高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第71號上 訴 人 王○○訴訟代理人 許雪螢 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間動物保護法事件，上訴人對於中華民國109年9月21日臺灣屏東地方法院109年度簡字第47號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、訴願決定及原處分均撤銷。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、被上訴人因民眾檢舉而於民國108年9月4日派員至上訴人住所（下稱系爭地點）稽查，發現上訴人飼有19貓隻（下稱系爭19貓隻）及1犬隻，其中系爭19貓隻均有未辦理寵物登記及絕育、未申報及提出繁殖管理說明，且飼養環境髒亂及未提供乾淨之食物及飲水等情，案經被上訴人通知上訴人於108年10月18日至被上訴人農業處陳述意見後，被上訴人再於108年12月13日派員至系爭地點稽查，發現飼養環境仍未改善，乃於當日開立勸導單予原告，請上訴人於108年12月16日前改善。嗣被上訴人於108年12月16日再派員至系爭地點複查，發現飼養環境仍髒亂且不通風，再次請上訴人陳述意見後，仍認上訴人違規事實明確，即以109年3月18日屏府農動字第10908956900號行政裁處書（下稱原處分）分別就上訴人㈠未為系爭19貓隻辦理寵物登記，違反動物保護法（下稱動保法）第19條第3項規定，依動保法第31條第1項第8款規定，裁處上訴人新臺幣（下同）15,000元；㈡未為系爭19貓隻辦理絕育，違反動保法第22條第3項規定，依動保法第27條第8款規定，裁處250,000元罰鍰；㈢未提供適當、乾淨之飲水、食物及生活環境，違反動保法第5條第2項第1款、第2款及第4款規定，依動保法第30條之1第1項第1款規定，裁處15,000元罰鍰；共計裁處280,000元罰鍰。上訴人不服原處分，遞經行政院農業委員會（下稱農委會）駁回訴願、臺灣屏東地方法院（下稱原審法院）109年度簡字第47號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：㈠程序部分：原判決未查被上訴人所為本件裁罰有違反行政程序法第6、8條規定為差別待遇、誠信原則：
⒈動保法雖未明定各地方自治機關對於飼主在未替寵物植晶
片、進行絕育等事項上，應先予以開立勸導單進行勸導，然觀被上訴人農業處動物保護及保育科，就未植晶片、絕育事項上，仍會先予開立勸導單，並於勸導單上記載相當理由供飼主有時間改善，且就飼主所飼養寵物數量過多時，亦會給予更長之期間供飼主進行改善，此有其他案件可參，如：⑴邱姓飼主遭被上訴人認有未植晶片、絕育，及不當環境等情，被上訴人以勸導單上，給予7日之改善期間，此有邱姓飼主之勸導單1份可證(本院卷第47頁)；⑵林姓飼主飼養犬隻，且所飼養犬隻數量甚多，被上訴人給予長達30日之改善期間，改善項目僅有植入晶片乙事，此有被上訴人發予蔣月惠議員之副本函文1份可證(本院卷第49頁)。由上述可知，被上訴人於勸導單上所給改善期間，係就所填載之勸導事項全部改善，且審酌飼主所飼養寵物數量，衡量其所需改善期間，給予相當期限。
⒉然本件被上訴人對上訴人之勸導單僅限改善環境，且未予上訴人相當期間改善植晶片、絕育：
⑴被上訴人於108年9月12日開立勸導單，勸導事項勾選「
未植晶片、未絕育、其他：不當飼養」，並以文字書寫記載「9/26前改善環境」（本院卷第51頁）、被上訴人於108年12月16日開立勸導單，勸導事項勾選「其他：
不當飼養」並命上訴人「於108年12月16日前改善，屆期未改善者，本處將依相關法規查處。」「於108年12月16日前與本府聯絡」等語（本院卷第53頁）。由是可知，被上訴人108年9月12日勸導單上僅記載上訴人應於108年9月26日前改善環境，但未包含「植晶片、絕育」等項目；復於108年12月16日訪查、開立勸導單時，又命上訴人改善及與被上訴人承辦本件之人員聯繫，顯未給予上訴人相當期間改善，而與上揭違反動保法事件相較，顯有差別待遇，進而違反行政程序法第6條規定。
⑵被上訴人108年9月4日第1次至上訴人住家勘查時，口頭
上說要上去看貓咪適不適合結紮，要幫貓隻結紮，被上訴人卻趁上訴人不注意時候上樓拍照，然後跟上訴人說下次要帶貓隻去結紮。這樣的安排如何讓上訴人帶系爭19貓隻去絕育、植晶片，且108年9月12日被上訴人都已經帶系爭19貓隻去絕育、植晶片，為何還要裁罰上訴人。又被上訴人於108年9月18日，在臉書「Hi毛寶貝-【屏東縣犬貓中途之家&社團法人台灣愛狗人協會】」公告本件初步稽查狀況，有網頁翻拍畫面1份可證(本院卷第55-59頁），則被上訴人已於108年10月16日逕將系爭19貓隻帶回絕育、植晶片，且未命上訴人於相當期間為絕育、植晶片之改善行為即為裁處，有違反差別待遇、誠信原則，而不符行政程序法第6、8條之規定。
㈡實體部分：
⒈原處分以上訴人所飼養未經實施絕育寵物之數量，作為行
為數計算之標準，據之為裁罰有所違誤，原判決就此部分之審認亦有違背法令之處：依臺北高等行政法院109年度訴字第177號判決意旨可知，行政罰法所謂一行為之評價，繫諸於政策之考量，而未於法文明定，保留予主管機關及裁判機關就事實為審認之認定，以達各該法律規範目的。且實務認為動保法之實為「人類社會衛生安全生活之保持」，故而認為不論飼主所飼養寵物多寡，凡以同一特定場域飼養而經查獲其中有未為絕育者，核均適當認係以一個不作為而為該條款規範之違反，侵害社會法益數單一，應論以一行為。基此以論，本件上訴人係於自家內之一處場所，飼養系爭19隻貓隻及1犬隻，係屬在一個特定場域之飼養行為，自應不論所飼養之寵物數量多寡，而認係以一個不作為行為侵害單一社會法益而論一行為，而非如原判決所認「一貓一罰」，是原判決有行為數認定之違法，與法未合。
⒉上訴人有行政罰法第8條之適用，而得減免處罰：上訴人
自81年11月8日起患有○○○至今仍患病中，○○○會影響病患整體功能、職業功能、社交功能呈慢性退化，此有高雄市立凱旋醫院109年8月27日診斷書、余家如醫師於109年7月11日開立之診斷證明書各1份可證(本院卷第61-63頁)。則上訴人就其整體、職業功能及社交功能應有相當程度之退化，更無法希冀上訴人與一般身心健康健全之人有一樣的理解能力，且會預做準備，是上訴人有所謂「行為人有具體特殊情況存在，致其無法得知法規範存在之情形」，已臻明確。則行政裁罰上裁罰的行為應係行為人一開始違犯行政法規之行為，考量行為人違犯之客觀情狀、有利情事、行為人是否有行政罰法第18條等情狀，一律注意，而非就主管機關多次通知、開立勸導單後，即認上訴人確實知悉相關行政規定，而將上訴人與一般身心健全之人一視同仁之地位裁罰。是以，被上訴人之裁罰有違法之處，原判決未查，而謂上訴人為成年人，應知悉且應預作準備，並認被上訴人非立即裁罰，故認上訴人有違犯動保法之故意，進而認被上訴人之裁罰合法，顯有違誤。
⒊被上訴人所為本件裁罰有違反行政罰法第18條規定之違誤
：本件上訴人飼養系爭19隻貓隻及1犬隻之行為，應屬一行為，已如前述，主管機關應於法定罰鍰金額內為裁處，始為適法。然被上訴人就上訴人一行為，按一貓一行為為處罰，裁罰各該規定之最高額，又未審酌上訴人之身心障礙狀況、應受責難程度、違反行政規定所生影響，及違反行政法上義務所得之利益等裁量事項，則原處分自有所違誤。
㈢聲明：
⒈原判決均廢棄。
⒉原處分及訴願決定均應撤銷。
四、本院判斷如下：㈠上訴人就系爭19貓隻有不當飼養、未絕育及未辦理寵物登記違章事實：
⒈本件應適用之法令：
⑴動保法
①第3條：「本法用詞，定義如下：動物：指犬、貓
及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。……寵物：指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。……飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人。」②第5條第2項：「飼主對於其管領之動物，應依下列規
定辦理：提供適當、乾淨且無害之食物及24小時充足、乾淨之飲水。提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。……避免其遭受騷擾、虐待或傷害。……。」③第19條：「（第1項）中央主管機關得指定公告應辦
理登記之寵物。（第2項）前項寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體辦理登記；直轄市、縣（市）主管機關應給與登記寵物身分標識，並應植入晶片。（第3項）前項寵物之登記程序、期限、絕育獎勵與其他應遵行事項及標識管理辦法，由中央主管機關定之。」④第22條第3項：「第1項業者以外之特定寵物飼主應為
寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」⑵寵物登記管理辦法：
①第1條：「本辦法依動物保護法(以下簡稱本法)第19
條第3項規定訂定之。」②第3條：「除第4條所定情形外，飼主應於寵物出生日
起4個月內，檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體（以下簡稱登記機構）辦理寵物登記及植入晶片：飼主身分證明文件。寵物晶片之成本與植入手續費及登記費之繳費收據。」⒉查本件上訴人關於違法行為部分，業經原審參酌被上訴人
於現場稽查時拍攝照片、歷次勸導單、上訴人陳述意見紀錄及寵物明細資料等，而採認被上訴人經調查證據後所為之事實判斷，加以認定上訴人有就系爭19貓隻為不當飼養、未絕育及未辦理寵物登記等情屬實，經核於法並無違誤。至上訴人稱被上訴人趁上訴人不注意時候上樓拍照，又逕自帶系爭19貓隻進行絕育、植入晶片，使得上訴人無改善機會，卻要被受罰，則被上訴人行為有違反行政程序法第8條誠信原則云云。經查，原判決已於理由中敘明上訴人經被上訴人多次勸導、稽查及複查，皆未盡改善之責；又被上訴人至上訴人住所訪查時，無以強制力進入，也未協同優勢警力前往，且從現場稽查照片觀之，照片中人員未有吵架、打鬧、互相阻擋之情事，而係或站、或坐、或整理搬運物品，現場氣氛堪稱平和，難認上訴人有拒絕被上訴人進入稽核之意思表示，是原判決認定上訴人主張被上訴人訪查過程有違法闖入云云，核屬臨訟卸責之詞等語，則原判決就此部分業已論明其事實認定之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審之主張如何不足採之證據取捨等項，亦詳為論斷，其所適用法規與本件應適用之法規並無違背，是無所謂判決不適用法規或適用法規不當之違法情事，上訴意旨再以被上訴人有違法闖入上訴人住所取證及協助系爭19貓隻絕育、植入晶片等情事，主張原判決有適用行政程序法第8條不當等語，並非可採。
㈡被上訴人就上開違章事實裁處程序及本件上訴人並無減輕或免除處罰事由部分：
⒈本件應適用之法令：
⑴動保法：
①第5條第2項、第19條、第22條第3項（如前引法條）。
②第27條第8款：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元
以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……違反第22條第3項規定，未為寵物絕育且未申報及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而繁殖寵物。」③第30條之1第1款：「有下列情事之一者，處新臺幣3
千元以上1萬5千元以下罰鍰，並得按次處罰之：違反第5條第2項第1款至第10款規定，未達動物受傷狀況，經限期令其改善，屆期仍未改善。」④第31條第1項第8款：「有下列情事之一者，處新臺幣
3千元以上1萬5千元以下罰鍰，並得限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……飼主違反中央主管機關依第19條第3項所定辦法中有關辦理寵物之出生、取得、轉讓、遺失或死亡登記期限之規定。」⑵行政罰法：
①第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但
按其情節，得減輕或免除其處罰。」②第18條：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法
上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。……（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。……。」⑶綜上法令足知，動保法為提升動物福祉，對寵物飼主課
予多項義務，包括一般寵物飼主原則上應為寵物強制絕育（動保法第22條第3項）、提供適當乾淨且無害之食物及24小時充足乾淨之飲水（動保法第5條第2項第1款）、安全乾淨之生活環境（動保法第5條第2項第2款）、避免其遭受騷擾、虐待或傷害（動保法第5條2項第4款）等，違反者，應受行政罰之裁處。
⒉被上訴人未給予如他案之限制相當期間改善逕予裁罰，並無違行政程序法第6條：
⑴按原處分裁罰依據之動保法第27條第8款、第30條之1第
1款及第31條第1項第8款規定，就行政機關對於違規情事之處分，除了「罰鍰」處分外，尚有「限期改善」之處分可茲選擇，此有條文文義以「或」或「得」，為行政機關可為選擇裁量之依據。又限期令改善處分，係屬預防性不利處分之一種，即基於防止危害之發生或擴大，由行政機關課予人民一定行政法上義務，其目的不在於非難，欠缺「裁罰性」，故非裁罰性不利處分，非行政罰，不以行為人具行政罰法之有責性為必要，屬一般行政處分性質。復按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決違背法令。
⑵經查，本件被上訴人分別於108年9月12日勸導單上註明
「9月26日前改善環境」（原審卷第42頁）、108年12月16日勸導單上記載：「勸導時間為108年12月13日11時59分、勸導事項為不當飼養、請於108年12月16日前改善，屆期未改善者，本處將依相關法規查處。」（原審卷第51頁）則被上訴人已就上訴人不當飼養情事先後給予2次勸導亦給予相當改善期限，此為兩造不爭執且為原審已認定之事實。至於絕育及植入晶片部分，係由被上訴人衡量上訴人屢未改善環境，為保障系爭19貓隻之生活品質，故代行絕育及植晶片行為，有寵物明細資料及被上訴人陳述文可稽（訴願卷第107-95、39頁）。經核被上訴人行為，係考量為避免侵害寵物福祉，並造成社會負擔，故先給予系爭19貓隻進行絕育及植入晶片行為，而在被上訴人行為後，即無所謂危害之存在，依上揭所述，自無須給予上訴人此部分之限期改善處分，此為被上訴人之適法性及適當性裁量，難謂有違反行政程序法第6條不得為差別待遇之規定。又上訴人之不作為責任，不因被上訴人代為履行後而解消，故被上訴人自得就上訴人此部分不作為予以裁罰，亦屬有據。是以，上訴人執相關勸導單內容再予爭執，無非係重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，依上述說明，難認為原判決有違背法令之情形，上訴人此部分主張，難以憑採。又本院為法律審，依行政訴訟法第236條之2第3項準用第254條第1項之規定，應以原審法院判決確定之事實為判決基礎，故於地方法院行政訴訟庭判決後，當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張，資為上訴之理由。上訴人於上訴理由狀提出第三人之勸導單及相關函文（本院卷第47-49頁），主張被上訴人未給予絕育及植入晶片部分之限期改善處分，有違行政程序法第6條規定云云，核係於上訴審提出之新攻擊防禦方法及新證據，本院自無從審究。況上訴人所舉第三人之勸導單及函文之案例，核其陳述縱屬實，然因場所、動物數量及飼主是否為經營業者等身分差異，主管機關自可為選擇裁量處分，亦如上所述，未能因主管機關不同之處分而據此推翻原判決對於上訴人就系爭19貓隻有未為絕育及植晶片事實之認定，是尚難因此作為有利上訴人之認定，則上訴人之主張，不足可採。
⒊上訴人主張本件有行政罰法第8條減輕或免罰事由並無可採：
上訴人主張其有○○○，應依行政罰法第8條減輕或免罰云云。原判決已謂：「……上訴人為成年人，對於己身要做的事應符合哪些規範，本即應事先預作準備，了解相關法規。上訴人雖稱從未在外工作，故不知人情世事，但關於整潔及提供正常食物等節，無須工作經驗，就算是小學生也能了解，而上訴人未能敘明己身有何特殊原因，無法提供該等動物適當之生活環境，自不能以其不知法規為由，要求不適用法律。況本件被上訴人並非立即裁罰，乃係分別於108年9月4日、108年12月13日、108年12月16日多次訪查，並開立勸導單後，因上訴人始終未能改善始開罰。倘上訴人確實有心給予適當之環境，於多次訪查期間即可改善至良好，可見本件上訴人確有違反該等法規之故意無訛。」等語，而判決駁回上訴人之訴等節，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張其不知行為已違反法律之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。是上訴意旨主張依上訴人於原審所提高雄市立凱旋醫院109年8月27日診斷書、余家如醫師109年7月11日診斷證明書（原審卷第94頁）可知，上訴人患有○○○，無法與一般身心健康健全之人有一樣的理解能力，且會預做準備，縱有被上訴人多次通知、開立勸導單，上訴人亦難以理解；則原判決未查，遽予維持原處分而未撤銷之，即有違誤云云，容係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並執其歧異之法律見解，就原審所為論斷，泛言其論斷適用法規不當，尚難採信。
㈢原處分未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，有不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法：
⒈查上訴人有前開違章事實，已如前述，而就其違反法律效
果之裁處，原處分綜合上訴人主客觀違規事由裁罰28萬元，原判決則以倘依照每一動物個別論處，應按一貓一罰分別論處，系爭19貓隻均未絕育本應處最低950,000元、未植入晶片共應處最低57,000元，不當飼養共應處最低57,000元整，合計1,064,000元；然被上訴人考量上訴人資力及工作問題，改採併案處理後共僅裁罰280,000元，較原先百萬金額降低許多，實難認被上人有何裁量瑕疵及濫用而對上訴人不利之情等語，而駁回上訴人之訴，固非無見。
⒉惟行政罰制度上之所以設計「行為個數」之概念，主要在
於此作為法律效果之依據，依行為個數決定為一個處罰或數個處罰；是而，何種行為應評價為「一行為」往往繫於政策之考量，而非邏輯之所當然。故此，行政罰法對於所謂一行為或數行為，並未予以定義，乃有意識地保留主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定之空間，以利各類行政法律不致囿於尚欠思慮復且統一僵化之規定，能得各自基於其規範目的而為相關體系之進化。承此以論，動保法第1條立法目的雖稱係為尊重動物生命及保護動物而制定該法，然就動保法第5條第2項各款規定飼主對於其管領動物應盡之責任、第19條應辦理寵物晶片登記及第22條第3項規定特定寵物飼主應為寵物絕育，違者將分別依同法第30條之1第1款、第31條第1項第8款及第27條第8款規定處罰，究其規範目的與其謂為「動物個別生命之保護」，毋寧謂為「人類社會衛生安全生活之保持」。蓋，繁衍後代為寵物之本能，後代數量之多寡攸關其物種競爭能力，為寵物絕育侵害寵物身體，造成痛苦，也影響該物種於生態圈之競爭。是以，動保法規範飼主應為寵物絕育，難認出於愛護或尊重寵物生命之視角；反而是基於人類本位之眼光，藉控制寵物生育，提供寵物優質生活環境之名，而行人類社會衛生安全生活維持之實。此外，課予飼主對寵物各項之照護義務及登記必要，亦是考量寵物通常生活於人類聚居之處，寵物所產生的問題，諸如傳染病、毒性、攻擊危險性及污染環境等等，均可能影響人類之生活品質與安全，遂嚴格要求飼主應盡各種相關義務及辦理晶片植入登記，以便主管機關監督飼主履行其責任。故此以論，動保法第5條第2項、第19條第3項、第22條第3項、第30條之1第1款、第31條第1項第8款及第27條第8款之規範目的顯然在於「人類社會衛生安全維持」社會法益之保護，而非僅係「個別寵物」生命之保護，則相關行為數之計算當然不適當以系爭寵物之數量為標準。是不論上訴人所飼養貓隻之多寡，凡以同一特定場域飼養而經查獲其中有上揭各項違規行為時，核均適當認係分別以一個不作為而為該條款規範之違反，侵害社會法益數單一，應分別論以一行為；再參酌違規寵物之數量等一切違章情節予以加權，而於法定額度間為罰鍰裁處，始為適法。
⒊經查，原處分以上訴人違反動保法第5條第2項第1款、第2
款及第4款、第19條第3項及第22條第3項規定，分別以動保法第30條之1第1款裁處罰鍰15,000元、第31條第1項第8款處以罰鍰15,000元及第27條第8款論處罰鍰25萬元，共計28萬元，核係將上訴人違規行為，以各處罰條款所訂罰鍰金額上限裁處，然綜觀全卷資料，並未具體說明其所斟酌應處法定最高額罰鍰之情由，顯見被上訴人作成上開罰鍰處分，未具體審酌上訴人究有何違規之重大情節，其逕以法定最高額罰鍰予以裁處，可認係不行使法律授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。原判決雖謂以一貓一罰論處上訴人違規行為之罰鍰，將明顯高於原處分所裁處之金額，進而認定原處分之適法性，並遽予維持等語，依上所述，即有違誤。故而上訴意旨據以指摘原判決違法，即堪採取，應由本院將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，由被上訴人確實裁量，另為處分，以期適法。
㈣綜上所述，上訴人違反動保法第5條第2項第1款、第2款、第
4款、第19條第3項及第22條第3項規定之行為，固應負違法責任，惟被上訴人就罰鍰之裁處，既有上述違法，並於判決結論有影響，上訴論旨執以指摘，求予廢棄，即有理由。又因罰鍰之裁量屬被上訴人職權，是就本件罰鍰自有由被上訴人依上述規定及說明再為審酌以行使其裁量權之必要，故將原判決廢棄，並將原處分撤銷，由被上訴人依立法意旨，確實裁量，另為處分，以期適法。
五、結論：上訴為有理由。中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
書記官 江 如 青