惟差額地價相互補償之公法上權利義務，係存在於農地重劃區內參與交換分合之「土地本身」，自應附隨土地所有權之移轉，由取得土地之後手繼受之。況土地所有人負有繳納差額地價之義務，同時亦取得土地登記面積增加之利益，兩者具有對價關係。再者，上訴人買受時係以登記面積184平方公尺之對價取得系爭土地，嗣地籍圖重測後發現系爭土地實際面積應為194平方公尺，共計增加面積10平方公尺，則上訴人於繳納面積增加之本件差額地價，同時亦享有系爭土地面積增加之利益，對上訴人尚無不利。反之，原土地所有權人當時係以登記面積184平方公尺之對價出賣，卻須就其未取得對價之其餘面積10平方公尺負有繳納差額地價義務，則有違公平原則，足見上訴人之主張，委無可採。
(二)系爭土地面積錯誤既肇因於該農地重劃作業有誤，差額地價之訂正（繳納或補償）即屬被上訴人權責。而105年3月18日函及93年4月1日函，係就執行農地重劃條例有關之細節性、技術性事項，為內政部本於主管機關職權而發布之命令，作為所屬機關人員執行農地重劃條例職務之依據，為執行上開法律所必要，且符合立法意旨，並未逾母法之限度，與憲法第15條並無牴觸，應予援用。又被上訴人依上開內政部105年3月18日及93年4月1日函，將系爭土地差額地價補償標準提請臺南市農地重劃審議協調會，並依該會106年第1次會議決議：「……，應按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。」系爭土地原登記面積為184平方公尺，經更正後面積為194平方公尺，面積增加10平方公尺，則被上訴人依107年（原判決誤載為106年）更正當期之土地公告現值每平方公尺19,500元為差額地價之計算標準，核計上訴人因系爭土地面積增加10平方公尺，其持分為6分之1，應繳納差額地價32,500元（計算式：10平方公尺×19,500元＝195,000元再÷6），揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。
(三)公法上請求權之起算時間，在各別實體法未明定時，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補其立法之漏洞。是以行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第128條之規定。查被上訴人辦理農地重劃，雖已於58年公告、分配而完成其農地重劃程序，然佳里地政事務所係於107年辦理系爭土地之地籍圖重測時，始發現系爭土地面積因重劃作業而有圖簿不符情形，致實際面積較登記面積增加情事，嗣被上訴人以107年10月22日函通知上訴人繳納差額地價，並辦理面積更正登記。準此，被上訴人之差額地價請求權之消滅時效起算時間，依前開之說明及參照上開最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議及內政部會議紀錄意旨，應自被上訴人107年10月22日函送達上訴人後始可行使，故被上訴人請求上訴人繳納差額地價之公法請求權時效，應適用已施行之行政程序法第131條規定，尚未罹於5年之消滅時效。
(四)被上訴人通知上訴人系爭土地實際面積較原登記面積增加，應按更正後面積繳納差額地價共計32,500元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略以：
(一)系爭土地係上訴人之被繼承人王林金月之前手莊蔡蟶向臺南縣政府於58年間主辦農地重劃業務辦理「劃餘地」標售時，標購取得之土地，面積為161平方公尺；另有訴外人莊曾秀盆亦輾轉向臺南縣政府標購之「劃餘地」1209地號（面積115平方公尺），於62年2月23日分割出之1209-1地號面積23平方公尺，於62年4月6日贈與莊蔡蟶，而於62年5月4日合併於1210地號土地，合併後面積為184平方公尺。因此，系爭土地全部均係向臺南縣政府標購之「劃餘地」，前所有人莊蔡蟶及莊曾秀盆與臺南縣政府之間除了買賣關係之外，並非以土地參與農地重劃之地主，與重劃機關之間並無重劃及土地交換分配等農地重劃法規適用之關係，無農地重劃作業法規之適用。嗣莊蔡蟶所有系爭土地184平方公尺，於62年7月19日出售於上訴人之被繼承人王林金月，上訴人於100年12月15日因繼承取得土地所有權6分之1，與臺南縣政府之間無任何法律關係。因此，被上訴人以上開土地測量錯誤為由，認上訴人的被繼承人向莊某購買此筆土地，即有依58年間農地重劃條例規定，代付補繳地價款差額之義務，顯然與民法買賣銀貨兩訖之規定相違背，亦欠缺法律依據，原判決就此未加審酌，亦未說明其不足採之理由，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。
(二)依最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議之個案內容，實係針對主辦機關於84年間辦理農地重劃程序時，於程序中發生的事，即該農地重劃程序已於84年間辦理土地分配完成交換後，復依農地重劃條例第34條逕為辦理地籍測量，重測後發現分配之土地面積多於重劃土地分配清冊之面積，隨即於85年間依農地重劃條例施行細則第49條第6款、第51條通知土地所有人，限期繳納差額地價。其請求權當係85年間依農地重劃條例施行細則第49條第6款、第51條通知土地所有人，限期繳納差額地價，而以主管機關發文催繳時發生；非指農地重劃作業程序結束後，於另一次地籍測量發現分配面積有增加，不問何時發文催繳，其請求權便發生，才起算請求權時效。惟原判決仍曲解前開決議之文義，認農地重劃之土地無論重劃完成後經過多久，應自重劃主管機關發現並函送重劃土地分配前後對照清冊，將更正土地面積及辦理差額地價繳領事宜通知土地所有權人送達後，發生請求權並起算請求權時效，自有判決理由違法情事。並聲明請求：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
五、被上訴人答辯略以：系爭土地係被上訴人58年間辦竣之農地重劃區內參與交換分合之土地，倘有實際面積與分配面積不符或計算錯誤情形，仍應辦理差額地價繳領。而依當時有效之土地重劃辦法第13條規定「重劃土地之互相補償」，可知該等差額地價相互找補，係存在於農地重劃區內參與交換分合之「土地本身」，自應附隨土地所有權之移轉，由取得土地之後手繼受之。況上訴人於繳納面積增加之差額地價，同時亦享有系爭土地面積增加之利益；反之，原土地所有權人當時係以登記面積184平方公尺之對價出賣，卻須就其未取得對價之其餘面積10平方公尺負有繳納差額地價義務，則有違公平原則。並聲明求為判決：上訴駁回。
六、本件爭點為：
(一)被上訴人作成請求上訴人繳納差額地價之原處分，有無法律依據？
(二)被上訴人請求上訴人繳納差額地價之公法上請求權，是否已罹於時效消滅？
(三)被上訴人依其計算標準，以原處分請求上訴人繳納差額地價3萬2,500元，有無違背法令？
七、本院之判斷：
(一)原判決認被上訴人作成請求上訴人繳納差額地價之原處分，有法律上依據一節，並無違背法令：
1、應適用法令︰
(1)農地重劃條例（69年12月19日制定）暨其施行細則（71年3月12日訂定）施行前農地重劃之相關法規：
A、土地法第136條（與現行法相同）：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」第139條（與現行法相同）：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」
B、土地重劃辦法第13條（行政院35年10月31日公布）：「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準其差額以現金清償之。」（現已廢止）。
(2)農地重劃條例第34條：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀、免收登記費及書狀工本費。」
(3)農地重劃條例施行細則第49條第6款：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
2、依35年間修正公布之土地法第6章土地重劃（第135條至142條），就土地重劃（包括耕地）之劃定、核准、補償，已有明文規定。依其中第136條、第139條規定意旨，土地所有權人於土地重劃後，倘有「不能依原來之面積或地價妥為分配者」情形，得「變通補償」，就其「所受之損益」，應「互相補償」。依此規定已發生規制效力，亦即土地所有人於重劃後，倘實際分配土地面積大於應分配面積時，就其所獲利益之價值額度，應補償予其他受損害之人；倘分配面積小於應分配之面積時，就其所受損失之價值額度，則可取得補償，俾以衡平各土地重劃所有人之利益。再者，行政院訂定之上開土地重劃辦法第13條規定，則就土地重劃後「相互補償」之方法，指明為按分配增減面積之地價差額，以現金補償，核係行政院於法定職權，為統一各級機關之適用標準，就執行土地重劃有關之技術性事項，所發布之命令，符合土地法第136條、第139條規定之立法本旨，行政機關自應遵照適用。依此分析結果，可知在農地重劃條例制定前，上開法律規定已完備，足供土地重劃主管機關採為作成命土地所有權人繳納差額地價之法律依據。
3、農地重劃條例於69年12月19日公布施行後，主管機關內政部依農地重劃條例第42條之授權，於71年3月12日訂定農地重劃條例施行細則，依細則第49條規定之明白文義，主管機關得對實際分配面積超過應分配面積之土地所有人，按查定重劃地價，限期命繳納差額地價；對實際分配面積小於應分配面積之土地所有人，則發給差額地價補償。核其規制意旨，係總合上開土地法第136條、第139條、土地重劃辦法第13條規定內容，雖重新制定新法規，實質上仍屬相同內容之實體規範，自可作重劃主管機關請求土地所有權人繳納差額地價之法律依據。
4、又重劃主管機關之差額地價請求權係以上開規定為「公法上權利」之規範基礎，且「實質上」將該權利定性為具物權法性質之權利，有「對世效力」。因此該權利所對應之義務，附著於土地本身，而認繼受農地重劃後土地所有權人仍應承擔此項附著於土地上之公法義務，而有給付差額地價之義務。鑑於農地重劃後土地所有權人因為土地登記面積短少，而買得實際面積較大之土地供其使用，因此受有利益，在此範圍內，農地重劃主管機關本諸農地重劃法制之規範設計，得要求土地所有權人將其多得之利益先給付予主管機關，再由主管機關返還予受損害之人。縱使距離農地重劃完竣時間之58年，已相隔40年以上，此時再課予其「依已廢止實證法所生之實體法義務」，因該權利具有「返還不當得利」之性質，於「法可預見性」及「交易安全」考量因素之權重較低（甚或可不予考量）。從而本院認在農地重劃後土地所有權人享有利益而應返還之範圍，主管機關仍得依前述已廢止之土地重劃辦法第13條規定，對農地重劃後土地所有權人享有返還差額地價之權利，但限定在農地重劃後土地所有權人所受利益範圍內（最高行政法院108年度判字第526號判決意旨參照）。
5、經查，系爭土地係58年間由農地重劃主管機關臺南縣政府辦理西港農地重劃完竣後分配之劃餘地（抵費地），經訴外人即前土地所有權人莊蔡蟶等人於59年間標購取得，嗣於62年7月間，由被繼承人王林金月向莊蔡蟶買受取得，登記面積為184平方公尺，現由被上訴人繼承取得系爭土地應有部分1/6。嗣佳里地政事務所辦理107年度西港區地籍圖重測作業時，發現系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺，因土地實測面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，已逾地籍測量實施規則第232條法定容許誤差範圍。經被上訴人核對原始農地重劃清冊等資料，認係58年農地重劃當時因測量技術有限及儀器設備簡陋所致土地面積分配計算作業有誤，遂於108年1月16日以地籍圖重測為原因辦理更正面積登記為194平方公尺等情，有重劃後土地清冊、土地登記簿、登記謄本附原審卷為證，為原審依職權調查證據所認定之事實，核與證據法則、論理法則無違。原判決依此認定事實，敘明系爭土地實測面積為194平方公尺，較之登記面積184平方公尺，多出10平方公尺，係肇因於該農地重劃作業有誤所致，基於公平原則，因取得系爭土地而受有利益之上訴人，依法應繳納差額地價。故被上訴人援引上開已廢止之土地重劃辦法第13條、農地重劃條例施行細則第49條及第51條等為其法律依據，辦理土地面積更正登記，並據以作成請求上訴人繳納差額地價之原處分，核無判決違背法令。上訴人主張系爭土地全部均係向臺南縣政府標購之劃餘地，標購土地之前所有人莊蔡蟶及莊曾秀盆均非參與農地重劃之地主，上訴人則係因買賣取得系爭土地之後手，自無農地重劃法之適用，被上訴人作成命上訴人繳納差額地價之原處分，並無法律上依據云云，並無可採。
(二)原判決認被上訴人請求上訴人繳納差額地價之公法上請求權，尚未罹於時效一節，亦無違背法令：
1、應適用的法令：
(1)行政程序法第131條第1項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。」
(2)最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議：「依同條例施行細則第51條規定……。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。」
2、經查，被上訴人辦理農地重劃，雖已於58年間公告、分配而完成其農地重劃程序，然佳里地政事務所係於107年辦理系爭土地之地籍圖重測時，始發現系爭土地面積因重劃作業而有圖簿不符情形，致實際面積較登記面積增加情事。嗣被上訴人以107年10月22日函通知上訴人應於107年11月22日之前，依其應有部分比例繳納差額地價3萬2,500元。惟因上訴人未於指定期限內繳納，乃另以原處分限上訴人於108年5月3日前繳納差額地價，如逾期未繳納，將依法移送強制執行。準此，原判決認被上訴人差額地價請求權之消滅時效，依上開法律及決議意旨，應自上訴人107年10月22日函送達上訴人後起算5年，足認迄今尚未罹於消滅時效，核無違背法令之處。
3、上訴人雖主張上開決議之適用，係針對主辦機關於84年間辦理農地重劃程序時，辦理土地分配完成交換後，復依農地重劃條例第34條逕為辦理地籍測量，重測後發現分配之土地面積多於重劃土地分配清冊之面積，亦即限於「農地重劃程序尚未終結前」所為之測量。倘農地重劃作業程序結束後，於另一次地籍測量發現分配面積有增加，自不屬上開決議適用範圍云云。惟上開決議並未指明限於「農地重劃程序尚未終結前」所為之測量，上訴人此部分之主張，純屬個人歧異之法律見解，並無可採。
(三)被上訴人依其計算標準，以原處分請求上訴人繳納差額地價3萬2,500元一節，有未依職權調查、不適用法規及理由不備之違法：
1、原判決就前述差額地價金額之計算，認被上訴人依臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議決議「……應按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。」就更正後增加之土地面積10平方公尺，依107年更正當期之土地公告現值每平方公尺19,500元核算上訴人應有部分1/6所受利益之差額地價，應繳納差額地價32,500元，於法無違，固非無見。
2、惟查，重劃主管機關固得對農地重劃後土地所有權人享有返還差額地價之權利，然僅在其所受利益之範圍內存在，已如前述。因此，首要確定者為上訴人「因系爭土地之登記面積較實際面積為小」，使其在62年7月間之土地交易過程中取得何等數額之利益（歸王林金月享有並由上訴人繼承之利益）。換言之，上訴人不可能取得「從59年起至107年間、因登記面積較實際使用面積為小所生」之「全部交易利益」（指二時點間之土地公告現值差額），因為買賣契約之價格決定，要衡量多項經濟因素，並不會只考量「登記面積」一項因素而已。利益多寡應經事實調查，故應由原審法院以系爭土地對於上訴人所取得交易利益等事實以為決定。再者，如認為上訴人應補之差額地價，應算至系爭土地107年度之土地公告現值，其背後之價值論述，即是認為上訴人享有算至107年度為止，系爭土地之土地增值利益。但該增值利益是否為上訴人所享有，理應分段看待。分別為「59年至62年間之土地增值利益（應歸前手地主莊蔡蟶享有）」與「62年後至107年間土地增值利益（確歸王林金月享有並由上訴人繼承此利益）」，不能如「臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議」之決議內容，採單一計算標準（以上參照最高行政法院108年度判字第526號判決意旨）。是以，被上訴人就上訴人所受利益範圍之差額地價金額之計算標準，未扣除前手地主莊蔡蟶於62年7月間出售系爭土地時就該10平方公尺已享受之土地增值利益，於法不合。原判決以上訴人援引內政部之相關函釋，將系爭土地差額地價補償標準提請臺南市農地重劃審議協調會，並依該會106年第1次會議決議內容，採為差額地價之計算標準，據以核算上訴人應繳納差額地價之數額，作為肯認原處分合法性之理由，自有未依職權調查致事實不明、不適用法規及理由不備之違背法令情事。
(四)綜上所述，原判決就「被上訴人得請求上訴人繳納差額地價之數額」部分，仍有上述違背法令之情形，且其違法已影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又上開違背法令部分，因涉及事實之判斷，且尚有事證待調查，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
八、結論：上訴為有理由，應廢棄原判決，發回原審法院。中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
書記官 宋 鑠 瑾